人民政協參與全過程人民民主基層實踐的運行邏輯與優化路徑
——以溫嶺市“民生議事堂”2.0 版協商平臺為例

陳 鼎

（浙江溫嶺市社會主義學校，浙江溫嶺 317700）

一、研究緣起及文獻回顧

中國共產黨的二十大對發展全過程人民民主作出全面系統部署，提出了協商民主是實踐全過程人民民主重要形式的重要論斷。人民政協當以了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心作為參與全過程人民民主基層實踐的出發點和落腳點，其工作重心下移、委員力量下沉、協商觸角下延大勢所趨。在這一過程中著力推動政協協商與基層協商有效銜接、優勢互補，在協助基層治理、提升鄉村治理體系和治理能力現代化水平等方面發揮獨特的制度優勢，也是題中應有之義。然而，制度優勢不可能自動轉化為制度效能，需要黨委的正確領導、政府的大力支持、政協的平臺搭建、公眾的平等參與等機制來實現。當然，人民政協參與全過程人民民主基層實踐，不能僅僅停留在宏觀制度層面，關鍵要看怎樣助力基層黨委政府解決發展中遇到的各種實際困難和問題，為各界群眾帶來更多的實惠和發展機會，讓全過程人民民主價值理念深入人心。換言之，人民政協參與全過程人民民主基層實踐就是要在構筑縱向到底、橫向到邊協商民主體系的基礎上，圍繞基層存在的急難愁盼問題廣泛開展協商議事活動，積極建言獻策，實現以高水平協商助推高質量民主、以高質量民主助力高效能治理。至于如何實現從應然向實然轉化，則是本文嘗試探討的問題。再者，政協協商與基層協商屬于不同類型的協商形式，當我們在論及兩者有效銜接時，既要厘清其邊界所在，更要使之相融共促，不能彼此對立，這也是本文所關注和必須回答的問題。

近年來，人民政協踐行全過程人民民主等相關議題已成為國內學界的研究熱點。經過對現存研究成果的梳理，概括出以下幾條線索：（1）人民政協在發展全過程人民民主中的地位。宋儉、周迪認為，人民政協因民主而生、因協商而立，應從民主的實現形式和實踐過程等方面來認識全過程人民民主的獨特地位。①宋儉、周迪：《人民政協在全過程人民民主中的獨特地位和重要作用》，《湖北省社會主義學院學報》2023年第2 期。劉接卿認為，人民政協承載著全過程人民民主的民意至上、民意實現的重要功能，是增強全過程人民民主回應、保障全過程人民民主權利的平臺。②劉接卿：《全過程人民民主視域下人民政協與基層社會治理的互嵌研究》，《政協天地》2023 年第4 期。吳凡、蔣銳認為，人民政協不僅表明了全過程人民民主“人民性”的本質，而且也體現了全過程人民民主“全過程性”的特征。①吳凡、蔣銳：《人民政協：全過程人民民主的重要制度安排》，《當代世界社會主義問題》2022 年第3 期。商紅日認為，人民政協因其全面融入全過程人民民主實踐而同國家緊密聯系起來，成為中國式民主的一種樣式。②商紅日：《全過程人民民主實踐中的人民政協優勢》，《上海市社會主義學院學報》2022 年第4 期。（2）協商民主與全過程人民民主的內在聯系。在陳家剛看來，協商民主是全過程人民民主的生動詮釋，凸顯了全過程人民民主的真實性和徹底性。③陳家剛：《協商民主與全過程人民民主的實踐路徑》，《中州學刊》2022 年第12 期。劉暉認為，體系化協商構成了全過程人民民主的運行基礎；多層次協商拓展了全過程人民民主的領域邊界；廣泛性協商彰顯了全過程人民民主的價值旨歸；制度化協商提升了全過程人民民主的治理效能。④劉暉：《協商民主在全過程人民民主中的獨特作用及其實現機制》，《上海市社會主義學院學報》2022 年第4 期。董樹彬、丁卓越認為，協商民主為踐行全過程人民民主提供了參照價值和經驗借鑒。⑤董樹彬、丁卓越：《全過程人民民主：社會主義協商民主的拓展與升華》，《理論探討》2022 年第3 期。（3）人民政協如何參與全過程人民民主實踐。孫健、何紫菱認為，人民政協要有政治定力，把準方向、凝聚共識、把脈建言；不斷提升調查研究能力、聯系群眾能力、加強協商能力及合作共事能力。⑥孫健、何紫菱：《全過程人民民主視域下人民政協履職能力提升論析》，《甘肅理論學刊》2022 年第2 期。周燕妮、高莉娟基于個案，提出了在協商民主平臺推廣和實踐中構建黨委領導、委員下沉、科學決策、效能提升的政協協商與基層協商有效銜接四大運行機制，進而發揮全過程人民民主的基層治理作用。⑦周燕妮、高莉娟：《人民政協在發展全過程人民民主中的功能及實現機制研究——以“贛事好商量”為例》，《中國延安干部學院學報》2022 年第5 期。戴激濤認為，人民政協參與全過程人民民主實踐有四個著力點：一是保障人民民主權利；二是政協履職需全程協商；三是完善與民協商機制；四是強化委員責任擔當。⑧戴激濤：《協商民主在發展全過程人民民主中的獨有優勢——廣東政協的經驗及探索》，《甘肅政協》2022年第6 期。陳靜、鄧燕著重剖析了基層政協所面臨的委員素質不高、“組織懸浮”、協商平臺數字化轉型慢、公眾協商意識不強等問題。⑨陳靜、鄧燕：《基層政協踐行全過程人民民主的路徑探索》，《甘肅政協》2022 年第4 期。

總之，已有的成果為我們研究本課題提供了一些有益參考。但筆者也發現，目前學界對人民政協參與全過程人民民主實踐的研究，大多側重于回答“是什么”“為什么”，而對于“怎么辦”缺少核心觀點和思路；大多側重于演繹“宏大敘事”，而對于經驗路徑的探討往往被忽略了。即便也有對微觀層面的觸及，但大多淺嘗輒止。因此，筆者認為，當下把全過程人民民主所秉持的“人民中心論”原則具體落實到政協協商的實踐中去，應當成為學術界關注的重點。本文聚焦于探討人民政協參與全過程人民民主基層實踐的背景、做法、成效及其背后蘊藏的基本邏輯，以便為打通政協服務基層治理“最后一公里”、提升政協工作整體效能提供有益啟示。

二、案例呈現：溫嶺“民生議事堂”2.0 版協商平臺的運行邏輯

（一）案例背景

“請你來協商·民生議事堂”是浙江政協系統實踐全過程人民民主的重要平臺。該平臺始建于嘉興海寧市。2019 年4 月12 日，在海寧周王廟鎮云龍村一棵香樟樹下，一場以“蠶桑老產業煥發新活力”為議題的現場協商會正在舉行。協商會由基層政協牽頭，與會人員包括政協委員、部門負責人、產業專家和從事蠶桑業的群眾代表50 多人，圍繞桑蠶特色種植、養殖、深加工、蠶桑文化旅游等展開激烈交鋒和辯論。之所以召開本次協商會，緣于蠶桑產業內部存在諸多困難和問題。后經多輪協商，一大批“老大難”問題一一得到解決。這樣的協商會持續3 年以后，成果頻現：一是總投資2 000 萬元的規?；?、集約化蠶桑示范基地在云龍村落成；二是海寧市首個功能齊全、設施完備的綜合性研學中心落戶云龍村。2021 年，浙江省政協認真總結海寧經驗，隨后出臺《關于推進“請你來協商·民生議事堂”平臺建設的指導意見》，向全省推開。溫嶺市政協深受觸動，認真抓好省政協文件精神的學習貫徹工作，結合本地基層協商民主品牌“民主懇談”特色優勢進行了創新性探索，強化“民生議事堂”在各鎮（街道）“建、管、用”一體化全鏈條推進，打造具有溫嶺辨識度的“民生議事堂”2.0 版協商平臺，在政協聯系服務基層群眾、助力改善民生福祉、助推基層社會治理等方面發揮了不可替代的作用，提升了人民政協從制度優勢轉化為治理效能的水平。

（二）協商平臺“建管用”一體化推進的主要做法

1.“建”：強化協商平臺標準化建設，解決協商議事場域的問題

現代政治是場域政治。場域政治的核心是對話，這與協商民主理論所主張的不謀而合。政協協商向基層延伸的實質就是搭建協商平臺，建立常態對話機制，更好地發揮場域效應，尋找基層社會治理新途徑?！懊裆h事堂”被賦予了鄉村場域政治的功能，標準化建設是其基礎性工作。為此，溫嶺市政協充分利用鎮（街道）黨群服務中心、新時代文明實踐所（站）、“同心之家”、村文化禮堂、社區文化家園等現有公共空間，傾力打造“一鎮一品牌，一堂一特色”平臺陣地，實現了全市16 個鎮（街道）2.0 版“民生議事堂”全覆蓋。具體做法：一是統一硬件設施。同步建設“民生議事堂、委員工作室、社情民意聯系點、民主懇談地、委員書屋”，配齊配套會議桌椅、書架、資料柜、話筒、音響、投影儀、電腦、網絡等。二是統一上墻內容?！疤脙取庇衛ogo 標識、平臺簡介、工作規則、操作流程、履職小組、年度工作表；委員工作室有工作制度；社情民意聯系點有民意采集二維碼；民主懇談地有懇談程序；委員書屋有讀書計劃、崇學“嶺”讀人等。三是統一融入“數字政協”建設。全面貫通使用學習在線、協商在線、同心在線等應用，實現政協履職重要數據一屏掌控。設立“碼上商”專屬二維碼，“掃一掃”就能實現協商議政“一鍵開啟”、社情民意“一鍵直達”。

2.“管”：強化協商平臺制度化管理，解決議事可持續性的問題

管理的主體和本質是人，而管理要達成目標的常態化手段是制度?！懊裆h事堂”建成后，既離不開人的管理，也離不開一套完整、規范的制度體系。溫嶺市政協按照“不建機構建機制”的原則，構建了“黨委領導、政府支持、政協搭臺、各方參與、服務群眾”的工作新格局，制定《關于推進“民生議事堂”平臺建設的實施意見》。要求各鎮（街道）“民生議事堂”設置一名專職聯絡員，負責場所維護和管理，確保設施正常使用，及時匯總、整理、報送協商成果。同時，制定出臺一系列管理制度，其中包括：（1）分工負責制?！懊裆h事堂”工作由鎮（街道）委員聯絡組組織實施；市政協主席會議成員每年至少參加一次鎮（街道）委員聯絡組協商活動；市政協辦公室具體牽頭“民生議事堂”工作，各專門委員會指導、參與所聯系鎮（街道）委員聯絡組的“民生議事堂”工作。（2）委員履職制。由負責政協工作的鎮（街道）黨（工）委領導，牽頭成立政協委員履職小組。履職小組負責所在地委員的聯系聯絡和“民生議事堂”活動的具體事務。按照就近就便原則，鼓勵省、臺州市兩級政協委員參與所在地“民生議事堂”活動，并加入委員履職小組。（3）民情聯絡制。依托委員履職小組，通過社情民意收集碼、委員信箱等方式，收集了解群眾意見建議。推動委員深入基層、深入群眾，及時掌握基層群眾的所思所盼和相關利益訴求。對群眾反映強烈、涉及面廣、帶有普遍性、苗頭性的問題，按照相關程序向黨委政府和有關部門反映。（4）數字賦能制。突出質效導向，鼓勵各鎮（街道）因地制宜探索創新務實管用的運行模式，彰顯特色優勢，把握全省數字化改革機遇，把“民生議事堂”融入數字政協建設，通過線上、線下相結合的方式推動協商有質量、有成效，真正發揮“民生議事堂”助發展、惠民生、聚共識、促和諧的作用。

3.“用”：強化協商平臺創新性運用，解決如何協商議事的問題

“民生議事堂”的“用”是協商平臺“建”“管”的目的，也是推動政協協商與基層協商有機銜接的著力點和“重頭戲”。溫嶺市政協為創新性運用協商平臺，緊扣“選題定題、制訂方案、組織學習、實地調研、開展協商、報送意見、辦理反饋、結果評價”等八個環節，梳理協商議事操作流程，構建了“確定議題、開展調研、組織協商、報送成果、跟蹤問效”閉環管理體系。（如圖1）

圖1 “民生議事堂”協商平臺運行圖

（1）確定議題。通過黨政點題、政協選題、委員薦題、向群眾公開征題等多種方式，選取切口小、關聯廣、針對性強、與人民群眾切身利益密切相關的事項開展協商。委員履職小組提出的協商選題經鎮（街道）黨委（黨工委）審定后，由鎮（街道）委員聯絡組制訂實施方案，經聯系專委會確定后向市政協辦公室備案。在統籌安排全年協商計劃的基礎上，根據社會熱點，適時調整優化協商議題。年度協商計劃通過政協網站、微信公眾號、公告欄等向全社會公布，讓轄區群眾知曉并參與協商活動。

（2）開展調研。按照“不學習不調研”“不調研不協商”的原則，在開展協商活動之前，加強調查研究，動員委員深入群眾、深入一線，聽實話、察實情、出實招，以高質量的學習調研支撐高質量的協商，做到建言資政有質量。對協商議題中敏感的問題、多年積累的難題，須主動向鎮（街道）匯報情況，鎮（街道）提前與相關部門研究切實可行的解決方案。

（3）組織協商。堅持規范有序、簡便易行、互動交流、民主集中，深入開展協商議事。通過政協網站、協商在線、掌上履職平臺、微信公眾號、通知告示等多種方式，向公眾特別是協商議題相關的各類人員提前通報協商內容和相關信息。堅持開門協商、開放協商，通過會場協商、廣場協商、工廠協商、農村協商、市場協商和網絡協商等形式，拓寬協商渠道，提升協商質效。協商中，堅持求同存異、廣納群言、廣集眾智，突出互動交流。在協商會的安排上，采取靈活多樣的方式，比如，不設發言順序，委員和部門可自由發言、回應，允許中間插話，形成暢所欲言、各抒己見、有效互動甚至熱烈交鋒的生動局面，做到真誠協商、平等協商、有序協商。

（4）跟蹤問效。協商后及時匯總整理協商意見建議，以協商建議紀要、協商專報、社情民意信息專報等形式，規范、及時、準確報送黨委政府領導及有關部門。建立協商成果采納、落實、反饋機制，促成成果轉化，爭取進入黨委政府決策程序。對需落實事項，協助組織實施，并向社會公開。對協商中群眾反映的有代表性的重要問題，通過政協提案、社情民意信息等形式及時上傳。對重點、難點問題，組織委員以民主監督、調研視察、民主評議等形式跟蹤問效，并通過再調研、再視察、再協商，促成協商成果落實，做好協商議事“后半篇文章”。

（三）初步成效

1. 協商議事渠道進一步拓展

“民生議事堂”雖為協商議事固定場所，但在實踐中，基層協商議事活動既不會拘于場地，也不會拘于形式，按照“大事大議、小事小議、急事即議”的原則，采取“室內+室外”“線上+線下”“固定+靈活”等多種協商形式，盡可能做到“哪里離群眾最近，就在哪里協商”“群眾喜歡什么，就選擇什么方式協商”“哪里有利于問題解決，就在哪里協商”等。只要方便群眾發表觀點和意見建議，找到解決實際問題的渠道和途徑，處處皆是“議事點”、人人皆是“議事人”。與此同時，在平臺建設和議事活動兩方面不斷推陳出新：將協商民主與村落文化、農村特色有機結合起來，不斷豐富了協商選題內涵，優化了議事流程設計；將平臺建設與群眾生活、工作、休閑相融合，提升了群眾對平臺的認知度和參與度。目前已初步形成了“政協味、懇談味、書香味、地方味、人文味”“五味俱全”的“民生議事堂”協商品牌。

2. 委員履職動能進一步激活

各鎮（街道）重點圍繞群眾關心、社會關注的民生熱點和重大問題開展協商，邀請委員積極參與鄉村振興、共富工坊、文明城市建設等活動，豐富了委員聯系界別群眾、開展全過程民主監督的渠道。通過議事“小場景”推動民生“大幸?！?。鼓勵委員開展聯組協商、靈活協商、小范圍協商等“微協商”，以短、平、快的方式助推群眾關注的問題得到及時解決。通過不斷完善委員接待群眾制度打通服務群眾“最后一公里”。根據委員輪值安排，每周確定兩名政協委員在固定時間值守“民生議事堂”。同時，讓政協委員常態化走進基層、下到一線，傳遞黨的聲音、了解群眾訴求、協商解決問題，實現了委員與群眾的直聯直通，為政協委員打開一扇深入基層、融入群眾的履職之門。通過構建政協數智履職系統，出臺委員履職量化管理辦法，建立委員履職檔案，將委員參與“民生議事堂”協商議事、聯系服務群眾、收集社情民意等情況納入履職考評，強化了委員責任擔當，提升了委員履職積極性。

3. 基層治理效能進一步提升

溫嶺市政協不斷探索“民生議事堂+”模式，開展“民生議事堂+提案”再協商，實現“民生議事堂+民主監督”再督促，助力“民生議事堂+為民辦實事”再落實，進一步提升了基層協商治理的效能。通過“五位一體”平臺，建立了學習調研、接受咨詢、接待走訪、反映社情民意信息等常態化工作制度，串起了工作鏈、履職鏈和責任鏈，發揮了“一個陣地、多種功能”的作用，形成了“協商議事—民主懇談—統一戰線—文化陣地—學習交流”為一體的基層治理體系。不斷強化陣地服務功能、延伸服務觸角、創新服務載體，推動協商平臺實起來、用起來、活起來，實現協商議政、社情民意征集、委員聯系界別群眾等有機統一、深度融合。還不斷強化“民生議事堂”協商成果的轉化督查。在協商活動結束后，各鎮（街道）委員聯絡組都要及時總結經驗，以活動總結、協商紀要、社情民意信息等形式報送活動成果。

三、機理剖析：人民政協參與全過程人民民主基層實踐有效運行的基礎性要素

人民政協究竟如何參與全過程人民民主基層實踐、如何更有效地助力基層治理，是彰顯人民政協制度優勢和治理效能提升的重大課題。結合溫嶺市政協的經驗，本文給出三個觀察維度：政治引領、界面治理、能力提升，這既是推廣人民政協參與全過程人民民主基層實踐經驗的前提，也是理解有效推進全過程人民民主基層運行的基礎性要素。

（一）政治引領：參與全過程人民民主基層實踐的機制保障

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，人民政協要把思想政治引領、廣泛凝聚共識作為其履職工作的中心環節。人民政協參與全過程人民民主基層實踐同樣需要突出政治引領。當然，政治引領不能僅僅局限于宏觀層面黨對民主方向的把握，以及黨的執政理念與政策主張上。在微觀層面，人民政協參與全過程人民民主基層實踐必須謀劃好政協協商向基層延伸的各個重要環節，提供必要的物質支持和平臺搭建。同時，要團結一切可以團結的力量，調動一切可以調動的資源，按照協商民主的程序運行，全鏈條推進政協協商與基層協商的有效銜接。這樣做不是“替民作主”，而是為“由民作主”創造更有利的條件，是為了更好地保障人民當家作主的權利。僅停留在口頭上或觀念上的全面推進人民民主發展，永遠都是民主理想主義者的幻覺。溫嶺市政協升級打造“民生議事堂”2.0 版協商平臺，充分體現了政治引領的作用。正是在黨委政府的正確領導下，探索協商平臺“建管用”一體化推進路徑，才打開了今天人民政協參與全過程人民民主基層實踐有效運行的工作局面。

（二）界面治理：推動政協協商與基層協商銜接的保暢行動

“界面”具有自然屬性和社會屬性之別。就社會屬性而言，“界面”的產生是邊界行為的結果。①鄭家昊、韓莉：《治理的界面與界面的治理——對“界面治理”的反思性闡釋》，《中共寧波市委黨校學報》2021 年第1 期。在社會治理實踐中，大多通過劃定治理區域或治理邊界達到有效治理目的，于是就產生了大小不同、形狀各異的治理界面。②韓志明、陳洲”《界面治理的操作性邏輯——以網格化管理及其改革為例》，《探索與爭鳴》2023 年第4 期。治理界面因其內部結構、功能及所處環境的差異，在彼此交往中，勢必需要開展跨界行動以求彼此合作，如：明確界面任務、廓清界面邊界、協調界面主體、壓實界面權責、聯通界面信息等，這些行動是界面治理理論的核心要義。③李文釗：《理解中國城市治理：一個界面治理理論的視角》，《中國行政管理》2019 年第9 期。在我國協商民主體系中，政協協商與基層協商分屬不同類型，界面內各自的結構有所不同。在內容上，政協協商聚焦黨政關注的大事難事，而基層協商針對群眾的小事急事；在主體上，政協協商主要邀請精英代表參加，群眾自愿，而基層協商對象主要以利益相關的群眾為主，其他精英自愿；在成果運用上，政協協商通過助力解決問題，而基層政協直接解決問題。為克服兩者的張力，有必要積極開展跨界合作行動。溫嶺市政協在升級打造“民生議事堂”2.0版協商平臺實踐中，一方面注重政協協商中的“民主懇談”技術運用，另一方面直接將“民生議事堂”搬到田間地頭，運用“民主懇談”解決群眾的“操心事”“煩心事”“揪心事”，在政府和群眾之間搭起了溝通的橋梁，既厘清了界面的邊界，又打通了彼此相融共促的堵點。

（三）能力提升：政協制度優勢轉化為基層治理效能的驅動力量

人民政協履職能力狀況是影響政協制度優勢轉化的決定性因素?？h級政協作為人民政協最貼近人民群眾的“民主櫥窗”，不斷提升履職能力，有助于實現政協發揮政治協商、民主監督、參政議政的職能，有助于為回應社會公眾政治參與訴求建立深度溝通紐帶，也有助于為基層治理體系和治理能力現代化匯聚力量、凝聚民心。政協委員是人民政協的主體。政協履職能力建設的潛力在委員，實力在委員，活力也在委員。當然，委員履職能力提升關鍵要做好三件事：一是搭建提案平臺，激勵委員更好發揮作用。比如，溫嶺市政協以提案“直通車”的形式，引導鎮（街道）議事成果、協商成效直接轉化為提案。2022 年有15 項個人提案獲領導肯定性批示，13 項集體提案列入重點提案名單，激活了政協委員參政履職熱情。二是筑牢監督平臺，推動現實問題整改落實。溫嶺市政協結合省政協三級政協聯動專項集體民主監督部署要求，確定“深入推進美麗大花園建設”“城鄉生活垃圾分類處理”作為“民生議事堂”必談議題，聯合政協各民主監督小組開展協商式監督，各鎮（街道）送交《民主監督建議書》16 份，有64 個問題得到整改，為打造宜居宜業的美麗大花園凝聚了智慧和力量。三是拓展履職平臺，推動民生難題有效解決。溫嶺市政協依托“黨建指導團”“界別活動周”“助幫聯”等履職平臺，組織政協委員深入基層、深入群眾，開展“民生議事堂”意見建議辦理“回頭看”，持續跟進協商成果落地。

四、結論與討論

新時代人民政協的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。在工作實踐中，溫嶺市政協始終立足自身專門協商機構的定位，通過升級打造“民生議事堂”2.0 版協商平臺，整合現有的協商形式，改變以往基層協商民主的路徑依賴和思維定勢，著力探索具有溫嶺特色的參與全過程人民民主基層實踐新路徑，持續推動有“懇談味”的“民生議事堂”向基層延伸，為基層群眾有序表達訴求、協調各種利益關系提供了新平臺。同時又與時俱進，探索“線上+線下”協商形式，實現“一碼通商、一平臺通用、一體轉化”，使得任何人在任何地方，對任何議題都可以參與協商，進一步拓寬了社會公眾的參與渠道，加快了發展指尖上的協商民主，展現了“一場協商會，突破一點、帶動一群、團結一片”的作用，走出了一條政協匯聚民意促發展、助力推動基層治理的新路子。但不可否認，在人民政協參與全過程人民民主基層實踐中也遇到一些困難和問題，如：不同程度地存在“干部在干、群眾在看”現象、協商民主規范化建設有待加強、成果轉化率有待提升、協商評價體系有待完善。為此我們建議：一是選題要更加精準。聚焦黨政中心要事、民生改善實事、基層治理難事，積極建言獻策，凝聚共識。二是保障機制要更加完善。要健全人員和經費保障、線上線下聯動、考核評優等機制，持續管好、用好“五位一體”協商平臺。三是成果督辦要更加高效。及時報送協商成果，進一步研究成果轉化機制，更好地使專門協商機構“?！背鎏厣?、“?！背鲑|量、“?！背鏊?。