民族經濟政策的演進分析
——基于“間斷-平衡”理論視角

張興無 邢 越

(中央民族大學，北京 100081)

民族經濟政策指的是國家為了促進、支持和幫助少數民族和民族地區的經濟發展，制定并執行的方針和措施。到目前為止，學者們分別從民族經濟政策的層次[1]、作用[2]、穩定性評估[3]、實施現狀及存在問題[4]等方面展開研究。其中，有部分學者重點分析了民族經濟政策的演進過程，如溫軍大致將民族經濟政策演進過程劃分為初步形成、曲折發展、停滯徘徊與恢復發展四個階段[5]；青覺等重點回顧了改革開放以來民族經濟政策發展和完善的過程[6]；張麗君對中華人民共和國成立60年來的民族經濟政策進行了回顧，并對各階段的政策執行情況進行了評價[7]。當前，學界對民族經濟政策演進的研究主要分為兩種類型，一是按照時間歷程，將其劃分為若干階段，二是將“均衡”與“非均衡”作為劃分民族經濟政策演變階段的依據，目前尚未涉足以政策過程理論視角分析民族經濟政策的歷史演進與內在邏輯。民族經濟政策是重要且特殊的區域經濟政策，其形成與演變具有長期穩定變遷伴隨短期躍遷的特征?；诖?，本文運用“間斷-平衡”框架研究中華人民共和國成立以來民族經濟政策的演進歷程。

一、 “間斷-平衡”框架理論及中國情境

“間斷-平衡”政策分析框架認為，政策變遷過程在緩慢漸進向前發展的過程中伴隨著短暫劇烈的重大變革時期?！伴g斷的平衡”最初描述進化過程中物種大規模滅絕和替代的過程。20世紀90年代，美國學者鮑姆加特納和瓊斯發現政策變遷過程與生物進化類似，也存在長期漸進演變與短期劇烈變化的特征，故借鑒生物學概念構建出“間斷-平衡”框架并將其首次運用到政策分析中。他們認為：美國的政策制定具有長期的漸進變遷并伴隨短期的重大政策突變的特點，當政策反對者力圖形成新的“政策圖景”時，有可能發生短期的政策突變。該理論框架包含以下幾個關鍵概念：(1)政策議定場所。政策議定場所包含“子系統政治”和“宏觀政治”，前者是由不同利益團體主導形成的決策系統，后者由國家元首、立法機構、政黨等政治制度構成。公共問題首先進入政策子系統進行解決，若妥善解決，則政策漸進變遷；不然，則進入宏觀政治層面，政策表現為急劇變遷。(2)政策圖景。群體對同一政策問題會有不同政策圖景，這些相異的政策圖景之間存在競爭關系。當某一政策圖景的支持者占上風時，該政策圖景所對應的政策體系則鞏固平衡，當反對者占上風時，則平衡狀態被動搖，進而轉向反對者支持的政策圖景。政策平衡是政策壟斷的表現，政策平衡有賴于統一的價值理論、穩定的制度結構和政策圖景。(3)負反饋與正反饋。兩種反饋是政策間斷與平衡的作用機制。負反饋通過自我糾正和自我平衡使政策延續平衡、漸進變遷，具體而言，前者指抵制變革、維持現狀，后者指不反對變革，使政策達到漸進變遷的效果。正反饋恰相反，起到強化政策變革趨勢的作用。[8]

然而，“間斷-平衡”框架的理論假設構建于美國政治制度結構之上，和中國的決策體制不同。中國實行民主集中制，中國共產黨是處于核心領導地位的執政黨，框架中的“宏觀政治”和“子系統政治”不適用于中國國情，修正為官方決策系統和非官方決策系統更恰當。[9]在公共決策中，官方決策系統發揮決定性作用，由專家學者、媒體、社會組織等構成的非官方決策系統起到參與作用。因此，本文對“間斷-平衡”框架進行了簡化，去除了與中國政策決策不同的環節，保留了核心概念，具體如圖1所示。

圖1 調整后的間斷-平衡框架

二、 民族經濟政策演進的“間斷-平衡”分析

中華人民共和國成立以來，隨著社會發展情況變化，黨和國家對民族地區經濟發展的認識逐漸深化，中國的民族經濟政策體系不斷更新完善。引起民族經濟政策發生轉變的具體原因主要有社會主要矛盾轉變、制度結構轉變、發展戰略轉變等，據此將民族經濟政策劃分為三個平衡期和兩個間斷期。1949年—1965年為第一個平衡期，以恢復民族地區生產為政策圖景。1966年—1977年為第一個間斷期，“階級斗爭”的政策圖景使初始的政策平衡遭遇挑戰。1978年—1990年為第二個平衡期，經過兩年恢復和調整，國家開始實行改革開放，政策圖景重新回到發展經濟。1991年—1999年為第二個間斷期，由于東西部發展客觀上的不平衡，促使“均衡發展”政策圖景的支持力量更強，之后國家經濟政策更加重視西部民族地區的發展。2000年至今為第三個平衡期，該階段政策圖景為“協調發展”。西部大開發戰略的實施使西部民族地區得到快速發展。2017年，黨的十九大報告提出“鑄牢中華民族共同體意識”，為民族地區經濟發展賦予新內涵。因此，本文旨在深入探討中國民族經濟政策演變過程中的平衡與間斷，探究促使民族經濟政策發生變化的原因。

(一)1949年—1965年政策平衡期

1.計劃經濟體制和民族區域自治制度構成制度基礎

中華人民共和國成立以后，逐步建立并健全了以高度集中為特點的計劃經濟體制，這一體制對于維護國家政權、恢復與發展國民經濟發揮了重要作用。1949年，《共同綱領》作出規定，對少數民族聚居的地方實行民族區域自治制度，根據民族聚居地的人口數量和區域面積建立民族區域自治機關。計劃經濟體制和民族區域自治制度共同形成這一時期穩定的制度結構。

2.以“恢復經濟”為政策圖景

中華人民共和國成立后，一些地區的少數民族群眾在經濟和文化發展方面仍面臨巨大挑戰。因此，恢復生產與建設、建立各民族平等關系、滿足基本生活需求成為這一時期民族經濟政策的重點方向。1952年，中央關于少數民族地區五年計劃的若干原則性意見明確指出，各省、自治區應全力推行民族區域自治；在制定計劃時，必須綜合考慮少數民族的需求和愿望，充分考慮各民族當前發展階段的特點和具體情況；必須根據可能實現的條件來制定計劃，切忌提出空洞、難以實現的計劃。由此可見，當時政府在民族地區開展經濟工作的原則是以計劃手段為主，根據民族地區的具體情況，協助其實現經濟的恢復與發展。

3.圍繞“恢復經濟”的政策圖景，形成政策壟斷

在此期間，國家為恢復民族地區經濟，從財政政策、工農業政策、稅收政策和貿易政策等方面為民族地區提供幫助。比如，1955年，針對民族地區地廣人稀、自然條件嚴苛及各民族生活風俗存在差異的情況，設立了“民族地區補助費”政策。為推動民族地區農牧業的發展，自1953年開始，國家實施了一系列減稅政策，對于牧區采取了比農區和城市更輕的稅收政策。農牧業政策以“休養生息”為主導原則，結合當地實際情況，因地制宜，實施“靠山吃山、靠水吃水、宜農則農、宜林則林、宜牧則牧”的政策方針。在“一五”計劃期間，國家還特別關注民族地區的工業發展，在156個大型建設項目中，有44個項目被安排在了民族地區。此外，國家還新建了8條鐵路干線，其中有5條直接連接或穿越民族地區。通過“一五計劃”，在民族地區有計劃地投資興辦現代工業，這使民族地區產業格局發生改變，并且極大地推動了民族地區的經濟發展。民族貿易政策方面，對于農牧區居民居住較為分散、交通極為困難的實際情況，國家借鑒了隨軍貿易的方式，在民族地區建立與發展國營貿易機構，擴大民族地區的商業網絡；幫助民族地區恢復和建立定期市集，扶持民族手工業；同時，對民族貿易企業給予價格補貼、利潤留成等特殊照顧。這些政策的執行，對加強民族關系和民族團結，恢復和建設民族地區的經濟，都產生了積極的影響。

4.政策平衡遭遇挑戰，負反饋作用抵制變革

1958年—1960年全國開展“大躍進”社會生產運動，該階段政府為盡快實現工農業生產的高指標，造成經濟工作中的急于求成，此前的政策平衡遭遇挑戰。1960年，中央工作會議對“大躍進”期間出現的問題進行了及時的糾偏，在民族地區關閉了一些技術落后、原料短缺、虧損嚴重的企業，大力發展了一批涉及農牧業的工商業，并利用當地的資源條件，大力發展了一批輕工、民族特需品工業。該階段制度結構與政策圖景依舊延續上一階段，民族經濟政策體系中關于對民族地區特殊照顧的部分延續上一階段，政策漸進變遷。但此時期偏離了“實事求是”的價值理念，工農業政策在“大躍進”時期體現出急于求成的特點。國民經濟調整時期，中央政府糾正“浮夸風”回歸“實事求是”的工作作風，從而鞏固了政策平衡。

(二)1966年—1977年政策間斷期

1.政策圖景發生改變——“階級斗爭”

始于1966年的“十年動亂”擾亂了國家經濟的正常發展，民族經濟政策的制定和實施受到影響。這一階段出現了新的政策圖景——“階級斗爭”。這一時期，“階級斗爭”與“發展生產”的政策圖景產生矛盾，“階級斗爭”的政策圖景支持力量更強，初始的民族經濟政策平衡狀態遭遇挑戰，政策壟斷被打破。當時，民族特需用品以封、資、修的理由普遍停產。在牧區采取“以農擠牧”的不正確做法，片面強調各省區糧食自給，大面積開墾草地、林地。同時也存在著不顧當地的特殊性，出現主觀愿望與實際不符的情況，給民族地區的經濟建設，尤其是對農業和畜牧業造成了很大的損失?！笆陝觼y”對民族地區經濟發展產生了負面影響，但也促使社會形成反思潮流，推動未來政策圖景發生變化，從而促使民族經濟政策的演變發生躍遷。

2.原政策壟斷崩潰

這個階段的民族經濟政策受到了“十年動亂”的影響。首先是忽視了民族地區的特殊情況。在農業政策方面，放棄牧區的“以牧為主”方針，采取“以農擠牧”政策來大規模開墾草地，這造成了草原荒漠化問題的嚴重惡化，同時也導致了牲畜數量的急劇減少，給民族地區的生態環境和經濟發展帶來了巨大的破壞。與此同時，由于農業生產過分強調“以糧為綱”，造成了嚴重的森林破壞和水土流失，森林資源也因此急劇減少。其次是對生態保護和資源浪費的忽視。在“大躍進”時期，由于國家采取了“全黨全民大辦工業”政策方針，導致民族地區資源被大量浪費、生態環境遭受嚴重破壞。不過，此階段的大、小三線建設大大改善了中國工業的布局，在民族地區建立了門類齊全的工業經濟體系，推動了民族地區的中小型工業快速發展，為今后的經濟建設奠定了堅實基礎。

3.正反饋作用，政策圖景再次發生變化

1977年，黨的第十一次全國代表大會重申了“把我國建設成為社會主義現代化強國”的目標，并強調發展社會主義經濟是主要任務之一，從而動搖了以階級斗爭為綱的基本路線。發展民族地區經濟的支持性力量增強，正反饋作用使得政策圖景發生改變，民族經濟政策的演進進入下一個平衡期。

(三)1978年-1990年政策平衡期

1.制度結構：市場經濟體制和民族區域自治制度

改革開放以前，民族經濟政策以計劃經濟體制和民族區域自治制度為制度基礎。改革開放之后，國家開始經濟體制改革，逐步建立起社會主義市場經濟，市場經濟體制與民族區域自治制度成為這一階段政策平衡期的制度基礎。經濟體制的轉變引入了市場因素和競爭機制，這體現在該階段的民族經濟政策中，具有計劃經濟色彩的民族經濟政策逐漸失去功用，進而被取代。

2.政策圖景：發展市場經濟

1978年，黨的十一屆三中全會明確提出要將中國建設成一個社會主義現代化國家，揭開了改革開放的序幕。1981年，黨的十一屆六中全會提出，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。這一時期，國家總體的政策圖景已經由“階級斗爭”轉變為“發展市場經濟”。

十一屆三中全會之后，針對民族地區和少數民族本身的發展程度較低、基礎建設較差、貧困區域較大、商品經濟較落后等一系列問題，國家對民族地區的發展作出了總的指示：要在國家的扶持下，繼續實行改革開放政策，提高民族地區自立自強的能力，發揮各族人民的智慧，經過艱苦的長期的努力，使各個民族整體發展起來，并逐漸融入全國的發展之中，逐漸縮小與全國其他地區的差距。此階段的目標是在社會主義市場經濟體制下，通過改革開放，激發民族地區自身的發展動力，從而跟上全國發展的步伐，提倡國家幫助與自力更生相結合。

3.圍繞“發展市場經濟”政策圖景，形成政策壟斷

此階段的民族經濟政策在原先的基礎上，增加了扶貧政策和對外開放政策兩方面內容，而且財政扶持政策、稅收扶持政策以及工農業政策的實施增加了市場經濟特點。

在財政方面，國家開始實施了“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制，然而對于民族地區依然采取了“適當照顧”的政策。為了照顧內蒙古、新疆、廣西、寧夏、西藏等五個自治區以及青海、云南和貴州等三個多民族省份，國家除了實施每年遞增百分之十的定額補助政策外，還特別設立了“發展基金”“邊境事業補助費”等專項資金。1979年到1985年這段時間，鄉鎮企業興起，國家對相對貧困的民族地區新設立的鄉鎮企業提供了所得稅減免政策，民族貿易三照顧縣的企業和邊境貿易企業可以適度減免稅收。[10]扶貧方面，包括在少數民族貧困地區減免貧困戶農牧業稅、給予農用物資分配比例照顧等。為改善貧困民族地區的經濟狀況，政府一方面設立了“三西”農業建設專項資金和溫飽資金，以提供資金支持；另一方面，還實施了一系列扶貧計劃，如從20世紀80年代起實施的“以工代賑”計劃，80年代末的“溫飽工程”計劃。

在農業方面，改革開放后，牧區實行“草場公有、承包經營、牲畜作價、戶有戶養”的生產責任制。在工業方面，國家立足資源優勢和民族產業布局建設，調整以重工業為主的產業結構，擴大民族生產生活所需的日用消費品和特需品生產。自改革開放以來，民族地區實行了“雙向開放”政策——內部橫向合作和相互支持，外部全面開放，不斷促進邊境貿易的發展。自20世紀70年代末開始，國家組織內陸省份對邊疆民族地區進行對口支援，致力于先富帶動后富，促進地區間共同富裕。

(四)1991年—1999年政策間斷期

20世紀80年代，鄧小平提出“兩個大局”戰略思想，即讓沿海地區優先發展，在適當的時候，再對內陸進行反哺，并鼓勵沿海地區對內陸地區給予大力的支持。區域非均衡發展戰略的實施在當時具有積極作用，不僅促進了東部地區的率先發展，而且帶動了國民經濟發展水平的提高。但區域非均衡發展戰略客觀上加劇了東西部發展的不平衡，因此，黨和國家的政策圖景開始發生轉變，從“適度傾斜”向“均衡發展”轉變。1990年底，中共中央審議并通過了“八五計劃”，計劃中提出，促進地區經濟合理布局朝著合理分工、各展其長、優勢互補、協調發展的方向前進。1999年，中央提出實施“西部大開發戰略”，標志著“兩個大局”戰略思想從“第一個大局”向“第二個大局”轉變。西部大開發的實施，緩解了西部與東部地區經濟增長速度上的差距，尤其為西部民族地區經濟發展帶來了千載難逢的機遇。

(五)2000年至今政策平衡期：協調發展階段的民族經濟政策

1.政策圖景：協調發展

20世紀90年代初，我國取得了“第一個大局”的基本實現，東部地區經濟迅猛增長，從而拉大了東西部的差距。為了解決地區經濟不均衡問題，“八五計劃”和“九五計劃”提出了區域經濟發展的總原則和二十字原則，分別為“統籌規劃、合理分工、優勢互補、協調發展、利益兼顧、共同富?！焙汀敖y籌規劃、因地制宜、發揮優勢、分工合作、協調發展”。至此，區域經濟發展進入協調發展階段，國家開始重視西部地區經濟發展。2000年，《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》出臺，提出了包括改善營商環境、加強基礎設施建設以及生態環境保護等諸多政策。2012年《西部大開發“十二五規劃”》又對西部地區發展新型工業、現代農業、服務業等提出更多的戰略目標?！芭d邊富民”行動作為西部大開發戰略的配套性工程，于1998年由國家民族事務委員會啟動，它的目標是通過增加對邊境地區的投資和援助，使邊境民族地區盡快脫離貧窮落后的狀態，逐漸縮小與先進地區的發展差距，實現富民、興邊、強國、睦鄰的目標。2017年，《西部大開發“十三五規劃”》提出了“確保全面建成小康社會”的總體要求，并提出了“以創新為動力”的新思路，推動了西部大開發向縱深發展。此間，“一帶一路”建設助推新時代民族地區經濟對外開放，“一帶一路”倡議使位于邊緣地帶的民族地區成為新一輪開放發展的前沿與中心地帶。

2.“中華民族共同體意識”的提出促使民族經濟政策漸進變遷

“中華民族共同體意識”是在2014年中央新疆工作座談會上首次正式提出的。作為新的政策圖景，“鑄牢中華民族共同體意識”推進了“協調發展”政策圖景的進一步深化，實現了政策的漸進變遷。經過70多年的發展，民族地區經濟發生了巨大的變化。從中華人民共和國成立初期的百廢待興，到逐漸構建完善的工業體系，再到邁向信息化社會，民族地區的經濟發展與國民經濟的融合度日益提高。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要加強各民族之間的交往、交流和交融，以鑄牢中華民族共同體意識，促使各個民族像石榴籽一樣緊密聯系在一起。在構建中華民族共同體的過程中，民族間的經濟和社會和諧發展具有至關重要的意義。

2011年，我國發布了《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》，當中劃定的區域里有11個是民族地區，這些地區也是全國最為突出的扶貧重點地區。在全國共592個扶貧重點縣中，有267個位于民族地區；在全國30000個貧困村中，有13158個是少數民族聚居村。2017年，我國進入了中國特色社會主義新時代，黨的十九大提出了我國當前社會所面臨的主要矛盾，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，國家從支持民族地區整體發展轉向精準扶貧，關注貧困地區和弱勢群體的發展。截至2020年底，各民族地區已順利完成脫貧目標任務。根據現行標準，民族地區的232個貧困縣全部摘掉貧困帽，民族地區的區域整體貧困徹底消除，從而為民族地區的平衡和充分發展提供了強大力量。未來，黨和國家將把關注點放在實施鄉村振興戰略上，根據產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總體要求，建設宜居宜業和美鄉村，努力實現共同富裕的遠景目標，開啟全面建設現代化社會主義國家的新征程。

三、結語

通過對“間斷-平衡”框架的使用和分析，可以發現，民族經濟政策在演進過程中，具有短期間斷和長周期漸進變遷的特征。本文認為：(1)中華人民共和國成立以來，國家民族經濟政策的演進經歷了三個平衡期，分別是以“恢復生產”為政策圖景的平衡期(1949年—1965年)、以“發展市場經濟”為政策圖景的平衡期(1978年—1990年)、以“協調發展”為政策圖景的平衡期(2000年至今)。在長期的漸進變遷中，存在兩個間斷期，分別是1966年—1977年政策圖景由“恢復生產”向“階級斗爭”轉變的間斷期，以及1991年—1999年政策圖景由“發展市場經濟”向“均衡發展”轉變的間斷期。(2)政策圖景的變化與民族經濟政策間斷平衡演變過程基本吻合，反映了不同時期黨和政府有關民族地區經濟發展思想的變化，進而直接影響了民族經濟政策的演變。(3)政策圖景的轉變是民族經濟政策變化的重要原因。制度結構的變化也是影響民族經濟政策變化的重要因素，由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變使得民族經濟政策增加了市場因素。價值理念的統一也同樣重要，對于公平與效率何者優先的問題，不同時期的價值理念表現不同，價值理念的轉變使得新時期民族經濟政策更加關注扶貧和鄉村振興領域。