從海事管理層面分析我國船舶油污損害賠償基金制度

□ 黃華華 鄭敬枝

一、我國船舶油污損害賠償基金制度概況

2012 年我國頒布了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》)。2014年我國發布了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》），實施細則規范了基金的征收、繳納、使用和管理。2016 年，交通運輸部海事局正式公布《船舶油污損害賠償基金理賠導則》（以下簡稱《理賠導則》）和《船舶油污損害賠償基金索賠指南》（以下簡稱《索賠指南》）。這標志著我國船舶油污損害賠償基金制度（以下簡稱“油污基金制度”）完成初步建立并運行。油污基金制度的成立主要是為了應對在發生船舶油污事故時，在肇事船舶的所有人無力賠償、依法免責或無法找到污染船舶時，基金對油污損害產生的相關費用作出賠償、補償。

《管理辦法》中規定了船舶油污損害賠償基金管理委員會由交通運輸部、財政部、生態環境部等單位組成，秘書處設置在交通運輸部海事局，主要負責征收、稽查、賠償、補償等日常事務。根據《管理辦法》，船舶油污損害賠償基金由海事管理機構實施收繳，征收對象為在境內接收從海上運輸持久性油類物質貨物所有人或其代理人，征收標準為0.3 元/噸的船舶油污損害賠償基金。

二、現行船舶油污損害賠償基金制度存在的問題

1.船舶油污損害賠償基金征收流程不統一

《管理辦法》中要求貨物所有人或其代理人應當在向海事管理機構辦理污染危害性貨物申報時，繳納船舶油污損害賠償基金。為避免出現少交、漏交現象，部分海事管理機構的征收流程為貨物所有人或代理人提交污染危害性貨物申報后，繳納船舶油污損害賠償基金，海事管理人員根據繳納的結果再完成污染危害性貨物的審查。而在實際征收中，由于部分轄區船舶、航線相對不固定，根據市場需要靈活調整，容易出現船舶臨時改港的現象。對于多繳的基金需要退付的，根據《實施細則》第十一條，貨物所有人或代理人向負責征繳基金的海事管理機構提出申請，并提供相關證明材料，海事管理機構按其隸屬關系報經交通運輸部審核后，由交通運輸部報財政部，財政部按照有關規定審核并辦理退付。船舶油污損害賠償基金的退付流程繁瑣，耗時過長，降低了海事職能部門的管理效率。此外，將船舶油污損害基金的繳納作為審查污染危害性貨物申報的前置條件，也有可能影響到航程較短船舶的進口岸申請受理。因此部分海事管理機構選擇在船舶靠港后，根據水路貨物運單或者調撥單再進行船舶油污損害賠償基金的征收。這種做法同樣存在一些局限性：一方面，事后征收的方式需要海事管理人員及時關注船舶動態，督促貨物所有人或其代理人繳納船舶油污損害賠償基金；另一方面，對于已經卸貨并離港的船舶，海事管理機構對于應繳未繳的貨物所有人缺乏一定的強制手段，難以做到有效催繳。

2.船舶油污損害賠償基金的多征、多繳現象

《管理辦法》中規定，在境內的同一貨物所有人接收中轉運輸的持久性油類物質，只需征收一次船舶油污損害賠償基金?！秾嵤┘殑t》中明確規定，貨物所有人發生變更且又經海上運輸的，應當繳納基金。但在實際征收過程中，由于辦理污染危害性貨物申報的海事一網通平臺與征收船舶油污損害賠償基金的中國海事協同管理系統存在信息壁壘，且基層海事管理人員缺少相關訪問權限，海事管理人員難以判斷貨物所有人是否發生變更，通常只以經海上運輸、持久性油類物質作為是否需要征收的判斷標準，從而忽視了貨物所有人的不變更的情況，進而出現多征、多繳的現象。此外，由于航運市場競爭激烈，承運人通常處于弱勢地位，無法要求托運人或貨主所有人繳納船舶油污損害賠償基金，只能由承運人自行支付。因此，從基金繳納證明材料中也無法體現托運人或貨主的信息，難以判斷貨物所有人是否發生變更，只能按照規定繳納基金。

3.油污損害賠償基金的賠償限額低

《管理辦法》中第18 條規定了船舶油污損害賠償基金的賠償限額為3 000 萬元人民幣，該限額主要是依據1973—2009 年期間發生的船舶油污損害賠償情況制定的。據統計，1973—2009 年我國平均每起重大船舶溢油事故的賠償額僅不足1 000 萬元，因此，將賠償限額制定為3 000 萬元符合我國當時的船舶油污損害賠償情況。然而，當前船舶呈現大型化發展的趨勢，油污事故的規模勢必會擴大，對基金的索賠數額也會遠超該限額，難以滿足重大油污事故的索賠要求。

截止2023 年8 月31 日，理賠事務中心在官網中共公布了16 份理賠報告，其中“ANA”輪觸礁溢油的索賠金額為6 799 萬元人民幣，“夏長輪”沉沒溢油溢油事故的索賠金額為8342 萬元人民幣，均遠超3 000 萬元人民幣的賠償限額。而“ANA”輪觸礁溢油的實際賠付金額為人民幣2 578 萬元，接近3 000萬元的賠償上限；“夏長輪”沉沒溢油溢油事故的賠付金額為1 208 萬元，但該案件中尚未對恢復天然漁業資源措施費用進行理賠，因該項費用位于基金賠償的第四順位，需要在基金管理委員會審議確定位于高順位的控制或清除污染措施費用、漁業和旅游業直接經濟損失的理賠方案后，視情況再行開展調查評估。而對恢復天然漁業資源措施費用的索賠金額為3 802萬元，若對該項目的賠付率達到48 %，將會使整個案件的賠付金額超過3 000 萬元的賠償限額，導致低順位的索賠人無法獲得足額賠償。盡管應急處置費用作為賠償順序中的第一順位，但3 000 萬的賠償限額在重大溢油事故的索賠中依然捉襟見肘，對于受海事部門指派前往應急處置的單位面臨著“誰執行誰吃虧”的局面。

4.油污損害賠償基金的理賠效率低

我國的油污損害賠償基金是一種政府性基金。根據政府性基金的相關管理規定，油污基金的理賠需要先編制預算，經財政部審核后再經全國人大審查批準后才能予以賠付，層層的審批核查，直接降低了基金的理賠效率，因此從溢油事故的發生到最終獲得賠付款通常需要1 ～2 年的時間。此外，油污損害基金在接收索賠人的申請后，需要根據《理賠導則》的相關規定，重新對索賠人提交的索賠項目進行調查，無法直接依據法院的判決結果進行理賠，這無疑延長了索賠流程所需的時間。

以“山宏12”輪沉沒溢油事故為例，該輪自2012 年12 月發生事故，到最終2017 年6 月獲得基金理賠，共經歷了4 年半的時間。以“桑吉”輪油污事故為例，事故發生后，相關單位動用了大量應急資源開展應急處置，各方墊付的應急處置費用超過10億元，包括監視監測費用、清污費等。在發生油污事故后，為盡快、盡早開展應急處置工作，防止油污面積持續擴大，海事主管機關通常會指派相關清污單位開展應急處置，而應急處置費用支出金額過大、平均理賠時間過長、賠付率不高，這些問題都會給應急處置實施單位帶來巨大的資金周轉壓力，甚至導致這部分企業瀕臨破產，也直接影響到了社會力量參與污染物應急處置工作的積極性。

三、完善我國油污損害賠償基金制度的幾點建議

1.建立船舶油污損害賠償基金網上申報平臺，規范征收流程

整合海事資源，建立信息共享機制，將船舶油污損害賠償基金的網上申報、支付、退付功能納入海事一網通辦服務平臺中，并下放基層海事管理人員查詢船舶油污損害基金繳納的權限功能。貨物所有人或代理人向海事管理機構辦理污染危害性貨物申報時，可一并進行船舶油污損害賠償基金的網上申報，上傳貨物所有人信息、水路貨物運單、上一港等相關材料。海事管理人員通過海事一網通辦平臺對污染危害性貨物申報和船舶油污損害賠償基金的申報材料進行審查后，貨物所有人或代理人可直接進行線上支付，并獲得基金繳納的證明材料。如果出現船舶改港、船期取消等問題，需進行退付處理的，則由貨物所有人或其代理人直接通過信息平臺提出退付申請，海事管理人員通過系統審查后呈交上級各部門審核。通過信息系統的流程化處理，可以大大降低油污基金退付的時間成本和人力成本。

2.提高船舶油污損害賠償金額限額

2018 年交通運輸部發布的（《海商法》修訂征求意見稿）（以下稱“海商法修訂稿”）中新增了第十三章“船舶油污損害賠償責任”，在第五節中對船舶油污損害賠償基金的限額進行了規定，對于任何一次事故造成的油污損害的賠償數額，不應當超過630萬SDR（特別提款權）（約6 033 萬人民幣），對由不可抗力的自然因素引起的污染損害的賠償數額不應當超過1 040 萬SDR（約9 959 萬人民幣）。雖然“海商法修訂稿”仍然在探討修訂中，尚未正式發布生效，但這也說明了立法者已經考慮從法律層面去提高船舶油污損害賠償基金的限額。

截至2022 年12 月31 日，我國油污基金征收金額已達約13.09 億元人民幣，支出共計約2.09 億元（包括20 起理賠案件，累計理賠金額約8 578 萬元人民幣），結余約10.67 億元，因此，結合我國基金池規模的大小，應當提高現行規定中油污損害賠償基金的限額。根據《防治船舶污染海洋環境管理條例》的相關規定，造成直接經濟損失1 億～2 億元人民幣的船舶污染事故為對重大船舶污染事故；船舶溢油1 000 噸以上或者直接經濟損失超過2 億元人民幣的屬于特別重大船舶污染事故。根據ITOPF公布的統計數據，自2010 年至2020 年期間全球范圍內船舶溢油事故的溢油量在700 噸以上的僅有18起，我國發生特別重大船舶污染事故的概率較小。油污損害賠償基金的限額應主要考慮重大船舶污染事故的索賠情況，建議將油污基金賠償限額提高至2 億元，以滿足油污受害人的索賠需求。

3.建立應急處置基金

雖然《管理辦法》中將應急處置費用規定為賠償的第一順位，但應急處置單位需消耗大量的時間和人力來完成索賠，無法及時獲得資金支持。因此，可以借鑒美國溢油責任信托基金設立應急分基金的成功經驗，從油污損害賠償基金中按照一定的比例設置應急處置基金，在發生油污事故時通過相對高效的程序，先行支付相關海事管理機構對油污事故做出的應急處置、清污作業的相關費用，以保障采取措施方的合法權益和最大程度降低對海洋生態環境的破壞程度。在應急處置措施結束后，應急處置單位再通過法律途徑向油污事故責任方進行追償。

四、結語

伴隨著我國航運業的快速發展，油污損害賠償基金將勢必成為應對大型船舶污染事故的重要力量，而我國的油污損害賠償基金制度從建立至今僅僅只有11 年，目前還有一些問題亟待完善。海事部門作為維護水上環境清潔的重要主體，需要從海事管理的角度出發提出專業性建議，助力我國油污損害賠償基金制度的不斷完善。