營造退休人員回鄉服務的良好社會環境

【關鍵詞】退休退役人員回鄉 鄉村振興

【中圖分類號】C913.6

【文獻標識碼】A

由農業農村部、國家發展改革委等九部門聯合印發并于2023年10月修訂的《“我的家鄉我建設”活動實施方案》（以下簡稱《方案》）提到，“鼓勵引導退休教師、退休醫生、退休技術人員、退役軍人等回鄉服務”?！斗桨浮芬怀?，就在網上引發了大范圍討論。我國未來10年將迎來最大的“退休潮”，“60后”退休后的生活將成為這代人的新篇章。農村有哪些因素能夠吸引退休人員？如何為退休人員回鄉服務創造更好的條件？

近年來，隨著脫貧攻堅戰取得全面勝利和鄉村振興戰略全面推進，我國廣大農村地區的面貌日新月異，農村生產生活方式發生了巨大變化，但城鄉二元結構的格局還未得到根本扭轉。因此，我們在談論讓退休人員回鄉服務議題時，必須從如何破解城鄉二元結構及與之相聯系的其他經濟社會環境入手，分析制約退休人員回鄉服務的因素，進而尋找破解之策。

農村作為消費市場和要素市場的作用尚未充分發揮。讓退休人員回鄉服務，首要的條件是要讓他們在農村有一定的事業，否則，回鄉服務更多只是短期行為，不具有可持續性。國家有關部門出臺政策鼓勵退休人員回鄉服務的初衷是讓其利用自身技術、知識等為鄉村振興貢獻力量。大多數城市退休人員對家鄉有深厚的感情，愿意為家鄉的發展作貢獻。而且，隨著物質生活的改善和醫療水平的提高，當代人的預期壽命進一步延長，不少退休人員身體健康狀態良好，具有較好的條件進行再就業或再創業。教師、醫生、科研人員等既有理論知識和實踐經驗，又有技術和能力，還有回鄉建設的公益情懷，可以為農村發展帶來相應的資金、市場、信息和技術資源，在鄉村振興中發揮著重要作用。城市退休人員可以通過自主創業、引進其他優秀人才到農村創業、從事咨詢和培訓活動等方式助力農村本土經濟發展。其中，前兩種經濟活動是最主要的，這就要求農村具備相對完善的要素市場，為回鄉人員進行經營活動提供適宜空間。土地資源是農村最主要的市場要素，也是農村的最大優勢，更是吸引城市退休人員回鄉從事經濟活動的重要因素。然而，隨著城鎮化進程加快、適齡勞動力流失，不少地方出現耕地閑置甚至拋荒等問題?，F有的農村耕地雖然通過確權從制度上實現了“三權分置”（即所有權、承包權和經營權分置），為土地流轉提供了條件，但土地流轉仍然存在一些阻礙：一是流轉后一些農民的利益難以得到切實的保障，二是碎片化的土地承包權使大面積的連片土地流轉面臨較大的談判成本和協調成本，三是資本要素、信息要素和市場要素三者之間難以實現有效匯集，從而較難產生持續有效的經營活動。此外，不少農村地理位置偏遠、交通相對不便、不確定的自然災害和農業病蟲害等，也使經營土地面臨較大的不確定性和風險。因此，吸引城市退休人員回鄉從事經濟活動，最重要的是實現土地的順暢流轉和減少不確定性。

農村公共服務水平相對滯后。新時代以來，我國公共服務供給取得歷史性成就，但基本公共服務在城鄉、區域、人群間仍有差距。增強公共服務的均衡性和可及性，有利于進一步增強農村對退休人員的吸引力。目前，不同地區之間的醫療保險互聯互通問題得到了較好的解決，但城鄉之間、不同地區之間的醫療服務水平仍然存在差距，農村地區在醫療衛生費用、醫務人員、醫療設施和每萬人床位等方面存在不足①。因此，吸引退休人員回鄉服務，應持續促進農村公共服務量的合理增長和質的有效提升。

農村人居環境有待進一步改善。生態宜居是鄉村振興戰略的內在要求之一，也是增進廣大農村居民生態福祉的重要內容，更是吸引退休人員回鄉服務的重要因素。與城市相比，農村的人居環境相對落后，生活污水、生活垃圾、廁所衛生是影響農村人居環境質量的主要因素。近年來，經過多輪農村人居環境整治，上述問題得到了一定的解決，尤其是一些城市機關單位幫扶的農村人居環境得到了較大程度的改善，但仍然存在一些問題。一方面，農村人居環境改善的可持續性仍有待觀察；另一方面，農村道路交通、電力、自來水供應、通信和互聯網等基礎設施有待進一步完善。因此，如果不下大力氣改善農村人居環境，就很難吸引城市退休人員回鄉服務，尤其是常態化的回鄉服務和工作。

農村社會治理面臨更多挑戰。社會治理是一個系統而復雜的工作，涉及到很多方面。我國農村社會治理經歷了很大的變化，其功能得到了一定的發揮，但也面臨許多挑戰。農村地區的社會治理力量相對薄弱，基層社會需求多元而細碎，所謂“上面千條線，下面一根針”，需要推動治理重心下移，提升基層公共服務水平，不斷為群眾提供精準化、精細化服務。一些地方基層政府很多時候會依賴村自治組織代行政府職能，村自治組織承擔了政府本應承擔的角色，出現村委會“行政化”和村干部職業化現象，導致治理角色出現錯位。近年來，隨著反腐高壓態勢不斷鞏固，明目張膽“越雷池”者越來越少，但“微腐敗”仍然存在。究其原因，在于少數干部面對需要通融的“小錯誤”、需要幫襯的“小事情”來者不拒，將其視之為禮尚往來、人之常情。此外，還應防范家族宗族勢力對農村基層政權的侵蝕和影響。上述問題的存在，使城市退休人員回鄉從事經濟活動和回鄉安居生活面臨較大的不確定性。加上農村社會組織發育不夠完善，一些欲回鄉從事公益事業的退休人員存在憂慮，應進一步增加農村社會組織數量，提升農村社會組織的培育質量，充分發揮社會組織在激活鄉村活力、提供服務供給、培育社會資本等方面的重要作用。

城市文化與鄉土文化之間存在一定張力。城市人口流動頻繁，多數城市退休人員對傳統迎來送往和基于“私情”的人際文化容易產生抵觸甚至厭惡情緒。而農村交往范圍狹窄，農村民眾更為重視血緣關系和地緣關系。城市退休人員在思維模式、價值觀念等方面與農村民眾存在差異，難免會產生分歧、碰撞。這會讓一些城市退休人員產生逃避心理，因擔心難以再次深度融入家鄉而打消回鄉長期居住的念頭。

完善土地流轉政策體系，促進農村要素市場的健康發育，為回鄉人員營造良好的市場經營環境。土地流轉是推動農業產業化經營的基礎性條件，同時也是吸引城市退休人員回鄉服務的重要市場要素。為此，需要從多個方面入手，有效促進土地流轉。第一，繼續做好農村土地承包經營權確權和登記工作，穩定土地承包關系，為土地承包經營權依法自愿流轉打下堅實基礎。第二，健全土地經營權流轉管理制度，促進和規范流轉程序。如出臺相關保障土地流轉交易雙方權利義務的政策或法律，規定土地經營收益分成和作出強制性的社會保障安排，保障農民的合法權益，使農民有積極性出讓土地經營權，又讓欲承接土地經營權轉讓方的主體因合法經營收益有保障而敢于承接土地經營權。建立農村土地承包仲裁委員會，依法解決土地經營權流轉過程中出現的問題，維護流轉雙方的合法利益。第三，出臺相關政策，引導土地集約化經營，改變土地經營碎片化的狀況，為土地農場化經營創造條件。第四，建立健全土地經營權流轉交易市場，促進有序流轉。如建立土地流轉網上服務一體化平臺，公開土地流轉相關信息，為農村土地流轉提供“一站式”服務。建立土地經營權交易價格評估機制，為流轉交易提供真實可靠的信息，使農民既可以便捷掌握土地流轉和交易信息，解決因信息不對稱而不敢交易的顧慮，又可以減少交易雙方的交易成本，完善農村要素市場，促進土地公平合理流轉。第五，鼓勵農民以土地經營權入股組建股份合作社，把土地承包經營權量化為股權，實現土地承包經營權向土地股權轉變，這既有利于促進土地的集約化經營，又有利于保障農民的長期利益，進一步提高農民土地流轉的積極性。第六，鼓勵長期外出遷入城鎮并有穩定職業和固定住所的農民自愿放棄承包土地和宅基地，解決他們的城市入戶問題，使其享受城鎮居民同等的待遇和社會保障。第七，建立土地流轉的配套機制，如農業政策性保險和市場保險機制等，以應對土地流轉和經營中的不可預期性風險。

完善農村醫療衛生服務體系，提高醫療衛生服務能力，解決退休人員回鄉就醫的后顧之憂。為解決城市退休人員回鄉服務可能存在的就醫顧慮，需要切實提高農村地區醫療衛生機構的服務能力。第一，造成農村醫療衛生機構服務能力不足的一個重要原因是國家在醫療衛生方面的資金投入不足②和城鄉之間的投入不平衡。因此，從長遠來看，需要改革財政預算制度，兼顧經濟與社會發展之間的平衡，扭轉公共服務領域財政預算不足的狀況，增加公共醫療衛生預算支出，同時補齊農村醫療衛生投入不足的短板，在此基礎上有效提升農村地區醫療衛生機構的服務能力。第二，建立健全醫療服務共同體，推動優質醫療資源下沉。在短期無法大幅增加農村地區醫療衛生投入的情況下，通過對既有資源的優化組合和體制機制改革，提升農村地區的醫療服務能力。近年來，為了解決基層醫療衛生機構“散小弱”的問題，一些地方開展醫通、人通、財通的“三通”醫療服務共同體（簡稱“醫共體”）的實踐探索，通過醫共體內部業務整合、財務統一和人員流通，建設緊密型縣域醫共體，推動縣、鄉、村一體化。這一實踐探索既有效解決了基層醫療機構“用人荒”“留人難”的問題，又實現了醫療服務機構之間的資源共享，從而提升了基層醫療衛生機構的服務能力。同時，在“醫共體”體制下，構建了縣域內合理分級的診療體系，使患者在縱向多級醫療服務機構之間能夠順暢有序轉診就醫。因此，要認真總結這一改革經驗，在其他地區進行推廣運用。第三，聘請退休回鄉醫務人員充實農村醫務人員隊伍。按照現在的退休制度，大多數人是60歲退休，不少退休人員的身體狀況良好，有能力有條件再就業。因此，農村醫療機構要改革人事聘任制度，有選擇地靈活聘請退休回鄉醫務人員，給予合理的報酬待遇和適宜的工作條件，讓他們在回鄉后發揮余熱，既有利于提升農村醫療機構的服務能力，又有助于退休人員安心回鄉居住。第四，發展遠程醫療，促進不同地區之間、城鄉之間醫療服務互聯互通。建立“互聯網+醫療”智慧醫療平臺，借助AI新技術，實現醫生診療服務全程電子化，使患者就診更加智能便捷。當然，我們也要看到，目前遠程醫療實踐還處于試驗階段，需要在實踐中不斷完善。

大力整治農村人居環境，推進宜居宜業和美鄉村建設。2021年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，對農村人居環境整治作出了具體部署。該行動方案提出了以下幾個原則：“堅持因地制宜，突出分類施策；堅持規劃先行，突出統籌推進；堅持立足農村，突出鄉土特色；堅持問需于民，突出農民主體；堅持持續推進，突出健全機制?！边€提出了到2025年的具體行動目標，包括：“農村衛生廁所普及率穩步提高，廁所糞污基本得到有效處理；農村生活污水治理率不斷提升，亂倒亂排得到管控；農村生活垃圾無害化處理水平明顯提升，有條件的村莊實現生活垃圾分類、源頭減量；農村人居環境治理水平顯著提升，長效管護機制基本建立?！闭J真落實好上述行動方案，首先要加大資金投入力度，除了按方案規定的完善地方為主、中央適當獎補的政府投入機制以外，還要通過政策引導金融機構對相關工程進行信貸支持，引導社會資金對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等進行整治，如采取“建設—經營—轉讓”模式解決投融資建設、經營和維護問題，在規定的特許期內允許投資者向設施的使用者收取適當的費用。此外，也要鼓勵社會捐贈以幫助解決農村人居環境改善的資金短缺問題。過去幾十年來，農村道路和其他公益慈善事業的實踐證明，居民捐資熱情不能低估，只要運用得當，在人居環境整治方面也會大有作為。在建立農村良好人居環境的長效機制方面，上述行動方案要求，“推進制度規章與標準體系建設。鼓勵各地結合實際開展地方立法，健全村莊清潔、農村生活污水垃圾處理、農村衛生廁所管理等制度”。對違反法律規定，破壞農村人居環境的行為進行處罰，從而逐漸改變農村居民的行為習慣，使建立起來的良好人居環境具有可持續性。除了行動方案規定的目標和任務外，政府和相關部門要做好偏遠農村地區道路交通、電力、自來水供應、通信和互聯網等基礎設施的統籌規劃，加大資金投入力度，盡快在短期內對其進行升級改造，實現不同地區之間的均衡發展，滿足城市退休人員回鄉后基本的工作和生活需要。

多措并舉，綜合施策，補齊農村社會治理短板。一是充實基層的執法力量。同時，通過縱向人力資源統籌，實現執法力量下沉。二是改革財政體制，財政預算向基層傾斜，夯實基層治理的物質基礎。三是加強基層公務員的教育培訓，提高公務員的業務素質，規范基層執法行為，做到文明規范執法，杜絕違法執法和執法擾民現象的發生。四是讓村民自治組織職能回歸本位。在充實基層執法力量的基礎上，建立連通多個治理層級的政務一體化平臺，建設數字農村，為自治組織減負，進而推動村民自治組織（村委會）將主要精力用于組織自治活動和從事公益事業。此外，扶持公益慈善類、科教類、助農類等其他社會組織的發展，如通過政府購買服務等形式給予扶持，實現多種健康力量的共建共治共享。五是規范村民自治組織選舉，做到公開公平公正。查處和打擊賄選拉票行為，嚴防宗族勢力干擾選舉?；鶎由鐣卫砟芰Φ奶嵘龑⑦M一步提高政府的公信力，也將減少城市退休人員回鄉從事經濟活動和長期居住生活的不確定性風險，從而增強其回鄉服務意愿。

弘揚中華優秀傳統文化，推動鄉土文化的現代轉型。黨的二十大報告指出：“中華優秀傳統文化源遠流長、博大精深，是中華文明的智慧結晶，其中蘊含的天下為公、民為邦本、為政以德、革故鼎新、任人唯賢、天人合一、自強不息、厚德載物、講信修睦、親仁善鄰等，是中國人民在長期生產生活中積累的宇宙觀、天下觀、社會觀、道德觀的重要體現，同科學社會主義價值觀主張具有高度契合性?！敝腥A民族幾千年的歷史文化博大精深，內涵豐富，是我們今天引以為傲的寶藏，但也有一些風俗習慣和陳規陋習需要加以改造。為此，傳統媒體和新興媒體應一起發力，通過多渠道、多形式的宣傳，既弘揚中華優秀傳統文化，又摒棄陳規陋習，倡樹文明新風。尤其是要利用現代數字技術等手段，通過VR/AR技術實現中華優秀傳統文化的虛擬重現和現代文明新風的形象塑造。充分發揮志愿者組織的力量，讓他們深入鄉土傳播文明新風。鼓勵和引導農村地區將中華優秀傳統文化和文明新風引入村規民約，逐漸培育農村良好的文明風尚。

（作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導）

【注釋】

①文敏：《公共醫療衛生政策與農村醫療資源配置》，《理論觀察》，2020年第4期。

②陳天祥、方敏：《公共衛生支出、健康結果與衛生投入政策——基于189個國家和地區的面板門檻分析（1995—2011年）》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》，2016年第1期。

責編/靳佳 美編/王夢雅