鄉村振興與新型城鎮化戰略耦合協同發展研究

陳柳欽

(北京中宣文化研究院,北京 100142 )

引言

城與鄉,是人類生產生活的兩大空間形態,也是人類經濟社會發展中一對極其重要、又極難處理的關系。特別是在工業化、城市化過程中,社會矛盾常常集中表現為城鄉矛盾,或者與城鄉關系有著緊密的聯系。長期以來,城鄉關系一直是影響我國整體發展格局和經濟社會發展走向的關鍵內容。城鄉關系,何去何從?進入21世紀以來,黨中央針對城鄉關系實行了一系列的改革舉措,但城鄉發展不平衡不充分問題依然存在,城鄉二元結構矛盾仍較為突出,已經成為制約共同富裕的瓶頸。

中國特色社會主義進入新時代,中國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段,我國社會主要矛盾由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾,轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。習近平總書記指出“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡,最大的不充分是農村發展不充分”[1],這種不平衡不充分是工業化和城鎮化優先發展的必然結果,已成為經濟社會發展的最大制約和突出短板?；诖?黨的十九大提出以“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”為主導的“鄉村振興戰略”,就是為了從全局和戰略高度來把握和處理工農關系、城鄉關系[2]31。這是“城鄉融合發展”的概念第一次出現在中央文件中。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》,是對黨的十九大報告的戰略落地,也是對新時期城鄉關系的把握,更是對全面建成小康社會的戰略呼應。鄉村振興戰略是我國現代化發展至中、后半程的重大戰略設計,是對以往城市偏向發展戰略的矯正,是克服城鄉發展不平衡不充分矛盾的實踐方案。而新型城鎮化戰略最早提出于黨的十八大報告,與傳統土地城鎮化不同的是,新型城鎮化更加注重人對城鎮的美好向往,更加重視以人為核心的原則,從而科學推動城鎮化發展,提高城鎮化質量,促進城鎮化協調發展?！班l村振興”與“新型城鎮化”兩大戰略的提出正是為了從源頭上找出解決城鄉差距問題的根本方案。

鄉村振興與新型城鎮化兩大戰略是中國實現城鄉融合發展一盤棋上的兩枚關鍵棋子。目前,鄉村振興與新型城鎮化協同發展已經具備相對成熟的頂層設計框架。2017年,黨的十九大報告提出同步實施鄉村振興戰略與區域協調發展戰略,這已內含鄉村振興與新型城鎮化協同推進的思想根源。2018年,《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》把堅持城鄉融合發展作為實施鄉村振興戰略的基本原則之一,明確提出堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動,并進一步提出完善城鄉布局結構和推進城鄉統一規劃的目標方案[3]。2019年,《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出,要以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手,促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置,加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系[4]。2020年,黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》進一步強調,要加速實施鄉村振興及“以人為核心”理念的新型城鎮化兩大戰略,構筑起城鄉互促、共同繁榮的新型工農城鄉關系,實現城鄉區域和諧平穩發展[5]。2021年,中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》強調“加快縣域內城鄉融合發展”[6],這就明確了城鄉融合發展的空間載體,有利于一系列的制度安排落地落實。黨的十九屆六中全會則將推進以人為本的新型城鎮化和實施鄉村振興戰略寫入重要歷史決議[7]。黨的二十大圍繞“促進區域協調發展”作出戰略安排,強調“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”,“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略”“推進以人為核心的新型城鎮化”“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”,以及“全面推進鄉村振興”“堅持城鄉融合發展,暢通城鄉要素流動”等重要論點[8]30-32,這些舉措體現了區域協調發展對于中國式現代化的關鍵作用,為新時代促進區域協調發展提供了重要指導。國家政策的宏觀導向不僅為進入鄉村振興與新型城鎮化協同發展新時代奠定政策基石,而且成為實現城鄉融合發展、全面建成社會主義現代化強國的關鍵要義。

鄉村振興和新型城鎮化兩大戰略,是實現中國式現代化建設目標的兩大重要支柱,城鄉融合發展正是這兩大戰略支柱的結合點。在現代化建設進程中,鄉村構成我國現代化“穩定極”,城市構成我國現代化“發展極”,前者是消化社會風險的“制動器”,后者是經濟社會發展的“引擎”,鄉村振興與新型城鎮化緊密關聯。鄉村振興與新型城鎮化既不是對立關系,也并非在側重點上有所不同,而是你中有我、我中有你,相互補充、相互促進的耦合關系,二者可以相得益彰。因此,推動鄉村振興與新型城鎮化戰略耦合協同發展,是解決新時代中國社會主要矛盾的根本之策和建設現代化經濟體系的重要基礎。

一、中國城鄉關系從二元結構到城鄉融合的演變歷程

中華人民共和國成立之后,中國城市與鄉村告別了古代簡單樸素的“統一”關系,在國家戰略目標調整的背景下,城鄉關系不斷演變,經歷了城鄉二元體制建立和固化、城鄉二元體制逐漸破解、以協調發展為主的城鄉統籌發展、城鄉全面融合發展四個階段,同時根據每個階段、不同時期的發展任務和要實現的目標,制定相應的城鄉發展戰略,探索出了一條符合中國特色的發展道路。

第一階段,1949—1978年:城鄉二元體制建立和固化。早在1949年3月黨的七屆二中全會上,毛澤東同志就指出:“城鄉必須兼顧,必須使城市工作和鄉村工作,使工人和農民,使工業和農業,緊密地聯系起來?！盵9]這為黨未來正確處理城鄉關系提供了方向指引。中華人民共和國的成立標志著中國共產黨實現從革命黨到執政黨的地位轉變,黨的工作重心從鄉村轉移到城市,其主要任務也從奪取政權轉變為鞏固和發展新生政權,團結帶領全國人民開展社會主義建設。隨著國際環境變化,建立獨立完整的工業體系、確保國家安全也成為關系國家和民族命運的必然選擇?；诙嘀噩F實考量,中國充分借鑒蘇聯經驗,確立了優先發展重工業戰略和實行計劃經濟體制。這一時段內的城鄉關系,除了三年國民經濟恢復時期以及20世紀60年代國民經濟調整時期城鄉關系出現良好發展趨勢,其余時期內基本上是城鄉分割的狀態。1958年1月9日公布實施的《中華人民共和國戶口登記條例》,標志著城鄉分割的二元戶籍制度以法律的形式正式確立,這意味著以法律條文的形式阻斷了城鄉之間勞動力要素的流通,尤其是隔斷了鄉村勞動力向城市的流動。此外,《關于防止農村人口盲目外流的指示》《公安部關于處理戶口遷移的規定(草案)》等多個政策文件進一步強化了對城鄉之間人口流動的限制。人口自由流動實行嚴格限制和政府管制,將城鄉居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”。從1958年起,嚴格的人口流動限制、農產品統購統銷和人民公社等制度體系逐步建立完善,中國在經濟、政治和社會管理等方面形成了城鄉分治局面,造成了城市與鄉村社會地位懸殊、鄉村社會發展明顯滯后、城鄉二元結構進一步固化。這樣就形成農業輔助工業發展的局面,城鄉關系在國家政策偏向城市的情況下形成“以農助工,以鄉養城”的格局。從1958年直至1978年改革開放前,我國城鄉關系一直處在城鄉分離的二元經濟結構下,城鄉分治,對農民的生產成果和農村的生產要素進行過多的強制性奪取和轉移,城鄉差距不斷加大,以至于造成后來的“三農”問題產生。

第二階段,1978—2003年:城鄉二元體制逐漸破解。過去“以農助工、以鄉養城”發展模式造成了城鄉嚴重分離,二者在空間上處于極度不平等的地位,黨的十一屆三中全會對城鄉發展問題進行了新的討論。改革開放前城鄉關系的體制已不適應改革的目標,同時也阻礙著各項改革措施的進行,城鄉二元體制已經顯現出自己的弊端,不利于滿足人民對物質水平的追求,不利于群眾尤其是農村地區的群眾生活水平的提高。1978—1985年期間,經濟改革的重心在農村。以家庭聯產承包責任制為代表的農村改革拉開序幕,城市與鄉村之間的戶籍制度稍有松動。1983年頒布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》,標志著農村人民公社體制走向終結,鄉村社會從全能型行政管制中解放出來,為城鄉之間要素自由流動奠定了基礎。1984—2003年期間,市場化改革轉入城市。1984年,黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》,標志著改革重心由農村轉移至城市。1984年10月13日,國務院印發了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》,明確允許農民自理口糧進入集鎮落戶,戶籍管理由指標控制向準入條件控制過渡。在這一時段內,隨著農村市場化改革的推進,城鄉差距縮小,城鄉關系趨好。1985年,國家改革重心正式從農村轉向城市,對地方性行政體系進行變革,順應經濟發展需要,逐步建立大城市區,開始打破城鄉之間的藩籬。國家開始建立以工業發展為主導的大城市區,城鄉關系以消除城市與農村界線取得進一步發展。為了從根本上減輕農民負擔,緩解城鄉關系,2000年3月,中共中央、國務院聯合印發《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》,決定在安徽以省為單位進行農村稅費改革試點,并逐漸鋪開。2002年11月,黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”戰略構想,并指出,“建設現代農業,發展農村經濟,增加農民收入,是全面建設小康社會的重大任務”。從本質上開始觸動束縛我國農村發展、造成“三農”問題的政策體制的神經,統籌城鄉經濟社會發展的思想初步形成。至此,城市與鄉村的關系開始發生轉折。

第三階段,2003—2012年:以協調發展為主的城鄉統籌發展。面對城鄉不平衡程度不斷擴大的現實,黨的十六大提出統籌城鄉發展的理念,旨在建立“工業反哺農業,城市帶動農村”的城鄉關系。2003年1月召開的中央農村工作會議指出,要把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重,解決“三農”問題重中之重的地位由此確立。2003年10月,黨的十六屆三中全會明確提出統籌城鄉發展,位于五個統籌的首位,核心是要解決城鄉收入差距加大、城鄉之間發展不平衡、城鄉居民享受公共服務不均等問題。2004年9月,黨的十六屆四中全會提出:“綜觀一些工業化國家發展的歷程,在工業化初始階段,農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業化達到相當程度以后,工業反哺農業、城市支持農村,實現工業與農業、城市與農村的協調發展,也是帶有普遍性的趨向?！盵10]這“兩個趨向”的提出標志著中國處理城鄉關系的拐點到來。從2004年起,多年的中央一號文件均鎖定農業農村問題,表明中央執政理念的變化和對“三農”問題的高度重視,這是進入21世紀以來城鄉關系轉變的先決條件。2005年,黨的十六屆五中全會提議建設社會主義新農村,統籌城鄉經濟社會發展,推進現代農業建設。2006年,國家全面取消農業稅,農業補貼政策、提升農村公共服務水平政策、農村社會保障政策等一系列“以工補農、以城帶鄉”的政策措施開始逐步推行,大力推進鄉村道路、醫療、文化等設施建設,改善鄉村公共服務水平。城鄉統籌發展的政策和制度體系初步形成,標志著國家逐漸加大對農村的資源投入,實現“城從鄉取”到“城向鄉予”的歷史性變革。2007年,黨的十七大提出要建立“以工促農、以城帶鄉”的長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。城鄉統籌和城鄉發展一體化是遞進關系,既表達不同時期的執政理念,又蘊含著理念形成背后城鄉關系的變化。2008年,黨的十七屆三中全會指出,要加快建立城鄉經濟社會一體化體制機制。城鄉經濟社會一體化理論是城鄉關系理論的重大進步,成為中國統籌城鄉發展的新指南。2010年,黨的十七屆五中全會提出統籌城鄉發展,堅持工業反哺農業,加大強農惠農力度。2011年,加快增加農村文化服務總量,縮小城鄉文化差異,形成城鄉經濟社會發展一體化,中國城鄉關系發生了重大轉折,這一年中國城市化率達到51.27%,城市人口首次超過農村人口,這是一個質的變化。2003—2012年,恰好也是新農村建設如火如荼的10年,農村實現了“改頭換面”。這10年期間,農村基礎設施逐步完善,公共服務水平日趨提升,農民收入大幅度提高,城鄉差距逐漸縮小,城鄉公共服務格局和城鄉關系朝著“良善”方向發展。

第四階段,2012年至今:城鄉全面融合發展。2012 年,黨的十八大報告明確提出“推動城鄉發展一體化”的戰略部署,這是首次提出“城鄉一體化”。黨的十八大報告指出,“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重,城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”,“加快完善城鄉發展一體化體制機制,著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化,促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”[11]。這是中國共產黨首次提出“新型工農城鄉關系”概念,并將“城鄉一體”作為新型工農城鄉關系的最終目標,將“城鄉一體”目標提升到了全新的戰略地位和理論高度[12]。黨的十八大以來,習近平總書記繼承和發展馬克思主義城鄉關系理論,高度重視推進城鄉發展一體化,走城鄉融合發展之路,加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,城鄉統籌發展取得長足進展,城鄉工農關系得到明顯改善,標志著工農城鄉關系進入了“大融合”階段。2013年12月12日召開的中央城鎮化工作會議指出“城鎮化是現代化的必由之路,推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑,是推動區域協調發展的有力支撐,是擴大內需和促進產業升級的重要抓手”“以人為本,推進以人為核心的城鎮化,提高城鎮人口素質和居民生活質量,把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。這些論述,在2014年3月中共中央、國務院聯合印發的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中得到了系統梳理和體現,“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”成為共識。2014年7月,國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,啟動新一輪戶籍制度改革,消除了城鄉居民不能自由遷移的制度藩籬;同年,又發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》,促進了“新農?！迸c“城居?！眱身椫贫鹊暮喜嵤?。2015年,根據國務院《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》,城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制總體建立。2015年,黨的十八屆五中全會提出全面建成小康社會的新目標,提高鄉村人民生活水平,解決區域整體貧困,實施脫貧攻堅工程及拔窮根的精準扶貧政策。2016年,國務院《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》發布,極大助推了城鎮居民醫保和新農合制度的整合,逐步在全國范圍內建立起統一的城鄉居民醫保制度。2016年11月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出,深化農村土地制度改革,建立農村土地所有權、承包權、經營權分置制度,著力推進農業現代化,這是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的重大制度創新。2017年,黨的十九大報告指出,“要堅持農業農村優先發展,按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化”[2]31,正式把我國的城鄉關系從統籌發展、一體化發展推進到融合發展階段,城市與鄉村的關系開始逐漸走向“統一”的融合發展趨勢。這是自黨的十六大以來,我國處理城鄉關系的方針沿著“一體化發展邏輯”,從城鄉統籌、城鄉一體化至城鄉融合的又一次轉變,是政策方針的遞進和深化。2018年,中央一號文件明確要求建立“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農城鄉關系。為重塑新型城鄉關系,加快推進農業農村現代化,2019年,《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,明確了建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的戰略方向、“三步走”目標和重大任務,為從根本上理順城鄉關系提供了重要遵循。2019年12月,國家發展改革委、中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部、公安部等十八部門聯合印發了《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》,確定了11個國家城鄉融合發展試驗區。2020年,黨的十九屆五中全會對工農關系提出了更高的要求,會議指出“全面推進鄉村振興,要強化以工補農、以城帶鄉,推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系,加快農業農村現代化”[5]。這是中國共產黨在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程之際,為進一步理順城鄉關系、破解城鄉發展不平衡不協調難題、補齊農業農村現代化短板而作出的重大決策部署。2021年2月21日,中共中央國務院發布的《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》(2021年中央一號文件)進一步提出,“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點,強化統籌謀劃和頂層設計,破除城鄉分割的體制弊端,加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道”。這是中國共產黨在總結城鄉關系調適與發展豐富歷史經驗基礎上,著眼于當前城鄉關系實際和未來新型工農城鄉關系發展趨勢作出的重大決策部署。這也標志著中國共產黨對城鄉關系認識的重大轉變,旨在構建新型工農城鄉關系的政策導向與空間導向發生了根本性調整[13]。2021年3月5日,十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》,進一步為健全城鄉融合發展體制機制作出科學規劃,要求建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動的政策體系,促進要素更多地向鄉村流動,增強農業農村的發展活力。2022年,黨的二十大報告提出,“堅持城鄉融合發展,暢通城鄉要素流動”[8]31。一個“堅持”和一個“暢通”,指明了未來重塑新型城鄉關系的實現路徑。2023年2月13日,中共中央、國務院聯合印發的《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》(即2023年中央一號文件),錨定加快建設農業強國目標,聚焦鄉村振興主題,注重長短結合,突出“短實新”特點,緊緊圍繞全面推進鄉村振興必須守牢的底線、迫切需要解決的問題,明確重點任務和政策舉措。我國城鄉關系進入融合發展新階段,城鄉融合發展和現代化建設新局面正式開啟。

二、全面推進鄉村振興的核心路徑

鄉村振興戰略是新時代解決“三農”問題的總抓手。黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略,并將其總要求明確為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?。

2018年7月,習近平總書記對鄉村振興戰略作出進一步重要指示,強調必須堅持將實施鄉村振興戰略擺在優先位置,以“抓重點、補短板、強弱項”為戰略實施方向,全面激活鄉村振興內生動力,實現“產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興”[14]。黨的二十大報告中指出要“全面推進鄉村振興”,強調“全面建設社會主義現代化國家,最艱巨最繁重的任務仍然在農村”[8]30-31,要求舉全黨全國全社會之力實現億萬農民對美好生活的向往。農村承擔著進行現代化建設最為艱巨的任務,同時也是發展城鄉關系的潛力區域,處理好農村問題是解決發展不平衡不充分問題的重點難點。鄉村振興不僅是從農村向城市發展的簡單變化,也是通過改變以往以城鎮為主導的固定模式,形成城鄉互促模式,增強鄉村自身發展活力從而改善與城市的關系,實現更好的、全面的與城市的對接?！爸剞r固本,是安民之基?！绷暯娇倳浿赋?“全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅,要完善政策體系、工作體系、制度體系,以更有力的舉措、匯聚更強大的力量,加快農業農村現代化步伐”[15]。鄉村振興通過走城鄉融合之路、共同富裕之路、質量興農之路、鄉村綠色發展之路、鄉村文化興盛之路和鄉村善治之路,實現全面、協調、可持續的鄉村發展,為農民帶來更好的生活條件和發展機會,促進鄉村與城市的協調發展,推動中國實現現代化建設的目標。

(一)走城鄉融合之路

振興鄉村不能就鄉村論鄉村,還要強化以工補農、以城帶鄉,加快形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。黨的二十大報告中指出,“堅持農業農村優先發展,堅持城鄉融合發展,暢通城鄉要素流動”[8]31。這意味著,實施鄉村振興戰略,要著力破解城鄉發展不平衡的現狀,以城鄉融合發展實現鄉村振興。城鄉融合是鄉村振興“加速器”。城鄉融合發展更加強調城鄉發展的有機聯系和相互促進,意味著解決好農村問題要借助城市的力量,解決好城市的問題也要借助農村的力量,城市與鄉村應水乳交融、雙向互動、互為依存。城鄉融合發展具有鮮明的中國特色,不僅要避免走“城市興鄉村衰”的老路,更要走出一條城市和農村攜手并進、互利共贏的新路。城鄉發展不是此消彼長的零和博弈,而是融合發展、共享成果的共生過程。

(二)走共同富裕之路

鄉村振興戰略的總要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?這些目標指向正是對當前農村社會主要矛盾的及時回應,它不但順應了億萬農民的期許,同時也承載著縮小城鄉發展差距的使命,因此全體人民的共同富裕離不開農村農民的富裕,可以說鄉村振興戰略作為解決“三農”問題的重要戰略部署,是共同富裕的必由之路[16]。鄉村振興和共同富裕,都是為了破解不平衡不充分發展難題,實現效率與公平的統一。實現全體人民共同富裕最終靠的是發展,鄉村振興與共同富裕統一于發展中。實施鄉村振興戰略是縮小城鄉收入差距、實現城鄉共同富裕的重要基礎和有力舉措;共同富裕既是鄉村振興的目標指向和動力源泉,也是高質量推進鄉村全面振興的行動指引。實現共同富裕,重點在農村,難點也在農村。因此,我們要著力做好如下工作:第一,要優化資源要素配置,促進農村區域均衡發展。加強農村土地制度改革是優化資源要素配置的基石,調整和升級農業產業結構是實現資源要素配置優化的關鍵環節,落實區域協調發展戰略是實現資源要素配置優化的有效手段。優化資源要素配置是實現鄉村振興發展的關鍵因素。通過加強農村土地制度改革、調整和升級農業產業結構、投入更多資源改善農村基礎公共服務以及落實區域協調發展戰略等措施,鞏固和完善農村基本經營制度,我們有望促進農村區域均衡發展,為實現共同富裕奠定堅實基礎[17]。第二,要注重人才引進與培養,提升鄉村振興的人力資源水平。就目前的鄉村發展來看,鄉村人才無法滿足發展的需要,需大力培養鄉村全類型人才隊伍,提升農民的專業技能水平,提高鄉村人才的待遇,推動本地大學生回鄉建設,培養一批致力于鄉村產業振興的專業儲備人才,引才引智、育才育智,推動高水平、高層次的人才隊伍“上山下鄉”,保障鄉村振興人力資源供給。第三,要加快鄉村基礎設施建設,打造鄉村振興的硬件支撐。完善農村基礎設施,是提升農業生產力、發展現代農業的物質保障,是增加農民收入、改善農民生活的基本途徑。當下重點要做好農田水利基礎設施建設,改善農村交通運輸體系,完善農村生產生活條件。把農村基礎設施建設健全完善好了,才能為全面推進鄉村振興提供必要的保障條件[18]。

(三)走質量興農之路

質量興農是實施鄉村振興戰略的重要舉措,是我國農業強、農村美和農民富的必由之路。走好“質量興農”的鄉村振興道路,第一,要強化制度性供給,探索健全質量興農的體制機制和政策體系。當前,質量興農面臨的瓶頸問題是體制機制的不相適應。因此,要深化農業農村體制改革,為農業高質量發展提供保障;要健全和完善農產品質量安全保障體系,包括標準體系、檢驗檢測體系、認證體系、監管體系和市場準入制度等;要加快形成推動農業高質量發展的指標體系、政策體系、績效評價和政績考核體系,完善制度環境,以政策激勵和制度約束保障質量興農戰略的深入實施;要制定和完善建立健全市場準入和退出制度,建立健全公開、公平、開放、透明的市場規則,以及統一的市場監管規程。第二,要加快構建質量興農的組織平臺,提升組織化水平。以農業產業為依托、市場為導向、品牌為紐帶、產權聯合為手段,積極引導同類產業的農民專業合作社進行多領域、多方式的聯合與合作,積極探索區域性農民專業合作社聯合社的建設途徑,提升組織化水平。第三,要提升農業科技支撐,構建農業科技創新的導入機制,實現農產品的優質化。技術進步是當前我國農業發展的主要動因,政府應該繼續加大農業科技投入,建立和完善農業技術推廣體系,為農業經濟高質量進步提供技術保障,保障農業科研工作的連續性,針對不同地區的農業科技問題進行長期深入研究,實現農產品優質化。第四,要挖掘農產品市場價值,實現農產品的品牌化。農產品品牌化建設是一項系統工程,需要合作聯動和全面協同推進;做好農產品的形象品牌設計;培育鮮明地域特色,提升品牌競爭力;做好農產品品牌的營銷和宣傳等等,通過塑造品牌,快速提升產品質量。第五,要建立良好農業生產規范,實現農業產業的綠色化。要突出綠色生態導向,運用市場機制優化資源配置的手段,推進農業生產要素向新型農業經營主體配置,撬動更多社會資本投向農業的綠色發展,促進農業經營體系的綠色變革,提升其農業產業結構的“綠色化”水平。第六,要引入現代企業管理制度,提升新型經營主體管理能力,厚植農產品質量安全的“根基”,并進一步發揮新型經營主體輻射帶動作用,提升社會化服務能力,打造保障農產品質量安全的“雙翼”。

(四)走鄉村綠色發展之路

走好中國特色社會主義鄉村振興道路,一個重要方面,就是堅持人與自然和諧共生,走鄉村綠色發展之路。2023年7月,習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調,“要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展,通過高水平環境保護,不斷塑造發展的新動能、新優勢,著力構建綠色低碳循環經濟體系,有效降低發展的資源環境代價,持續增強發展的潛力和后勁”[19]。良好生態環境是美麗鄉村賴以持續存在的現實基礎,也是鄉村之所以美麗的具體內涵所在。生態宜居不僅強調鄉村人居環境與生態環境的綜合改善,也強調與和美鄉村建設及生態文明思想的理路相通。讓鄉村生態宜居,提升農民生活品質,既要補齊短板,也要留住鄉愁[20]。從生產維度出發,生態宜居要求以碳達峰、碳中和目標為指導,將農業生產的綠色轉型納入全產業低碳發展框架下發展;從生活維度出發,生態宜居聚焦于增強農村居民的綠色發展理念;從生態維度出發,綠色健康可持續是人類的發展大計,中國作為全球大國,在發展過程中秉承世界發展共識,主動承擔社會責任,踐行綠色星球和美麗中國的規劃部署,為人類的可持續發展貢獻中國力量[21]。因此,綠色發展引領鄉村振興,必須正確認識和處理好人、生產、環境之間的辯證關系。具體來說,第一,要培育和提升農民綠色發展主體意識?！吧鷳B文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業,要把建設美麗中國轉化為全體人民自覺行動”[22]。生態文明建設是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,也是中國可持續發展的基礎和基石,更是鄉村振興的底色和本色。因此,我們要全過程、全方位提升農民的綠色發展主體意識,建設美麗鄉村,展現鄉村振興的美好圖景。第二,構建制度保障,完善農業綠色發展體制機制。綠色發展引領鄉村振興,既要做好農業產業合理布局,構建立體生態循環系統,又要完善農業綠色發展體制機制,加快開展鄉村綠色發展的頂層設計,建立嚴格的自然環境資源保護制度體系,健全鄉村綠色發展的生態補償機制,落實鄉村綠色發展的管理機制,以科技引領創新,以法治劃定紅線,以監督完善保障。第三,構建農業綠色發展全產業鏈和價值鏈。鄉村振興,關鍵是產業振興,產業振興離不開生態振興,生態振興必然以綠色為底色發展低碳經濟,重新認識農業農村的功能和價值,通過構建綠色高質量的鄉村產業體系,助推鄉村產業品牌化塑造,增質提效,形成產業生態化和生態產業化的良性循環,帶動一方區域發展和群眾致富。

(五)走鄉村文化興盛之路

“設神理以景俗,敷文化以柔遠”,南齊王融在其《曲水詩序》中的這句話,道出了文化在人的精神思想、社會能力培養等方面的深遠影響和作用。漢代劉安《淮南子·原道訓》有云:“萬物有所生,而獨知守其根;百事有所出,而獨知守其門”。大意是說,世間萬物都有其生存發展的不同規律和具體特性,百事都有其出現、存在的各種具體根據,卻都知道應該保住自己的本源。鄉風民俗、民間文化就是鄉村賴之以生、文化賴之以興、人們賴之以情的深入骨髓的血脈基因。鄉村沒有正氣之風,鄉村振興就是無根之木,即使建成了,沒有文明鄉風的支撐也難以持久保持和發展得更好。鄉村振興,既要塑形,更要鑄魂。2017年12月12日,習近平總書記在徐州市潘安湖街道馬莊村考察時指出,“實施鄉村振興戰略不能光看農民口袋里票子有多少,更要看農民精神風貌怎么樣”[23]。鄉風文明,既是鄉村振興的重要內容,也是鄉村振興的重要推動力量和軟件基礎。習近平總書記明確指出,“鄉村文明是中華民族文明史的主體,村莊是鄉村文明的載體,耕讀文明是我們的軟實力,要保留鄉村風貌,堅持傳承文化”[24]。耕讀教育是推進農業農村現代化建設的重要基石。中華耕讀文明的世代傳承,一方面依靠以“耕”為基礎的勞動實踐,另一方面依靠以“讀”為本源的價值文化教育。重視農耕文化,強化耕讀教育,就是要把扎根中國大地的鄉村文化、農耕精神發揚光大,突出農耕文明中所蘊含的中華優秀傳統文化、人文精神等文化價值,讓中國千百年來傳頌的“耕讀傳家久,詩書繼世長”的傳統文化深入人心。

站在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的歷史拐點,一方面是全球人口大國的工業化、城鎮化和信息化,另一方面是大國小農由農業中國向工業中國、鄉村中國向城鄉中國的現代轉型,這構成了傳承提升農耕文明、走鄉村文化興盛之路的雙重語境[25]。鄉村振興戰略的落實,需要借助鄉村文化的現代轉型。第一,要重構鄉村主流價值觀。面對多元文化的交融交鋒,重構鄉村社會價值規范尤為必要,重塑鄉村社會文化秩序,以解決鄉村振興的深層阻礙問題。第二,要培養農民主體文化自覺?！胺彩切枰罕妳⒓拥墓ぷ?如果沒有群眾的自覺和自愿,就會流于徒有形式而失敗”[26]。鄉村文化興盛之路是以農民為主體展開的,要充分尊重農民的文化需求,激發其主動性和創造性。第三,要完善鄉村基本公共文化服務體系。要從強化有效供給、實現供給與需求的有效銜接,為農村基本公共文化服務體系建設提供有力資金支持,加強農村基本公共文化服務人才隊伍建設等不同路徑著手,切實建設完善農村基本公共文化服務體系,為我國鄉村振興發展提供精神文化支持[27]。

(六)走鄉村善治之路

鄉村治理是國家治理的基石,也是鄉村振興的基礎。面對目前鄉村治理過程中的諸多“老大難”問題,推行以自治為基礎、法治為保障、德治為先導的“三治融合”,可以發揮“1+1+1>3”的治理效能,打開鄉村治理共治共建新格局?！叭稳诤稀钡泥l村治理體系是國家和社會關系變革外部驅動、鄉村治理結構內源優化和圍繞著新時代“以人民為中心”價值立場生成的新邏輯結構。第一,以自治為基,激活“民善于治”的內生力。自治是農民參與鄉村治理的主動性和自覺性的重要體現。村民自治是人民當家作主最普遍、最有效的實現途徑,在鄉村治理中發揮著基礎性作用。村民自治就是要深化村民自治實踐,深化自我管理、自我教育、自我服務、自我監督理念,加強群眾性社會組織建設,強化農村基層黨組織建設,健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。第二,以法治為本,強化“以治成善”的硬實力。法治是鄉村治理的重要法律保障。推進鄉村治理,要守牢公平正義這條底線,運用法治思維和法治方式推進鄉村振興。要把政府各項涉農工作納入法治軌道,加強農村法制宣傳教育,完善農村法治服務,引導干部群眾尊法學法守法用法,依法表達訴求、解決糾紛、維護權益。法治就是要補齊全面依法治國進程中的鄉村法治短板,增強農村區域的法治理念,不斷提升法律法規的威懾效用,更好地保護村民利益、維護市場運行秩序、治理生態環境、消解農村社會矛盾等,營建法治鄉村。第三,以德治為先,增強“良善治理”的軟實力。德治是鄉村治理的關鍵補充和后盾。在實行自治和法治的同時,要注重發揮好德治的作用。在鄉土中國的熟人社會生長起來的鄉村文化、道德規范、公序良俗、傳統倫理等培養了村民道德意識,賦予了村民道德實踐,規約著村民行為動機、行為過程。德治就是要不斷挖掘和弘揚中華優秀傳統文化,傳承向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家等社會美德,用潤物細無聲的方式強化道德建設和夯實社會秩序的軟性基礎,不斷提升鄉村德治水平。在鄉村社會中,自治是村莊范疇,法治是國家范疇,德治是社會范疇,三種方式互相配合,形成共建共治共享的“善治”格局。自治是核心、基礎,同時需要法治、德治共同發揮作用。自治,激發動能;法治,定分止爭;德治,春風化雨。從根本特性方面,“三治融合”鄉村治理體系體現出中國特色社會主義制度自我完善和自我調整的優勢,鄉村治理體系改革不是封閉性的而是隨著社會主要矛盾轉化而具有不斷深化改革的外部驅力和內在動力。我們要堅持統籌兼顧,完善“三治”融合機制,以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣,實現以法治為保障、德治為引領、自治為核心的差異化治理,通過自治、法治和德治“三治”融合形成鄉村振興治理合力,推動鄉村治理體系和治理能力現代化,為實施鄉村振興戰略提供有力支撐。

三、穩步推進新型城鎮化高質量發展

改革開放以來,中國的農業農村發展滯后,是粗放型的傳統城鎮化背景下長期實行城市偏重政策的必然結果。不同類型的城鎮化模式會對鄉村發展和城鄉關系產生截然不同的影響,為解決傳統城鎮化模式的弊端,中央在黨的十八大之后提出走“以人為本”的高質量新型城鎮化之路。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化,是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化是由以經濟單一維度為重心向兼顧政治、經濟、社會、生態、文化多重維度轉變,是綠色、節約、智慧、和諧的城鎮化道路。

2022年,國家發改委印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》 提出,“堅持把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務”。以人為本的新型城鎮化要求重點關注人的生活質量。同時,它還強調城市建設的生態質量,拒絕以犧牲生態環境來換取城鎮化的建設,主張在遵循自然規律和五大新發展理念的基礎上合理利用自然、合理規劃用地,進而實現人與自然、城鎮三者的協調發展,在“望得見山水,記得住鄉愁,看得見發展”的共識之下,構建出新的中國式田園新型城鎮新風貌,這也正是新型城鎮化的新意所在[28]。新型城鎮化發展是中國式現代化建設的重要組成部分,新型城鎮化進程的快速推進,彰顯了中國式現代化道路的正確性與優越性。在全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新征程上,推進以人為核心的新型城鎮化,提升新型城鎮化建設質量,既是我國最大的內需潛力和深化供給側結構性改革動能所在,又是構建新發展格局和推動高質量發展的重要支撐。進入新時代,我國城鎮化正由“上半場”轉向“下半場”,重點任務也由解決發展速度“快不快”的問題轉向發展質量“高不高”、城鄉居民“滿不滿意”上來。為了實現這一目標,必須牢牢把握住推動新型城鎮化高質量發展的根本遵循。

(一)堅持以人為核心,推進制度改革

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化,目的在于造福人民,讓人民分享新型城鎮化的成果?！叭说默F代化”是新型城鎮化高質量發展的最終歸宿。理解新時期“人的城鎮化”的核心內涵必須明確其不單純等于“人口城鎮化”,也就是說,人的城鎮化并不是一味地追求農業人口市民化的數量和速度,更為重要的是對市民化質量的追求。一是持續深化戶籍制度改革。戶籍制度是影響中國人口流動最重要的制度。雖然戶籍制度本身尚存,但其歷史形成的傳統功能已大大弱化,從這個意義上講已經經歷了重大改革,如今則急需從“外圍”進入“核心”部分,聚焦于大幅度推進農民工市民化,提高戶籍人口城鎮化率。持續推動農民市民化,逐漸消除城市落戶限制是關鍵。要突破戶籍身份限制,淡化戶籍帶來的壁壘效應,暢通農村人口進城的通道,讓農業轉移人口“進得來”,增強歸屬感,加速人口在城鄉間的雙向流動,有效促進城鄉協同發展。二是進一步深化土地制度改革。要統籌城鎮土地利用,根據人口的落戶數量來合理確定城鎮建設用地的增加規模,探索“人地匹配”的城市建設用地方案以及建立農村建設用地“地隨人走”的管理機制,完善城鄉土地要素雙向流動機制。還要注重完善農村承包地“三權分置”制度,在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下,平等保護并進一步放活土地經營權。三是加快完善住房制度改革。要堅持“房子是用來住的,不是用來炒的”定位,加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度,構建“以市場為主滿足多層次需求、以政府為主提供基本保障”的住房供應體系,實施好房地產市場平穩健康發展長效機制,繼續支持剛性和改善性住房需求,規范發展住房租賃市場,促進房地產市場平穩運行,保障民生需要。四是提升基本公共設施和服務能力,以適應城鎮人口需求的增加?；竟卜帐亲罨镜拿裆Ｕ?。在新型城鎮化高質量發展過程中,人民在教育、公共衛生、養老等方面的需求進一步提高。全面推動常住人口享有城鎮基本公共服務,讓轉移人口“留得住”,增強尊嚴感,就要在“留住人”上下功夫,必須打好“公共服務”這張牌。公共服務供給的數量、供給的質量、供給的效率都會影響民眾的偏好,最終決定人口流向,也間接影響到區域和城鄉間的發展。城鎮化的發展趨勢已經由過去的“從農村到城市”轉變為“從城市到更好的城市”,這一轉變即是對更健全、更平等的公共服務的追求,尤其是實現農業轉移人口、農民工等流動人口能夠享受到與本地市民同等的基本公共服務,破除城鄉二元結構,統籌推進基本公共服務均等化。

(二)以城鎮協調發展為重點,優化城鎮化空間布局和形態

按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則,立足地理區位條件和資源環境承載能力,推動構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局。一是繼續發揮中心城市和城市群在城鎮化發展中的“領頭羊”作用。作為集聚中心,中心城市虹吸了周邊地區的資源要素,從而將周邊變成了它的外圍。隨著中心城市發展,一些城市功能開始向外圍疏散,中心城市的溢出效應顯現,外圍地區開始發展,形成了內部以中心城市為中心,大小城市共同構成的城市群圈層結構。要繼續發揮中心城市和城市群的輻射帶動作用,中心城市和城市群在促進經濟增長、吸引人口方面都具有不可比擬的優勢,尤其是城市群作為平衡城市間發展差距、縮小區域差別的空間形態,仍然是未來我國城鎮化發展的主要趨勢。二是推進都市圈同城化、集約化發展。目前在我國的城鎮化戰略中,起到承上啟下關鍵作用的是都市圈。2019年2月,國家發改委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》,明確了2022年“都市圈同城化取得明顯進展”的近期目標和2035年“形成若干具有全球影響力的都市圈”的長期目標。都市圈介于城市和城市群之間,是促進資源要素跨行政邊界流動的重要空間維度,更是推進城市群高質量發展的重要空間載體。都市圈是我國城鎮化總體格局中的關鍵環節,是城鎮化戰略、區域發展戰略和鄉村振興戰略疊加的重要地域空間,是三大戰略的結合點和著力點,也是國土空間管控單元的細化支撐。都市圈正在成為破解“大城市病”的有效抓手,都市圈同城化發展不僅有利于城市與城市之間的資源共享、合作發展,而且可以進一步改變原有的城鄉“二元”結構問題,勢必推進城鄉一體化進程。集約化是都市圈同城化建設的核心理念。所謂城市集約化,是指城市可以更加合理地利用要素資源,使得成本更為節約、生產要素更能自由充分流動、市場競爭更加充分。相較于傳統城鎮化建設,集約化城市化建設發展效率更高。建立在集約化的資源配置優化基礎上,高質量的新型城鎮化發展時代將是大勢所趨。三是注重以縣城為重要載體的城鎮化建設?？h城是我國城鎮體系的重要組成部分,是城鄉融合發展的關鍵支撐。截至2022年年底,據國家統計局數據,城鎮常住人口92071萬人,比上年末增加646萬人。其中,縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的30%。顯然,以縣城為重要載體的城鎮化在我國城鎮化戰略體系中占據著極其重要的地位。因此,要科學把握以縣城為重要載體的城鎮化建設發展的客觀規律,強化頂層設計[29],建立健全以縣為單元統籌城鄉的發展體系、服務體系、治理體系,促進第一、第二、第三產業融合發展,統籌建設縣城、中心鎮、行政村基礎設施和公共服務設施,建立政府、社會、村民共建共治共享機制。

(三)實施城市更新行動,打造宜居、韌性、智慧城市

進入新時代,新型城鎮化建設高質量發展需要拋棄依靠資源消耗的粗放式的發展方式,需要拋棄過分注重城鎮化率和城鎮規模的錯誤傾向,需要更加注重城鎮化內在品質的提升。新型城鎮化與傳統城鎮化兩種模式之間最大的差異就是新型城鎮化的建設始終圍繞人民群眾,這不僅表現為城鎮人口數量的增加,在城鎮的產業發展、居住環境、生活保障等多個方面也均有體現,其目的是讓人民群眾享有更高質量的城市生活。城市是現代化的重要載體,是人民幸福生活的美好家園。城市型社會的到來標志著未來會有越來越多的人涌入城市,也會有越來越多的人定居城市,如何讓生活在城市的人能更好地享受到城鎮化帶來的好處,就要將提升居民生活品質作為突破口。城市居民生活品質的提升是新時代我國城鎮化建設的永恒主題,同樣也是新時代社會建設的新要求。實施城市更新行動是適應城市發展新形勢、推動城市由大規模開發的增量建設方式轉變為存量提質改造和增量結構調整并重的重要手段,也是回應群眾關切、補齊公共服務短板、提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要抓手。我們要堅持打造宜居、韌性、智慧城市,推動城市品質新跨越。目前,人民高品質生活空間的質量大幅提升,舒適便利的宜居城市、安全可靠的韌性城市、富有活力的創新城市、運行高效的智慧城市、節能低碳的綠色城市和魅力永駐的人文城市等多種新型城市的范本不斷涌現,城市發展的承載能力大幅提升,以更小的資源和環境代價實現位居世界前列的生活品質成為可能。城鎮化的發展逐漸擺脫了高污染、高耗能、高密集度的工業產業,產生了低污染、低能耗、高效率的新興產業。信息化和智能化的發展,可以更合理地進行規劃城市產業分布、空間布局、生態環保、人文居住環境等。智慧城市等新型城市建設是新型城鎮化發展的全新選擇,必然為新時代的經濟高質量發展帶來新的活力,是未來提升城鎮品質的方向。我們要堅定不移實施城市更新行動,推動城市高質量發展,努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。

(四)探索未來城市建設和治理方案

隨著工業革命發展及交通工具的發達,城市變得越來越大。隨著電力技術的發展,電梯的產生,樓越來越高,城市的密度也越來越高。交通運輸技術、信息技術等融合發展,從根本上改變要素流動與空間配置的路徑,以及城市之間的組織和連接方式,一些邊緣性或被忽視的空間可能通過新的鏈接形成新的價值。技術進步融入城市發展,主要的表現形式就是城市的數字化,包括數字產業、城市數字化治理等。

數字經濟將給中國城市化發展動力和城市布局、建設、運行、管理等帶來全方面改革,對中國城鎮化發展產生深遠影響。人工智能、自動駕駛、5G等新技術的發展和應用,將深刻改變著人與人、人與物、物與物的關系,促進產業、交通、生態、生活、公共設施等空間布局和功能深度融合,催生出一系列新產業、新業態,以及新的辦公、出行、消費等模式,從而對城市的空間形態、產業結構和生活方式產生影響[30]。新一輪技術變革已經并將繼續推動城市生產網絡、社會網絡、創新網絡、生活網絡的演化,對城市規劃、建設和治理模式產生重要影響。當前的城市正在經歷城市治理由人力密集型向人機交互型的轉變,由經驗判斷型向數據分析型轉變,由被動處置型向主動發現型轉變,未來城市必將更加“聰明”,治理更加智慧。對此,既要避免技術恐懼,又應避免陷入技術萬能論。要按照實現國家治理現代化的宏觀戰略,以治理體系現代化為主線,抓住新一輪技術革命拓展期和中國經濟社會結構轉型升級的雙重機遇,圍繞“技術、要素、產業、制度”等核心動力機制協同推進,加快構建中國城市化高質量發展的動力系統,為未來城市建設和治理提供更多解決方案,實現多元城鄉發展動力主體的共同策劃、共同建設并共享建設成果的善治,真正走向人民城市人民建,人民城市為人民。

四、鄉村振興與新型城鎮化戰略耦合的內在機理

“耦合”一詞最早出現在物理學中,通常用來測度兩個或多個系統的相關影響作用,關聯得越緊密,耦合程度越高。耦合協調表征是兩個系統在發展演化中彼此和諧一致的程度,揭示從不協調向協調發展的規律。鄉村振興與新型城鎮化作為兩個系統存在一定的關聯性,能夠相互影響,一直以來存在著一種客觀“共生關系”,具有相互依存、共同演進的屬性。鄉村振興與新型城鎮化兩大戰略都強調以人為本、遵循城鄉發展規律,也強調改革創新和協同發展,鄉村振興與新型城鎮化的根本目標存在統一性,就是要實現全體人民共同富裕。

鄉村振興與新型城鎮化戰略是黨中央、國務院為促進我國經濟社會可持續發展而提出的兩大戰略,從其內涵和互動關系可以看出,雖然二者在內容和側重點上有所區別,但這兩大戰略都是為了提高資源配置效率、增進國民福利、縮小城鄉差距,實現城鄉均衡協調和高水平融合發展。鄉村振興有五個維度,即產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕,新型城鎮化亦有五個維度,即經濟城鎮化、生態城鎮化、社會城鎮化、空間城鎮化、人口城鎮化。鄉村振興與新型城鎮化之間具有內在邏輯上的自洽性,適合創新構建戰略耦合與協調治理的機制。兩大戰略耦合就是五大維度的耦合過程(如圖1所示)。

圖1 鄉村振興與新型城鎮化耦合的內在機理

(一)產業興旺與經濟城鎮化耦合,推動城鄉產業融合

城鄉產業融合指的是城鄉產業突破地域分割,其內在聯系和關聯效應不斷增強,表現為城鄉產業及其內部行業之間跨界融通、相互依托,帶來產業鏈、價值鏈和供應鏈的縱向延伸與橫向拓展。作為城鄉融合的核心內容,城鄉產業融合發展是改善城鄉二元結構,縮小城鄉收入差距,實現城鄉均衡發展,增強經濟內生增長動力,優化國民經濟布局的重要途徑。推動城鄉產業融合,最大的動力在城市,最大的潛力在鄉村。一方面,產業興旺為經濟城鎮化提供要素支撐。產業興旺是促進鄉村經濟高質量發展的有效路徑。實施鄉村振興戰略關鍵要發展鄉村生產力,圍繞農村第一、第二、第三產業融合發展,構建鄉村產業體系,實現產業興旺。而城鎮可以借助鄉村產業興旺之機吸納農村資源要素,這也為經濟城鎮化可持續發展提供了堅實保障,有利于推進城鎮產業多元化發展。另一方面,經濟城鎮化是產業興旺的發展動力。從經濟城鎮化的角度來看,新型城鎮化離不開產業的支撐,產業發展過程中伴隨著外溢效應,新型城鎮化通過外溢效應,將人力、物力、財力等資源輸送到農村,提高農業產業生產效率。經濟城鎮化發揮城鎮產業對鄉村產業的引領帶動作用,培育城鄉融合互動的產業體系,依托“互聯網+”及“雙創”推動城鄉產業對接,提高鄉村產業質量效益。在鄉村振興進程中,隨著產業融合不斷加深,鄉村承接的城鎮產業不斷增多,通過產業互補等方式,農村的產業結構得到調整與優化。產業興旺與經濟城鎮化有效地構建了城鄉要素流動機制。

(二)生態宜居與生態城鎮化耦合,推動城鄉生態融合

城鄉生態融合是指城市與鄉村兩個子系統通過構建共同生態價值鏈,實現城鄉生態功能互促互補和共生共榮。鄉村振興發展的生態宜居要求與新型城鎮化倡導的生態城鎮化目標完美契合。生態環境質量是鄉村地區的財富和優勢,生態宜居是實現鄉村振興戰略的質量要求。城市與鄉村是優美生態環境的共同責任主體和受益主體,應通過生態文明建設聯動對接“生態城鎮化”與“生態宜居”,使城鄉居民共建共享優美生態環境。一方面,生態宜居是生態城鎮化的生態基底?！吧鷳B”是指自然資源保護和農業環境突出問題的綜合治理;“宜居”是指改善鄉村基礎設施,是實現人們對于農村“愿意去”和“愿意留”的物質前提。生態宜居的主旨是促進農村生產生活的綠色發展,打造人與自然和諧共生的良好局面。生態宜居強調加大人居環境整治、提升生態修復和保護力度,能為城鎮可持續發展提供新的綠色空間及生態支撐,有效緩解“城市病”問題。生態宜居的美麗鄉村建設為新型城鎮化建設提供了綠色樣本。打造生態宜居的美麗鄉村有助于實現城鄉同興、山水同美,美麗鄉村的建設有助于鞏固新型城鎮化的成果。另一方面,生態城鎮化是生態宜居的重要保障。新型城鎮化所倡導的綠色、低碳、環保的理念引領了鄉村振興的方向。新型城鎮化強調改變傳統的粗放型經濟發展方式,推動經濟綠色低碳循環發展,這也是生態城鎮化的重要體現。新型城鎮化致力于為城市居民提供優質農產品和舒適安逸的休閑場所,同時將城市綠色、低碳、環保的理念引入鄉村。從生態文明的角度看,新型城鎮化必須要適應生態文明建設的時代要求,走出一條旨在實現生態美麗、生產發達、生活美好的城鎮化道路,這與鄉村生態宜居建設理念相得益彰,也為鄉村生態優勢轉化為生態經濟優勢提供了保障。

(三)鄉風文明與社會城鎮化耦合,推動城鄉社會融合

城鄉社會融合指的是城市與鄉村兩個子系統的社會事業相互滲透融為一體。鄉風文明從本質上來說包含農村的人居環境、鄉風民俗、文化氛圍、基層治理以及村民的生活方式、人際關系、道德風尚、法治觀念等內容。鄉風文明既是新型城鎮的一項重要指標,也是鄉村振興戰略的重要課題。社會城鎮化是指城市居民能夠享受社會發展的成果,在城市基礎設施建設和公共服務方面得到便利。一方面,鄉風文明為社會城鎮化建設提供軟件基礎。鄉風文明蘊含著中國千百年來的農耕文化底蘊,淳樸的民風、優秀的傳統文化為城鎮化的發展提供了精神基礎。以村民主體地位的提升助推鄉風文明,通過“內在于心,外在于行”加速鄉村振興主體自覺性的培育,促進村民思想道德水平提升、豐富村民精神文化生活、影響村民思維理念,從而提升社會文明程度,為社會城鎮化發展提供良好的人文基礎。鄉風文明建設注重提高村民的整體文明素質以及生存技能,為村民更好地融入城市生活提供了重要保障,這也在客觀上減少了城鄉沖突,促進了城鄉的融合發展。另一方面,社會城鎮化為鄉風文明提供了堅實依托?！妒酚洝す荜塘袀鳌酚性?“倉廩實而知禮節,衣食足而知榮辱”。在溫飽都不能滿足的情況下,鄉風文明建設只能是空談。社會城鎮化通過不斷完善公共服務資源向鄉村下沉的分配機制,加快防疫、養老、教育、醫療等方面的公共服務設施建設,讓農民就地過上現代文明生活。同時,進一步完善城鎮基礎性、先導性和服務性功能,從而吸引大批農民工進城務工生活,間接地向進城農民工普及新思想、新文化、新知識、新理念,有助于豐富農民的精神文化生活,為農村提供更多更優質的公共文化產品和服務。

(四)治理有效與空間城鎮化耦合,推動城鄉空間融合

城鄉空間融合指的是隨著城鄉建設用地的擴張、城鄉聚落連通性的增強及城鄉交通便捷性的提高,城鎮與鄉村的空間界限日漸模糊,城鄉在不斷互動的過程中耦合形成一體的城鄉融合區域。治理有效是鄉村振興的應有之義。治理有效是鄉村各項工作有序推進的重要保障,完善的治理體系和高效的治理能力不僅能促進鄉村的和諧發展,還能釋放鄉村發展的活力。一方面,治理有效為空間城鎮化提供了基本遵循。鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分。城鄉融合發展的運行邏輯在于城鄉兩個空間地域系統各自比較優勢發揮基礎上的要素自由流動機制的激活,彌合城鄉空間失衡態勢。鄉村社會秩序的維護、鄉村多元主體的協同、鄉村資源的動員與整合、鄉村主體性的形塑都需要建立在有效治理之上。鄉村治理體系和治理能力現代化建設則是紓解農業農村發展困境,破除城鄉融合發展政策梗阻的制度保證。推動城鄉要素優勢互補基礎上的雙向等價流動、有機組合與均衡配置需要充分發揮鄉村治理效能。另一方面,空間城鎮化是治理有效的重要引擎?？臻g城鎮化主要體現在非建設用地轉化為各類城市建設用地的過程,使城市空間結構更加優化、生態環境質量持續改善、環境安全得到有效保障,現代治理體系和治理能力基本形成。融合城市資源基礎上的城鄉耦合雙贏的內涵式發展成為城鄉融合發展的路徑選擇,因此,既要將鄉村傳統的宗族文化、社會組織、公序良俗、村規民約、新鄉賢等“內源性資源”嵌入鄉村治理體制運行邏輯中,同時,在鄉村治理向現代化轉型中必須注重與城市的資本、技術、文化等“外生性資源”的結合。嵌入與結合需要建立在鄉村穩定的社會環境和城鄉資源要素互聯互通、高效流動基礎之上,鄉村有效治理則是增強鄉村發展韌性和內生性活力的根本保證。

(五)生活富裕與人口城鎮化耦合,推動城鄉生活融合

城鄉生活融合指的是隨著經濟社會發展的變化,城市與鄉村兩個子系統在生活方式上相互作用、相互滲透,表現為城鄉在收入、消費、生活條件和基礎設施等方面的差距逐漸縮小。生活富裕作為鄉村振興戰略的本質要求,是關系廣大農民群眾切身利益的關鍵所在,也是實現鄉村振興的最終目標和導向。鄉村振興戰略實施的目的是改善農民生活,縮小城鄉居民收入差距,進而走向共同富裕道路。傳統城鎮化是以政府為主導的外生性城鎮化模式,強調政府對土地資源要素的支配,主要表現城市空間的擴張,是典型的土地城鎮化。新型城鎮化的本質是城鄉協調,核心是人的城鎮化,由“化地”向“化人”轉型。人口城鎮化是指城鎮人口所占比重逐漸增加的趨勢,當前人口城鎮化的優化途徑除了依賴于城鎮人口本身的自然增長外,主要還是取決于農業人口向城鎮轉移和集中以及農村人口實現就地轉化。由此可見,鄉村人口生活富裕目標的實現與人口城鎮化的推進有著必然的聯系。一方面,生活富裕是人口城鎮化的目標導向。生活富裕是鄉村振興戰略的出發點和落腳點,也是實現共同富裕目標的必然要求。以人為本是人口城鎮化的基本價值遵循,不論是易地城鎮化還是就近城鎮化,出發點和落腳點都應該是滿足城鄉居民的美好生活需要。人們對美好生活的追尋是城鎮化演進的動力。人口城鎮化在聚焦人對美好生活的需要,強化城鎮化動能培育的同時,要以高質量的城鎮化建設均衡人的居住空間、基本收入以及公共服務,促進共同富裕的實現。另一方面,人口城鎮化是實現生活富裕的根本途徑?！耙匀藶楹诵摹钡娜丝诔擎偦?契合逐步實現共同富裕的現實需要,是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要抓手。促進能在城鎮穩定就業生活的常住人口有序實現市民化,是人口城鎮化的首要任務。要完成這個任務,首先要著力提高農業轉移人口市民化質量,促進農業轉移人口融入城市。圍繞人的需求和發展,人口城鎮化重在促使城鎮建設更加優化,區域發展更加協調,城鄉差距進一步縮小,基本公共服務更加均等,進一步促進社會公平正義。

鄉村振興和新型城鎮化的耦合從制度層面上是兩種不同體制作用于城鄉關系的調和。長期以來,鄉村主要依靠農業發展,經營方式單一導致農民增收渠道過窄。加之農業收入遠遠低于工業和服務業收入,在逐步放寬戶籍制度后,農業人口流向城鎮,一方面導致農村和城市雙向產生問題,如農村空心化現象,而城市承載負擔加重等;另一方面,城鄉差距依舊較大,城鄉關系處于對抗狀態。推動城鄉融合并非一朝一夕之功,需要各方面長期努力,鄉村振興戰略關鍵在于落實,同時通過對新型城鎮化建設政策與鄉村振興戰略的有序踐行,為城鄉融合發展保駕護航。隨著中國城鄉融合發展體制機制的不斷建立健全和政策體系的逐步完善,城鄉一盤棋理念日益深入人心,城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施建設、公共服務供給、生態環境保護等方面的協同性融合度不斷提高,城鄉發展機會的均等化程度逐漸提升,城鄉日益成為一個優勢互補、協調聯動的發展共同體。

五、鄉村振興與新型城鎮化協同發展的路徑選擇

鄉村振興和新型城鎮化是解決“三農”問題的兩個“輪子”,也是推進我國經濟高質量發展的兩大“引擎”。黨的十九大指出,要堅定不移地貫徹協調發展理念,堅持鄉村振興與新型城鎮化雙向并舉和協調發展,促進城鎮發展和鄉村發展同步進行,互惠一體。鄉村振興戰略與新型城鎮化戰略聯動,就是要把鄉村和城鎮看作“共生共榮”的整體,構建有利于城鄉融合發展的體制機制,加快推進農業農村現代化。追求鄉村振興與新型城鎮化的協同發展,既需要兩大戰略各自實現較高水平的發展,也需要兩大戰略在發展過程中實現和諧。鄉村振興與新型城鎮化耦合協調發展的實現路徑包括依托式發展路徑、吸收式發展路徑、反哺式發展路徑和互惠式發展路徑等。

(一)以政府引導為方向的依托式發展路徑

鄉村振興與新型城鎮化耦合離不開政府的大力推動與引導。政府與市場關系是決定城鄉要素配置,進而影響城鄉關系演進的重要因素。鄉村振興與新型城鎮化戰略耦合的大方向離不開政府的指導,在二者戰略耦合的過程中,需要市場“無形之手”和政府“有形之手”的兩手配合,激發各類要素的潛能和各類主體的活力,不斷為農業農村發展注入新動能。但同時要謹防政府的過度干預,從而變成一只“閑不住的手”。政府要充分發揮自身的引導作用,要重“引導”避“主導”,不能大包大攬,不能越位,但是也不能缺位。一是要注重政策制定和政策執行的協同。鄉村振興與新型城鎮化的政策協同應立足于各自戰略主導領域的基礎上,依托具體戰略耦合點如產業、生態和文化等領域設計體系化的政策,以形成促進城鄉融合發展的政策框架。鄉村振興與新型城鎮化的政策執行要克服非連續性和強制性,促成政策執行的連貫性和包容性。應根據戰略重點的動態變化及時推動二者政策執行的順暢銜接,體現構建城鄉平等包容的空間關系,立足于城市和鄉村空間的平行主體地位,重點規避強制城鎮化中城市空間對鄉村空間的“建設性破壞”,以誘致性政策逐步復原城鄉空間活力,使城鄉空間呈現為統籌融合、共生持續和包容一體的發展特征。二是引導社會力量參與。鄉村振興與新型城鎮化的戰略耦合是整個社會共同的事業,社會力量的參與不可或缺。在鄉村振興與新型城鎮化戰略的具體實踐中,政府作為公共產品供給者,要完善公共服務供給機制,合理配置城鄉基礎設施和搞好公共服務,推動財政支持覆蓋鄉村地區,引導社會力量參與鄉村建設,從而有效改善鄉村地區基礎設施和公共服務不足的困境,加強城鄉公共服務一體化建設;通過完善公共服務供給體系提升城鄉居民生活質量,使城鄉居民享受到均等化的公共服務,讓農村居民享有等同于城鎮居民的獲得感與幸福感。三是發揮農民主體作用。農民是鄉村振興的直接受益者、鄉村振興與新型城鎮化戰略的需求主體、農村發展狀況的親身經歷者。落實鄉村振興與新型城鎮化戰略,應當充分尊重農民主體的需求意愿,確保農民求助有門、投訴有道,充分保障農民的主體性地位。因此,作為鄉村振興與新型城鎮化戰略耦合的制度環境供給者和戰略實施監督者,政府要承擔引導農民主體積極參與的責任,以有效提升二者戰略耦合的疊加效應。

(二)以比較優勢為基礎的吸收式發展路徑

推進鄉村振興與新型城鎮化協同發展,需打破制約城鄉發展的相關壁壘,使各類資源要素在市場規律作用下自由流動,通過有效配置提高資源邊際生產率,發揮農村與城市各自比較優勢。一是鄉村應該充分釋放出自身的土地潛力,只有這樣才能將市場主體的積極性與能動性調動起來,使鄉村的新型經營主體得到良好的培育,對于本地學有所成以及工作在外的致富能手要鼓勵其回到家鄉進行建設與創業。土地是農業農村最重要的載體和資源,被視為農民的命脈,但土地產權不清、統得過死,土地成為農民手中沉睡的資本。激活土地要素,釋放發展活力,就要為農民確權,為產權賦能,以土地“三權分置”(所有權、承包權、經營權)改革為抓手,創新土地流轉的制度和機制,優化農村土地資源配置,確保農戶土地流轉收益;創新土地增值收益分配機制,貫徹落實國家關于土地增值收益“主要用之于農”的要求,提高農民獲取土地增值收益的份額,增加農民收入;創新農戶宅基地和農房產權制度改革,盤活利用閑置宅基地和閑置農房,提高土地利用率、增加農民收入;創新農村集體產權制度改革,強化集體資產的有效管理,激發農民參與集體財產經營的積極性,將城市中的資本、人力等各種要素資源充分吸收過來,并在此基礎上打造“三農”(愛農民、懂農業、興農村)工作隊伍。激發鄉村農業主體的能動性是吸收式發展路徑的關鍵所在。構建城鄉融合發展機制,明確農業農村發展的主體是千千萬萬的農民,關鍵是優先提升農民發展能力,這是鄉村振興戰略的支撐力量,也是增強農民獲得感、幸福感、安全感的根本保障。二是激發城市資源要素活力,以城鄉產業融合發展為紐帶,統一謀劃城鄉產業對接互補、協調發展,為城市剩余資本尋找出路;完善涉農股份合作制企業利潤分配機制,明確資本參與利潤分配比例上限,對農戶土地經營權入股部分采取特殊保護,探索實行農民負盈不負虧的分配機制,維護小農戶權益,克服工商資本下鄉與民爭利的矛盾,形成城鄉產業要素的共生關系[31];充分利用城市資源整合社會公共資源的能力和挖掘大數據的信息技術優勢,提煉出鄉村相較于城市可能存在的產業特色和資源優勢,進而因地制宜、因村制宜,通過資金、技術、人才等要素的投入,建立起具有鄉土特色且優勢互補的產業體系。城鎮化是拉動內需的主要途徑,是帶動農村經濟發展的重要引擎,還是解決就業的根本路徑。就業是民生之本,當前和今后一個時期,我國就業總量壓力不減、結構性矛盾凸顯,新的影響因素還在增加,必須把就業擺在更加突出位置。促就業、穩就業的巨大空間在城鎮化,城鎮化既保障城鎮勞動力就業,也為農業現代化不斷出現的富余勞動力創造了就業空間。

(三)以城鄉融合為目標的反哺式發展路徑

初始階段的鄉村振興與新型城鎮化協同發展主要是農村對城市的養育,為城市工業的發展積累所需的各種要素。但是隨著城市的快速發展,城市要為農村的發展提供充分的支持,先進的工業要對農業進行反哺,實現城市與鄉村、工業與農業的融合。一是打破傳統的“城鄉二元結構”,擴大城鄉雙向開放,暢通城鄉人口和要素流動,使愿意落戶城鎮的農業轉移人口能夠順利落戶,平等享受合法權益,順利融入城市;愿意下鄉的人群在鄉村的權益得到合理保障,能夠參與鄉村社會治理,順利融入鄉村。只有這樣才能調動起廣大農民的積極性,使其更加主動地參與到現代化進程中,使現代化成果惠及廣大的鄉村農民,使“以城帶鄉、以工促農”的新型城鄉關系逐漸形成。二是面對城鄉發展中的失衡和矛盾,鄉村振興戰略目標具有多重性和復雜性,要充分利用政策優勢,創新支農惠農機制,推動“城市反哺農村、工業反哺農業”“多予、少取、放活”等舉措支持農村發展,形成廣泛參與鄉村振興戰略的共建共治共享模式,將城市治理的先進經驗有機轉化為鄉村治理的典型模式,全面推進鄉村治理體系和治理能力現代化。在城市反哺農村、工業反哺農業中,農村也要積極地探索并建立起內生機制對改造傳統農業的能力加以培育,這實際上就是“造血”機制。目前,農村教育資源的不足是造成農村人口流失和居民收入低的根本原因,因此,利用反哺式發展路徑就必須重視教育資源反哺機制的構建,城市要通過各種政策與手段向農村反哺教育資源,加快構建完善的鄉村教育體系,堅持教育優先發展,加強基層教師隊伍建設以及大力發展職業教育,加快形成“家庭—學?！鐣苯逃狭?助力鄉村全面振興。城鄉融合是在將城市與農村視為一個有機整體的基礎上,實現城鄉間經濟互動、社會交流、空間銜接等方面的深度交互,同時保留城鄉各自的特色,讓城市的資本、技術、人才、信息自覺自愿自由流入鄉村,讓農業轉移人口放心進城定居,“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”的新型工農城鄉關系就能更有效地建立起來。促進城鄉融合發展,本質上是構筑城鄉共生關系,需要暢通城鄉人口雙向遷徙、資源要素雙向流動、人與自然和諧共生“三個循環”。

(四)以縣域為基本單元的互惠式發展路徑

作為推進城鄉戰略耦合發展的重要手段,新型城鎮化和鄉村振興戰略在實施中要對空間組織形式進行創新,在帶動鄉村振興、促進城鎮化的過程中要充分發揮縣域作用?？h域在推動鄉村振興與新型城鎮化協同發展中具有天然優勢和獨特價值。中國社會以縣域為行政主體,縣域也是經濟活動的重要載體,是農業社會和城市社會的重要節點,也是現代治理最重要的單元。這就決定了中國在城鄉融合階段,融合的載體、融合的抓手和融合的基點是在縣域?？h域可以滿足城鄉融合發展的基本條件,成為城鄉融合發展的基本載體和空間單元。從空間上看,縣域作為連接鄉村與大中城市的紐帶,兼具城市性與農村性,既是鄉村振興的主戰場,也是城市體系末梢節點的承載地,縣城位于“城尾鄉頭”,是連接城市、服務鄉村的天然載體,縣域發展涵蓋了縣城、鄉鎮、村莊多個發展層次。從功能上看,縣域經濟多以農業為主但擁有一定工商業基礎,為城鄉產業融合和鄉村產業振興提供條件;同時,縣域單元資源稟賦和發展路徑更具差異性,以縣域為基本單元推進城鄉融合發展,更能迸發多樣發展形式與生機活力。從治理上看,縣域長期以來便是國家治理的基本單元,處于承上啟下的重要位置,具備較強的統籌協調能力。從農民來說,無論從地理距離還是心理距離,縣域對農民的吸引力和親近度較高,當前約1.6億農民工在縣域內就業,需要通過縣域內城鄉融合發展實現就地城鎮化。因此,把縣域作為鄉村振興與新型城鎮化協同推進城鄉融合的重要切入點和最為基礎、重要的環節,是新發展階段構建新型工農城鄉關系的重要戰略舉措[32]?？h域空間是城鄉融合的具體場景,城鄉融合不是抽象概念,而是要在具體可操作的縣域空間里來探討和實現。鄉村振興和新型城鎮化協同發展,基礎在縣域,難點在縣域,活力也在縣域。因此,要探索縣域空間規劃重構,促進農業農村優先發展和城鄉空間融合,推動縣域功能從城市化中介向城鄉融合主導者轉變,構建以縣城為龍頭、中心鎮為節點、鄉村為腹地的縣域產業布局,形成分工有序、布局合理、功能完善、結構協調的縣域發展空間結構,發揮縣城連接城市、服務鄉村的作用,增強對鄉村的輻射帶動能力,以規劃一體化促進城鄉產業融合、生態融合、社會融合、空間融合和生活融合,最終實現鄉村振興與新型城鎮化耦合協同發展。