對云南省國土空間生態修復實踐的思考與認識

張曉顏

（自然資源部咨詢研究中心，北京100035）

國土空間生態修復是我國促進可持續發展的重大需求,是推進生態文明建設的重大舉措[1]。黨的十八大以來，我國逐步構建起國土空間生態保護修復戰略格局，統籌實施了生態保護修復重大工程。為加強規劃引領和統籌布局，國家和省部層面先后印發《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》、《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》、《關于開展省級國土空間生態修復規劃編制工作的通知》等政策文件，全面推動相關工作開展。云南省作為我國西南生態安全屏障，確立了“生態立省、環境優先”戰略，在推進各項國土空間生態修復方面，近年來取得了顯著成效。本文通過資料分析和實地調研，梳理云南省生態修復工作的主要進展和典型經驗，在總結存在問題的基礎上，形成相關的意見建議，為云南省乃至全國國土空間生態保護和修復提供參考和借鑒。

1 云南省生態修復工作主要進展和成效

1.1 以規劃為引領科學布局全省生態修復工作

2022年11月，云南省自然資源廳組織編制的《云南省國土空間生態修復規劃（2021—2035年）》（簡稱《規劃》）正式通過專家和部門聯合論證，初步形成“1+5”規劃成果，構建省、州、縣三級國土空間生態修復規劃體系?！兑巹潯芳毣鋵嵤〖墖量臻g規劃，構建以生態空間為主導，點、線、面相結合的“三屏兩帶多點多廊”國土空間生態修復格局，劃分青藏高原東南緣、哀牢山無量山、南部邊境、金沙江干熱河谷帶、滇東滇東南石漠化帶5 大生態修復分區，統籌生態空間、農業空間、城鎮空間，部署12 個重點工程、47 個重點項目，推進全域全要素國土空間生態修復工作；建立健全《省級國土空間生態修復規劃編制指南》，指導市、縣兩級高質量推動本級國土空間生態修復規劃；印發《云南省重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》，重點開展高原湖泊生態保護和修復等8 項重大工程，形成“三屏兩帶多點”的生態保護和修復格局。

1.2 高質量實施國家山水工程項目

“十三五”期間，云南省撫仙湖流域生態保護修復工程納入了國家第二批山水林田湖草生態保護修復工程試點，被譽為全國“山水林田湖草生命共同體的活樣板”，被自然資源部納入全國第一批生態產品價值實現案例向全國推廣。2021年，云南省首次建立山水工程項目省級儲備機制，鼓勵有條件州（市）主動開展轄區內重要生態區域重點生態系統保護修復問題研究，開展本底調查，精準識別生態問題，積極參與省級項目儲備和國家級項目審查申報。昆明、紅河等4 州（市）申報項目進入儲備，其中，洱海流域山水林田湖草沙一體化保護和修復工程項目成功入選國家第二批山水林田湖草沙一體化保護和修復工程項目。同時，為全力推動山水工程項目高質量實施，打造全國山水工程項目示范樣板，云南省建立健全山水項目實施和財政資金監督監管等制度體系，制定了《云南省重點區域生態保護和修復項目及資金管理辦法》《項目工作實施方案》《項目管理辦法》《工程資金管理辦法》等；不斷完善項目管理機制，建立山水工程項目全過程調度機制，通過每月書面調度、日常連線調度、適時現場督導等方式開展調度。對項目未按計劃推進、資金未按計劃執行等問題進行督導。對項目進度滯后、資金執行率低或與項目進度不匹配的限期整改，對整改不力影響項目績效目標實現的進行全省通報，約談項目牽頭部門，并視情況報省政府。

1.3 歷史遺留礦山修復和石漠化治理取得積極成效

云南作為礦業大省，歷史遺留礦山修復工作任務較重。核查結果顯示，歷史遺留礦山圖斑共有16327 個，涉及礦山9888 座，占損面積約41.21 萬畝。2019年以來，云南省積極爭取中央及省級財政資金4.8 億元，實施長江經濟帶、青藏高原東南緣、赤水河流域、九湖流域、滇東南石漠化生態脆弱區及高黎貢山等重點生態區1184 座歷史遺留礦山、4.9萬余畝占損土地修復治理。目前云南省已治理礦山圖斑7172 個，涉及礦山4039 座，面積20.41 萬畝，基本達到總量的一半左右。規劃到2025年、2035年將分別完成歷史遺留礦山綜合治理面積1 萬公頃和1.39 萬公頃的目標。同時，“十三五”期間，云南省共爭取巖溶地區石漠化綜合治理工程中央預算內資金22.5 億元，治理巖溶面積90.0 萬hm2，其中完成林業生態建設工程面積35.9 萬hm2。云南省文山壯族苗族自治州西疇縣石漠化綜合治理納入自然資源部第四批生態價值實現典型案例[2]。

2 云南省生態修復的典型經驗

2.1 堅持全省流域生態系統修復治理

云南省立足區域自然地理格局、資源稟賦和生態功能定位，以省域內六大水系為修復空間鏈條，以滇池、洱海等九大高原湖泊為核心，堅持“山水林田湖草沙是一個生命共同體”。充分考慮流域已建、在建和擬建保護修復工程情況，統籌解決流域突出生態問題，有效保障流域自然生態安全，落實維護國家生態安全戰略。洱海流域山水林田湖草沙一體化保護和修復工程按照治污染、修通道、建屏障、提功能的策略思想，合理劃分保護修復單元，統籌部署多項工程，綜合采取林草封育、河湖連通、土地整治、污染防治、環境提升等措施，系統推進保護與修復工作。滇池流域則將流域系統、綜合、連片治理作為目標，采取了湖外截污，杜絕外源污染等措施[3]。云南省撫仙湖流域生態保護修復工程包括礦山修復與水源涵養、調田節水、控污治河、生態環境修復、湖泊保育與綜合管理等5 個方面[4]。

2.2 打造修復理念與技術融合世界級樣板

云南省環洱海生態廊道建設作為一個世界矚目的生態項目，是具有綜合性、創新性、獨特性等的標準化樣板。環洱海生態廊道建設在設計上充分體現了生態優先、生態安全、系統治理的理念，選擇人為干擾低、生態融合、以自然為主、兼顧功能性與景觀性的設計方案，將湖泊生態治理理論的實踐應用及生態屬性與工程實際有機結合。在技術集成應用上，一是洱海湖邊緩沖帶保護修復單元主要采取輔助再生和生態重建相結合的技術模式，構建徑流調蓄凈化庫塘濕地、沿湖林草帶、水土流失控制帶等。二是改善湖濱水動力條件，采用壘石、砌塊等方式形成魚礁，建設底棲動物繁育場和保育場，提高生物多樣性水平。三是實現對環洱海生態廊道水質、生態指標的動態監測，基于物聯網、人工智能、無人機、遙感等技術手段建立環洱海生態廊道智慧管理系統。

2.3 因地制宜打造礦山生態修復組合模式

云南省結合高原山地特點，打破單一修復方式，創新生態修復組合模式，選取復墾復建+生態重建、復墾復建+輔助再生等模式，打好礦山生態修復組合拳。例如，元謀縣某石灰巖礦山在水土流失整治、一般植被復綠的基礎上，還結合區域熱帶氣候特點，在礦區北側引入芒果種植以增加農戶收益。鶴慶縣蝙蝠洞片區廢舊礦山把治理工作與土地開發、產業發展和城市建設有機結合，項目修復區作為郊野公園，大力發展以休閑娛樂和觀光旅游為內容的第三產業，項目區復墾的213 畝耕地種植優質水稻和特色水果，助力鄉村振興。再如，麗江市某廢棄礦山采取礦山地質環境恢復治理+土地復墾相結合的綜合治理措施，因地制宜將項目區域修復為旱地、園地、林地等，既改善了礦區生態環境，又可以開展農業生產和經濟林種植，為當地發展特色農業提供了土地資源，助力鞏固脫貧攻堅成果。

2.4 重視科學研究與信息化平臺建設

為更好地推動礦山生態修復工作，云南省開展《基于云南實際的礦山生態修復模式》課題研究，通過分析礦山廢棄地、水、熱、土等立地氣候條件，對礦山進行生態修復分區，結合各分區自然恢復力分區施策，提出了轉型利用類、自然恢復類、林草碳匯類等7 種礦山生態修復模式及適用條件，并制定了各修復區鄉土植被選擇推薦清單。2023年，為進一步推動研究成果轉化應用，云南省基于國土空間生態修復動態監管平臺，搭建礦山生態修復模式選擇決策咨詢系統；通過構建生態修復研判算法，建設礦山生態修復模式選擇咨詢“一張圖”功能模塊、修復模式選擇功能模塊和指標模型管理模塊等，實現全省礦山生態修復模式的智能化分析，為全省礦山生態修復模式選擇、臨時用地復墾等提供信息化建議。

3 云南省生態修復存在的困難和問題

3.1 存在過度修復或系統觀念不足的情況

為加大國土空間生態修復力度，一些生態修復項目在短期內投入大量的人力物力財力，完成了土地復墾、植被復綠等基本要求，但是施工科學技術含量較低，技術創新和集成應用不足，在設計上對“山水林田湖草沙”一體化系統治理的綜合考慮不到位，僅僅聚焦于水、土等單一生態要素，或水土流失等單一自然過程，對后期區域自然要素和生態系統穩定可持續的發展欠缺考慮。此外，各部門對生態修復項目的認定標準不一，標準規范體系尚不完善，自然恢復與工程修復很難界定，這就使得一些自然本底和氣候條件較好的地區，為了較快完成修復任務，偏離了自然恢復為主的總方針，較大規模地進行人工修復，雖然目前取得較好的效果，但投入成本和后續的維護成本較高，可持續性存疑。例如，調研中發現，云南省某高原湖泊的東部山區修復形成了茂密的植被，目前效果十分顯著，但該區域氣候條件較為干旱，山區植被需要長期依靠湖泊水源灌溉，后續修復成果維護難度較大，還很可能對湖泊水體造成負面影響。

3.2 社會資金投入——回報路徑不通暢

國土空間生態修復需要大量的資金支持，這其中既包括財政資金的投入，也需要市場化運作來吸引社會資金投入[5]。當前，云南省的生態保護與修復主要依靠國家和地區財政出資，市縣兩級財政資金緊張，社會投資參與度不高。分析認為，主要原因在于缺乏可持續的資金投入—回報路徑。一是在西南生態安全屏障和生物多樣性保護優先區域，生態修復以保護生態環境為主，項目公益性較強、盈利風險較高，因而難以形成社會資本參與的經濟產業鏈，生態保護修復項目投資回報周期長，不確定因素較多，社會資本經濟利益訴求難以滿足。二是當前一些地區生態修復市場體系建設相對滯后，鼓勵和支持社會資本參與生態修復的相關政策實施路徑尚不暢通。國家層面關于生態修復資本參與、市場化方式等政策文件以鼓勵性為主，政策條款比較籠統，在政策理解與執行尺度上不易把控。地方層面完成生態修復項目所產生的新增耕地指標和騰退建設用地指標，由于交易制度、管理細則、交易程序等不完善，導致社會資本參與指標交易并獲得指標收益分成的路徑不明確，實施較為困難。同時，社會資本優先享有土地使用權、獲得自然資源資產產權流轉激勵等支持政策的具體實施路徑也尚不明確。

3.3 項目統籌推動機制不完善

考慮到生態系統本身具有復雜性、整體性和系統性的特點，云南省生態修復項目的運行形成了“政府主導、多方參與、政策支持”的新格局，項目的具體實施運行縱向上涉及省、市、縣、鄉多級政府，橫向上還涉及自然資源、生態環境、農業農村等多個政府部門。此外，還涉及設計企業、施工企業、社會公眾及當地村民等多方力量。由于當前國家頂層設計中缺乏多部門協同推動機制的文件，各級政府在實踐中雖有一定工作機制的探索，但仍然存在配套政策體系不健全、各部門職責界限模糊等問題（表1）。調研中了解到，生態修復項目在省級層面推動部門聯動存在一定難度，在市縣層面的項目具體實施過程中，企業的前期可研、環評、水保等手續需要地方政府多部門的管理程序認定，部分手續周期較長且存在互為前置的情況，導致項目前期工作進展相對緩慢，施工單位不能及時進場施工。此外，生態修復項目最終驗收取決于專家評估認定，各部門對生態修復項目的認定標準也存在差異。

表1 云南省生態修復相關政府部門有關職責

4 意見建議

4.1 堅持生態修復的系統性與長期性，強化技術創新應用和評價體系建設

國家山水林田湖草沙一體化保護和修復工程實施以來，從理念上改變了以往生態保護修復活動大多針對單一目標或單一生態要素的問題，但是從理念到實踐還存在距離，在工作推進和技術實施上還有很大的進步空間。因此，未來的生態修復工作還是要從生態系統的整體性、結構性、多樣性出發，最大程度地科學還原生態系統的原真性、一致性[6]，打造縱向統一、橫向協同、條塊融合的工作新模式，實施多層次、立體化、寬領域的系統工程，加強各類技術的集成應用。需要強調的是，生態保護和修復是一項科學性、技術性極強的工作，涉及多學科、多領域。不同區域自然地理、地質條件不同，礦山生態修復技術需求多樣。要保障高質量的生態修復，不能簡單地滿足于土地復墾、植被復綠等工程要求，需要從長遠角度與時俱進地加強區域生態修復的技術研究，建立區域生態修復技術標準與手段，從氣候、土壤、植被、水文、巖石、構造等多方面評估制定技術手段與技術方法。同時還需要構建國土整治與生態修復綜合監測平臺，不斷完善監測評價體系；加強評價技術研究，構建合理有效的評價指標和評價體系[7]。

4.2 加大財政資金籌措力度，提升市場主體參與和投資水平

政府作為責任主體，是礦山生態修復工作的推動者、主導者，需要確保生態修復的資金支持，必須建立可持續的資金投入—回報閉環路徑，才能解決生態修復工作的長期可持續發展問題。首先，要形成穩定的生態修復財政投入制度，做好兩級財政資金的統籌，加大實現兩級財政中高標準農田、水污染防治、礦山地質環境治理等各類財政資金使用合理程度和使用效率，一些項目的實施要發揮財政投資的引導作用，為后續企業投資做好鋪墊。其次，地方政府要以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、組合開發等方式，推動公益性較強、收益較差的項目與收益較好的文化旅游、種植養殖、綜合療養等關聯產業融合，做好“生態+”項目的全生命周期規劃設計，突出地域特色，避免過多同質化產品。再次，要探索出臺適合區域特點的具有指導性、可操作性的地方性政策文件，優化政策環境和市場環境，化解項目實施程序難題，完善建設用地指標交易政策，打通土地指標交易等制度壁壘，同時加快建立健全自然資源資產產權流轉激勵等支持政策。

4.3 提高政治站位，建立健全政府多部門協同配合的工作機制

統籌做好生態修復工作，政府各部門必須進一步提高站位，不斷增強保護好綠水青山的責任意識和擔當精神。要根據自身職能定位和分工，結合實際研究制定相應的配套政策措施，并細化操作流程以增強操作性，形成推進生態修復的部門合力[8]。在省級層面要建立健全生態修復領域縱向和橫向政府部門之間的信息互通、規劃統籌、聯席會商、業務協同制度，形成牽頭部門負責，相關部門配合，權責一致、規范有序的良好機制。在市、縣層面要切實要求一把手負總責，分管領導具體負責，加強自然資源、生態環境、農業農村等多部門的協同配合，建立項目業主及時組織實施、專家智囊常態化指導的機制，創造社會公眾和村民等積極參與的路徑，實現上下聯動、整體推進，確保項目按照時間節點推進，把生態修復與鄉村振興、污染防治、產業轉型、公共基礎設施建設等相融合，提升項目的系統性、整體性與協同性。