面向國土空間規劃需求的國土調查優化研究

賴權有，唐 欣

（深圳市規劃國土發展研究中心，廣東 深圳 518034）

國土調查成果是國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、自然資源保護開發利用的重要依據。第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）作為重大國情國力調查，其成果已應用于自然資源和規劃管理的各個方面，王偉等系統總結了“三調”成果在自然資源和規劃管理中的具體應用實踐[1-4]。相關學者研究中，在肯定國土調查成果廣泛應用的同時也提出了存在的問題。在實際業務中，對調查成果未盡事宜還需要通過補充調查、細化調查、基數轉換、地類追溯等進行加工處理后再使用。例如，張碩等以“三調”為基礎開展國土空間規劃基數轉換及“一張底圖”的構建[5-9]，服務于國土空間規劃編制。這一方面說明規劃工作開展前對數據整合具有必要性，另一方面也說明國土調查內容本身還存在優化完善空間。國土空間規劃是國土調查成果最主要的應用方向之一，從國土空間規劃需求角度，按照“規劃需求-現狀問題-優化設計”的方式開展國土調查的優化研究具有重要的現實意義。

1 國土空間規劃對國土調查的需求分析

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》確定了“五級三類”國土空間規劃體系。國土空間規劃包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃等三種類型，不同規劃類型的編制、實施管理、體檢評估等環節對國土調查具有不同的需求。

1.1 總體規劃需求

自然資源部規定，規劃編制統一采用全國國土調查數據作為規劃現狀底數和底圖基礎[10]。因此，采用國土調查數據作為總體規劃編制的基礎，既是國家要求，同時也是規劃自身的必然選擇?？傮w規劃編制過程中，規劃范圍、用地用海結構、耕地保護、三條控制線、規劃分區、規劃用地布局、規劃指標等規劃核心內容均離不開國土調查數據的支撐。例如，總體規劃的“三區三線”劃定過程中，國家明確規定耕地保有量和永久基本農田必須以2020年國土變更調查耕地作為依據，除規定的情形外不得減少，城鎮開發邊界劃定規模不得超過現狀城鎮建設用地的1.3 倍。由此可見，如果沒有國土調查數據的支撐，國土空間規劃編制無從談起。

1.2 詳細規劃需求

國土空間詳細規劃是核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。詳細規劃對國土調查數據需求比較全面，時效性和準確性要求也較高。例如，需要明確的權屬用地邊界、準確的用地審批信息、翔實的空間屬性信息、細致的地類劃分等。除地塊信息外，還需要線性的市政交通信息、土地上的建筑信息，以及人口信息等。結合社區生活圈配套要求，還需要現狀社區服務中心、文化活動中心等各級各類獨立占地或非獨立占地的設施信息等。

1.3 專項規劃需求

國土空間相關專項規劃是對特定空間開發保護利用做出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃，如交通、能源、市政、水利、信息，以及軍事設施、農業、生態環境保護等。專項規劃是國土調查數據應用的重要領域。如醫療衛生設施專項規劃，除了需要在國土調查的公共管理與公共服務用地中將醫療衛生用地區分出來之外，還需要附上醫療衛生用地上的設施名稱、類型、等級、床位數等專項信息。國土調查中每種土地利用現狀分類對各種專項規劃編制發揮著重要的支撐作用。

1.4 國土空間規劃城市體檢評估需求

國土空間規劃城市體檢評估是規劃編制、實施管理、規劃調整修改的重要依據。根據《國土空間規劃城市體檢評估規程》（TDT 1063-2021），國土空間規劃城市體檢評估采用的100多項指標中，有70多項涉及國土調查或相關調查數據，包括面積、比例、數量、位置等，如濕地面積、超高層建筑數量、河湖水面率、菜市場點位等，這些指標需要直接或間接從國土調查數據中獲取或測算。離開國土調查數據的支撐，國土空間規劃城市體檢評估，特別是實時評估根本無法實現（表1）。

表1 國土空間規劃對國土調查數據需求簡表

2 現行國土調查支撐國土空間規劃存在的問題

現行國土調查源自我國多年持續的土地調查制度，2018年黨和國家機構改革成立自然資源部后，土地調查調整為國土調查，但當前調查內容尚未發生根本變化，仍側重于耕地、建設用地和非建設用地等，面對數據需求龐大的國土空間規劃，現行國土調查支撐國土空間規劃的能力仍存在一定的局限性。

2.1 國土調查范圍有待進一步拓展完善

現行國土調查范圍為陸域國土，不包括海域國土和地下空間。國土調查以國家統一的零米等深線作為調查界線，而海洋管理采用多年平均大潮高潮線作為海域管理界線，兩者存在交叉重疊，對編制陸海統籌國土空間規劃具有一定影響。

2.2 國土調查分類與規劃分類有待統一

現行國土調查采用“三調”工作分類，包括13個一級類和55 個二級類，沒有三級類。國土空間規劃采用《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，包括24 種一級類、106種二級類及39 種三級類。兩種分類雖然建立了對應轉換關系，但由于名稱、含義、數量等不完全一致，國土調查成果應用于國土空間規劃仍存在一定障礙。

2.3 國土調查內容有待實現“多調合一”

因不同部門不同業務采用不同分類標準，現行國土調查成果的林地、草地、濕地、河流水面等各類自然資源，與林業、草原、水務等業務主管部門掌握或者專項調查成果不完全一致，地塊有重疊，空間屬性不唯一。多規矛盾的局面在一定程度上來自現狀數據差異的影響，“多規合一”的國土空間規劃已延伸至現狀底圖的合一，“多調合一”任重道遠。

2.4 地類認定方式有待進一步優化完善

現行國土調查成果存在地塊邊界與土地權屬、合同用地等土地管理地塊邊界不一致的情況，如圖1 所示，給規劃編制和實施管理造成較大影響?，F行國土調查依據實地認定地類在一定程度上造成了各類現狀數據的偏差，容易導致國土空間規劃誤判錯判。全新的調查地類認定方式，與第二次全國土地調查以來形成的歷年調查成果圖斑銜接困難，給各類數據的趨勢分析帶來較大干擾。

圖1 合同地塊與調查地塊邊界對比示意圖

2.5 地塊細分及關聯屬性有待進一步健全

現行國土調查將教育、醫療、社會福利、文化、體育等用地分類歸并為科教文衛用地，無法直接提取各類細化用地信息；居住、工業等用地未細分至三級類，規劃編制過程中需重新補充調查和細化調查。國土調查側重在查清耕地等地類的位置、性質、面積等，未考慮與地塊關聯的人口、建筑等經濟社會信息。

2.6 國土調查有待建立動態更新維護制度

現行國土調查每10年進行一次，每年進行土地變更調查。隨著土地的精細化利用以及實時決策需要，特別是國土空間規劃的實時動態評估需求，這對國土調查的時效性、現勢性提出了更高的要求。10年更新一次、一年變更一次的頻率已不適應經濟社會發展的需要，有必要建立國土調查現狀圖的動態更新維護制度。

3 國土調查內容優化設計

3.1 國土調查內容優化方向

3.1.1 進一步拓展國土調查范圍

國土調查及其年度變更調查中，需進一步拓展國土調查空間范圍，從地表到地下，從陸地到海洋，從單一用地性質到混合用地性質等方面完善調查內容，探索以海洋管理中的海洋修測岸線作為陸海分界線開展調查，為陸海統籌的國土空間規劃提供支撐[11]。

3.1.2 統一用地用海分類，推進“多調合一”

全國性的國土調查，以及森林、濕地等專項調查，需盡快銜接各自獨立的分類標準，采用自然資源部已出臺的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》。盡快建立“基礎調查+專項調查”相結合的自然資源統一調查制度[12-14]，避免重復調查、多頭管理、交叉重疊的問題，促進實現“多調合一”和“多規合一”。

3.1.3 進一步優化完善地類認定方式

以尊重土地產權為核心，按照“產權優先，保障權益”的原則開展地類認定。注重歷次調查成果數據的延續性，采取“按住不動的，更新有變化的”策略，充分利用多年來積淀的調查成果并做好銜接和繼承，避免重復調查、創造新的數據、產生新的矛盾，減少人為制造的障礙，進一步提高調查成果質量和效率。

3.1.4 注重城市內部調查，拓展屬性信息

傳統的土地調查主要任務在于“查清地類性質、位置、面積”等自然屬性。在后續國土調查工作中，需充分考慮國土空間規劃需求，逐步將地類細分至三級類，逐年開展專項用地屬性信息調查，如教育用地，可擴展學校名稱、學位數、學生人數等與管理密切相關的信息，進一步支撐國土空間規劃編制和實施（圖2）。

圖2 國土調查細化及拓展屬性信息

3.1.5 探索并統一“地樓權人”聯動調查機制

由政府層面統籌，統一外業調查單位，改變現行國土調查、建筑物調查、人口普查等各自調查的局面，探索建立各類調查聯動機制。以國土調查為底板，以建筑物為核心，以房屋產權為紐帶，關聯人口信息，建立“土地-建筑-產權-人口”等信息互聯互通的一體化數據庫，實現各類空間和管理數據的關聯，為國土空間規劃、政府全面決策等相關業務提供強力支撐。

3.1.6 制定國土空間利用現狀圖管理規定

為保持數據的現勢性、權威性，需制定國土利用現狀圖管理規定，在地級市層面按照“調查部門牽頭，相關業務部門參與，共建共享，共同維護”的原則，改變以往只有調查部門才開展土地調查的局面，明確各部門、各專業共同管理和維護的工作分工及管理機制（圖3）。建立國土利用現狀圖的動態更新維護制度，對國土調查中明顯存在的地類信息不準確、圖斑邊界錯誤、關聯屬性信息滯后、地類不唯一等問題，能夠及時糾錯及更新，實現國土現狀圖的動態更新維護管理，為國土空間規劃實時體檢評估，以及政府的及時決策提供支撐（圖4）。

圖3 國土空間現狀圖業務管理分工示意圖

圖4 地市級層面用地用海經審批后及時更新現狀圖業務流程

3.2 國土調查成果優化設計

地類圖斑要素是整個國土調查成果的最核心內容，地類圖斑的表達是優化國土調查成果的關鍵。將地類圖斑作為所有空間數據的基礎底圖，所有用地均以地類圖斑作為統一出口，遵循“市-區-街道-宗地”的基本信息，構建“基礎字段+專項通用字段+專項擴展字段”的現狀底圖基本框架（圖5），實現國土空間規劃、自然資源管理等業務均可從地類圖斑中提取所需要的空間信息。

圖5 地類圖斑字段優化設計方案

圖5 中總圖圖斑ID 用于關聯專項調查用地以及建筑物等數據；宗地代碼和宗地號對應地籍調查成果；用地用海分類代碼和代碼銜接用地用海分類；地下空間用途編碼和名稱為地下空間用途備用；名稱、規模、等級、級別、類型等字段為各類專項設施通用字段，其中名稱可以是小區、學校、醫院等各類設施名稱，規?？梢允枪烽L度，等級可以是公路等級等，級別包括國家、省、市、縣、鄉等級別，類型可以根據實際拓展，如文化用地中的圖書館、博物館等；三大類填寫農用地、建設用地、未利用地等；復合用地類型可填寫地鐵上蓋住宅、商業、大型綜合體混合居住等；專項數據擴展字段為特有字段，根據實際需要增設。

4 結語

土地調查制度是我國持續多年的土地管理制度之一，自然資源部成立后，國土調查繼承了土地調查，同時面臨著國土空間規劃改革、多規合一、多調合一等全新的挑戰。本文從國土空間規劃需求的角度，剖析了現行國土調查存在的若干問題，對國土調查內容的方向及核心成果的表達進行了優化設計，為今后國土調查優化完善提供了一種方案。國土調查內容的改變牽一發而動全身，需要從頂層開展設計，相關研究仍需要從法律、技術、標準、規范等方面深入探討。