權宜之計抑或權利擴張：學前教育立法中的托育服務

張 力,夏心盈

(中國政法大學 法學院,北京 100088)

學前教育是我國國民教育體系的重要組成部分,近年來特別是黨的十九大以來,國家著力增加政府對學前教育的投入,學前教育事業快速發展,取得了顯著成績。截至2022年,全國幼兒園數量達到28.92萬所,普惠性幼兒園占全國幼兒園的比例達到84.96%,全國幼兒園的入園率已經實現由2016年的77.4%快速增長到2022年的89.7%。[1]與之相呼應,學前教育立法也在有序推進中。2023年,《學前教育法(草案)》(以下簡稱“《2023草案》”)已被提請十四屆全國人大常委會第五次會議初次審議,并公開征求意見。然而,與教育部在2020年公布的《學前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡稱“《2020草案》”)不同的是,《2023草案》在附則中新增了關于幼兒園開展托育服務的條款,“有條件的幼兒園可以開設托班,招收二周歲以上三周歲以下的兒童,提供托育服務。幼兒園提供托育服務,依照有關法律法規和國家有關規定執行”。托育服務是針對三周歲以下嬰幼兒的照護服務,相關法律規范也以此為調整對象。目前,《托育服務法》雖然被納入《十四屆全國人大常委會立法規劃》,但其與學前教育立法的關系仍有待進一步區分明確。

下文將圍繞二者之間的關系,對我國學前教育立法中的托育服務規范進行梳理與類型化分析,并依次討論以下問題：如何評價與現行立法中托育服務條款相對應的立法技術?寄身于學前教育制度的托育服務面臨著怎樣的困境?后續的托育服務專項立法又應當遵循怎樣的基本路徑以完成體系建構?

一、基本圖景：位處“邊緣”的托育服務

2019年5月,國務院辦公廳頒布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”),明確了托育服務事業作為公共服務的基本定位,并制定了托育事業發展的階段目標,其中包括對托育服務政策法規體系的建設要求。其實,在《指導意見》頒布之前,托育服務并非完全無法可依,而是在一定程度上寄身于學前教育立法。關于這種“寄身”狀態,有學者對此歸納指出,“幼托事業被歸入學前教育體系中,但其在學前教育中的地位是邊緣的”[2](P.86),大多數學前教育立法只是偶爾模糊且零散地提及一些相關政策。以下將以二者間的關系為線索,梳理當今托育服務的立法狀況,進而概括不同立法模式的背后邏輯,以期盡可能完整地展現托育服務立法的基本圖景。

(一)向下延伸的學前教育立法

縱覽中華人民共和國成立以來國家對于6歲以下學齡前兒童照護政策,其價值取向與制定實施內容都體現出鮮明的時代特色,大致可以將二十世紀八九十年代作為分水嶺,分為兩個相對獨立的階段。中華人民共和國成立伊始,出于解決婦女就業與育兒之間矛盾的直接目的與助力社會生產建設的根本目的,學齡前兒童的照護工作被明確區分為兩個系統獨立運行：一個是針對3歲以下嬰幼兒的以照看為主的看護服務,主要由托兒所完成;另一個是針對3歲以上學前兒童的以教育為主兼顧看護功能的教育服務,主要由幼兒園承擔。[3]嬰幼兒托育服務和兒童學前教育在法規政策中各偏居一隅,關系界限明確。

二十世紀八九十年代是我國由計劃經濟向社會主義市場經濟變革的時期,福利性質的照護體系失去了賴以生存的經濟基礎。在市場取向下,嬰幼兒托育更大程度上成為一種注重發揮教育開發功能和培養適應未來社會需要人力資源的商品,其照護功能和對婦女就業的支持作用相對弱化。[4]在該階段,由市場主體提供的早期教育逐漸成為托育服務的替代品,同時,嬰幼兒托育服務和兒童學前教育的發展也開始出現一定交集,具體表現為部分幼兒園開設托班,向下延伸為2至3歲幼兒提供相應服務,這使得教育部門也不得不向下延伸,成為相應活動的主管機關。

盡管如此,教育部門的各種政策性文件幾乎不會提及嬰幼兒托育的發展。從國務院印發的《中國兒童發展綱要》(以下簡稱“《綱要》”)即可反映一二：《綱要(2001-2010年)》將“發展0～3歲兒童早期教育”歸入“適齡兒童基本能接受學前教育”目標中;《綱要(2011-2020年)》卻單獨列出“促進0～3歲兒童早期綜合發展”,將之與“基本普及學前教育”并列為“兒童與教育”領域的兩項主要目標;而《綱要(2021-2030年)》則將“加快普惠托育服務體系建設,托育機構和托位數量持續增加”作為“兒童與福利”領域的主要目標之一,而不再在“兒童與教育”領域中對托育服務加以規劃。有學者指出,近些年國家關于3歲以下嬰幼兒托育服務的相關內容多見于衛生健康部門頒布的政策文件,而鮮見于教育部門頒布的政策文件[5],如《托育機構設置標準(試行)》《托育機構管理規范(試行)》《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》等。就地方立法情況來看,經檢索整理發現,在現行有效的24份地方學前教育立法中,有7份文本對托育服務不做任何規定,2份文本因并未明確“學齡前兒童”的年齡限制而不置可否,另有15份文件對托育服務作出明確規定,具體情況可見表1。

表1 我國地方學前教育立法存在托育服務條款的情況整理

事實上,由于托育服務的地方事權屬性,各地學前教育立法的相關條款呈現出了較為多樣的立法模式。為了更好地呈現地方托育服務的立法情況,下文將對地方學前教育立法中的托育服務規定加以詳述。

(二)托育服務的“寄身”模式

很長一段時間里,托育服務在學前教育制度的頂層設計中處于幾近失語的位置。但是,在地方學前教育立法中,托育服務卻以不同方式存在,具體可概括為以下五種模式。

1.另行規定型

該種模式指在學前教育立法中規定和承認托育服務,但具體執行則需依照國家和地方的另行規定,其典型表述形態如《山東省學前教育條例(2021修正)》在第8章“附則”中規定的“對不滿三周歲嬰幼兒的照護服務,按照國家和省有關規定執行”,以及《江蘇省學前教育條例》在第1章“總則”中規定的“本條例所稱學前教育,是指對三周歲以上不滿六周歲學齡前兒童實施的保育和教育。不滿三周歲學齡前兒童實施保育教育的具體辦法,由省人民政府制定”。

2.主體區分型

該種模式并不認為幼兒園中不滿3周歲幼兒的保育教育屬于托育服務,而是將之分離出來,單獨適用學前教育立法里有關幼兒保育教育的規定;對于幼兒園以外的其他幼兒教育機構開展嬰幼兒托育服務和早期教育則不作要求,僅表示按照有關規定執行。如《廣州市幼兒園條例》在第8章“附則”中規定,“幼兒園招收不滿三周歲幼兒的保育教育參照適用本條例有關幼兒保育教育的規定。幼兒園以外的其他幼兒教育機構開展嬰幼兒托育服務和早期教育,按照國家、省和市有關規定執行”。

3.延伸參照型

該種模式要求,包括幼兒園在內的幼兒教育機構針對2到3周歲幼兒的托育服務,參照適用學前教育的有關規定?！渡钲诮洕貐^學前教育條例》第2條第3款規定,“以開設托班形式招收兩周歲至三周歲的幼兒實施保育和教育的,參照適用本條例”;該條例第75條第1款進一步要求,“幼兒園以外的幼兒教育機構開展學前教育活動的,參照本條例執行”。該條例不但將學前教育立法的對象范圍延伸至了2到3周歲幼兒的保育教育,并且在附則中對其他幼兒教育機構的學前教育進行規制。從實質層面而言,這是將2到3周歲幼兒的保育和教育視為學前教育的一種類型。

4.早教指導型

該種模式與延伸參照型的立法技術較為相似,但其要求參照執行的對象是早期教育指導。典型的表述可見《青島市學前教育條例(2018修正)》第2條的規定：“對不滿三周歲嬰幼兒及其家長提供早期教育指導,依照本條例有關規定執行?！痹谝话阋饬x上,托育服務概念的核心要素在于嬰幼兒暫時完全脫離父母或家庭的照護。[6]但除幼兒園設立的托班外,早期教育指導通常需要家長全程陪同,其主要任務就是為0到3歲嬰幼兒及家長開展親子教育或兒童智力開發。[7]《家庭教育促進法》第17、18條亦明確了父母或監護人是接受科學養育指導服務的對象,而早期教育指導自然也屬于科學養育指導服務的范圍。

5.統合規定型

該種模式存在兩種表現形式：一種是將學前教育直接定義為對學齡前兒童所實施的教育,一并進行立法規制;另一種則是雖然承認學前教育的對象為3歲以上的學齡前兒童,但對3歲以下嬰幼兒所實施的保育教育,也要求參照學前教育的有關規定執行。典型的表述有《北京市學前教育條例(2016修正)》第2條,“本條例適用于本市行政區域內各種形式的學前教育。本條例所稱學前教育是指對學齡前兒童實施的教育。本條例所稱學前教育機構是指幼兒園、托兒所以及其他對學齡前兒童實施教育的機構”;《遼寧省學前教育條例》第49條,“對三周歲以下幼兒實施保育教育,參照本條例執行”。

(三)立法技術分類及其內在邏輯

從對以上地方學前教育立法模式的梳理分析可以發現,盡管主體區分型與延伸參照型通過限制實施托育服務的主體與接受服務的嬰幼兒年齡,僅部分參照適用學前教育立法,但總體來說,目前學前教育立法中的托育服務規定技術大致可分為兩大類,分別是依照托育服務的有關規定執行與參照適用(或直接執行)學前教育的有關規定。

采取前者技術的地方立法,一定程度上承認了托育服務的獨立性,并可能為托育服務相關權利及其內涵的充實留下更大空間。無論是銜接未來條件成熟時出臺的《托育服務法》,還是執行中央或地方陸續出臺的位階較低規范性文件,“依照托育服務的有關規定執行”的立法技術都能為之留出適用的余地,無需再引起既有立法的修訂。利弊互現的是,制定者所期待的“有關規定”可能遲遲無法出臺,或是存在指向理解上的不一致,進而導致法律適用上的不確定性。尤其是學前教育制度已經比較完善的現實情況下,可能會造成對托育服務規定的擠壓或不合理影響。

在托育服務相關立法仍幾近空白的現實環境中,采取后者技術的學前教育立法或應得到更多肯定,這些立法帶有先行先試的意味。否則,托育服務的發展將會面臨多重困難：一方面,因現行托育服務政策法規的薄弱程度,托育機構的設立與托育服務的開展或將面臨無法可依、無制度可循的困境,在法律“真空”下設立、發展無疑不是長久之計,可能需要承擔高額的設立與運營成本甚至直接被迫退出市場;另一方面,在無法可依的情況下開展托育服務意味著未知的風險,有關部門難以有可供參考的事前準入或事中措施來監管托育機構,各方都只能被動應對,最終極可能使嬰幼兒成為風險的直接承擔者且難以得到有效救濟。

總的來說,將托育服務納入學前教育制度的立法技術是符合歷史發展進程的,作為一種權宜之計,這種階段性做法給予了托育服務所需的發展空間和相對可預期的法律支持。

二、檢視反思：寄身學前教育立法的缺陷

托育服務適用學前教育有關規定是一種頗為討巧的處理方式,就現實需求來說,盡管在特定階段存在一定的合理性與必然性,但隨著人們權利意識與教育理念的日漸進步,作為填補立法空白的策略,將托育服務納入學前教育制度的立法技術也暴露出了覆蓋范圍有限、“過度學習”風險、保障水平較低等諸多現實問題。

(一)覆蓋范圍有限難以提供充分法律依據

首先,學前教育在具體內容層面雖和托育服務存在交叉之處,但仍無法完全包含托育服務。比如,現實中提供托育服務的不僅有幼兒園托班與托育機構,還有大量的社區與家庭托育點,但地方學前教育立法基本不對托育點的機構管理、人員要求、專業培訓等方面作出相應規定。又如,針對3歲以下嬰幼兒的活動場地與設備配置應當根據不同年齡段的身心特點進行特別設置,“符合2～3歲幼兒的認知發展特點和需要,如打造滿足幼兒安全需求的‘私密性’空間,提供能刺激幼兒感官體驗的聲光材料等”[8],而地方學前教育立法亦鮮少對實施托育服務的場地設備作出要求。

其次,學前教育與托育服務相應的責任條款存在矛盾之處。面對條件不達標又拒不整改的托育機構時,盡管《人口與計劃生育法》第41條規定了違反托育服務相關標準和規范的,應當由衛生健康主管部門施以處罰,但是地方學前教育立法中又往往要求由幼兒園的主管部門,也即教育行政部門加以規制,部門間責任推諉現象常有發生。另外,二者對于行政處罰種類的設置亦存在差異,如《人口與計劃生育法》對機構的處罰主要集中于罰款與責令停業,而《上海市學前教育與托育服務條例》第62條卻在對無涉備案的其他違法行為的處罰中刪去了罰款,選擇了沒收違法所得。

最后,托育服務無法與學前教育共享國家的政策支持,難以被積極推進惠及大眾。托育服務在學前教育立法中的各類模式均無法從規范上支撐其獲得與學前教育同等的地位,尤其是無法實現同等或近似程度的國家給付。受教育權作為一項以國家提供給付為主要實現方式的基本權利,是憲法賦予國家的作為義務之一,也是大力推進包括學前教育在內的受教育權給付體系的根基所在。教育立法的重點就是將憲法中過于抽象的規定轉化為細致的“國家如何提供給付,提供給付的范圍、種類和方式等”[9](P.43)。隨著國家對學前教育加大資金投入,各地立法中均明確了政府主導學前教育經費投入的機制,甚至還有部分地方設立學前教育專項經費并規定其用途。(1)政府主導學前教育經費投入的規定可參見《杭州市學前教育促進條例》第27條與第28條、《淮南市學前教育管理條例》第18條等;設立學前教育專項經費并規定其用途的規定可參見《寧波市學前教育促進條例》第31條?？上У氖?盡管《國家基本公共服務標準(2023年版)》包括了針對3到6歲兒童的學前教育資助,但并沒有任何托育服務的內容?；竟卜崭苤苯芋w現國家給付義務,如此的區分設置無異于宣告了國家對于獲取學前教育與托育服務的保障程度是不同的。投入與保障條款的缺失使無論是少數開設托班的幼兒園還是社會力量舉辦的托育機構服務定價都居高不下,導致嬰幼兒家庭的收入水平成為一道無從打破的隱形門檻,家長甚至無從找尋規范依據為嬰幼兒獲得托育服務提供請求權基礎。

(二)與學前教育內容混淆引發“過度學習”風險

從嬰幼兒生長發育與心理發展的特點和規律而言,由于托育服務是針對0到3歲嬰幼兒的補充家庭育兒功能的社會服務機制[10],該服務對象決定了服務內容的側重點在于對嬰幼兒的日常照料與衛生保健,輔以科學的身體機能開發訓練。在2到3歲的后期階段,或可在“保教融合”思路的前提下,對幼兒的運動、語言、交往能力進行適當地開發訓練,為家庭提供科學化的早教育兒指導。[11]然而,任何政策法規都有其理念偏好,參照適用學前教育的有關規定使得托育服務的內容設計和實際運作也呈現出趨向學前教育的目標取向,3歲前的嬰幼兒被迫裹挾進了學前兒童群體中,“他們的早期教育受到重視,但社會化的日常照料卻被忽視”[12](P.92)。

不僅如此,托育服務政策長時間地被窄化為學前教育政策,使得學前教育專業畢業的幼兒園教師也在負責嬰幼兒托班,且提供托育服務的市場主體更是基本由早教機構轉型而來。雖然學前教育、早期教育等專業與托育專業密切相關,但前兩者的教育理論和照護技能并不能完全適用于托育服務：學前教育專業主要以3到6歲幼兒身心發展特點來構建人才培養體系,注重幼兒“健康、語言、社會、科學、藝術”五大領域的發展;而早教專業亦缺乏對嬰幼兒的照護,主要任務是為嬰幼兒及家長開展親子教育或早期教育,以課程教育為主,需要家長全程陪同。[13]所學專業的錯位極有可能造成服務內容的混亂,將不適宜嬰幼兒的內容過早地傳授給了他們,這與嬰幼兒身心發展規律相違背,也將導致“過度學習”或“過度教育”的現象出現。

(三)規范與標準的缺失致使托育服務保障水平較低

學前教育立法中的托育服務條款較為單薄,無法構建與之相應的規范與標準。據原國家衛生計生委組織所實施的全國生育狀況抽樣調查數據顯示,0到2歲入園入托的嬰幼兒中,30.3%在公立機構,69.7%在私立機構,我國托育服務主要由私立機構供給。[14]公立托育機構的缺失與國家大力推動學前教育有著密不可分的聯系,地方學前教育資源總量的限制使幼兒園被迫犧牲嬰幼兒托班,以優先滿足政策綱要所要求的入園率指標。此時,理應由私立機構發揮其能動性填補空缺,但社會力量的創辦積極性因法律規范和行業標準的缺失而被抑制,托育服務供給總量依舊呈嚴重不足的態勢。(2)根據國家衛生健康委發布的《2022年我國衛生健康事業發展統計公報》,截至2022年底,我國每千人口托位數為2.57個,距離“十四五”規劃綱要中每千人口托位4.5個的目標仍然有差距。

以學前教育立法為載體,托育服務固然可以找到一定的規范支撐,尤其是可以借此參考學前教育活動的相關做法,但參照適用也存在固有屏障。亦即,受限于自身定位和獨特的法益對象,地方學前教育立法無法為托育機構提供建立標準和服務標準,使得社會力量辦托育服務受到嚴重限制,極大遏制了市場積極性。即便存在擁有托育機構相關經驗的專業人員和擁有資金能力的市場主體希望創辦專門的托育機構,提供正規專業的托育服務,但因缺乏準入機制及服務標準,往往進入無門、有心無力。遑論眾多辦學實力一般的機構,更是難以申請到營業資質,使托育服務供給矛盾愈加激化。[15]

由于性質與定位的差異,無論是采取參照適用還是直接執行的立法模式,學前教育的具體標準都無法相通適用于托育服務,即便退一步觀之,地方學前教育的相應條款也不足以提供與托育服務相適應的規范和標準。另行規定的立法模式則極度依賴于該類規定的出臺,但托育服務實際上已經超出學前教育立法的控制范圍,進而致使二者之間規范和標準體系建設程度并不均衡,另行規定模式存在目的落空的可能。以采取該類立法模式的北京市為例,《北京市幼兒園、托兒所辦園、所條件標準(試行)》雖在文件名稱中包含“托兒所”,實質上卻僅對“幼兒園”工作人員配備、房舍規劃面積定額、玩教具配備、保健室醫療衛生器械配備及辦公家具設備配備等五個方面的辦園條件標準作出規定,并在該標準的基礎上形成了其他形式學前教育的規范性文件,如《北京市舉辦小規模幼兒園暫行規定》;此外,市教育部門為了促進學前教育安全優質發展,還研究制定了《北京市幼兒園辦園質量督導評估辦法(試行)》,評估內容涵蓋了幼兒園人員條件、空間與設施、機構管理、保育教育、辦園成效等方面。相較于前述學前教育的諸多現行規范標準,托育服務的立法情況頗有些相形見絀,較為核心的規范文本僅有《北京市衛生健康委員會關于印發北京市托育機構質量評估標準(試行)》,至于《嬰幼兒托育機構服務規范》仍需要待至2024年才能正式實施。

三、路徑選擇：承認具有獨立內涵的獲得托育服務權

如上所述,寄身于學前教育立法的托育服務僅為特定歷史時期的權宜之計,隨著托育服務事業的發展,尤其是人口負增長現實壓力的增加,學前教育立法中極為有限的托育服務規定無法為公眾的緊迫需求給予足夠的規范支持,而逐漸成為一種可有可無的立法裝飾。有鑒于此,針對托育服務進行專門立法勢在必行,未來的學前教育立法也應盡量回避托育服務內容。要實現這一目標,就根本而言,應將托育服務置于基本權利語境中,承認獲得托育服務權是一項有別于受教育權的基本權利,明確獲得托育服務權的權能內涵,再將與之對應的各類國家義務具體化。

(一)有別于受教育權的新型權利

1.以發展權為權源基礎

一項權利是否是基本權利,并不依賴于憲法的明文列舉。我國《憲法》第33條第3款“國家尊重和保障人權”條款位于“公民的基本權利和義務”章的首條位置,宣示了對憲法所列舉的基本權利之外的人權,國家仍有尊重和保障的義務?？梢哉J為,這一條款為肯定未列舉權利的存在和基本權利保護范圍的擴大提供了規范依據,獲得托育服務權可由此證成。[16]不僅如此,就現有規范而論,除了前述人權條款,獲得托育服務權還可以從發展權中獲得證成。正如有學者所指出的,一個人實際發展的過程是其個人人權實現的過程。[17](P. 63)

發展權已經被國內外均確認為兒童的一項基本人權。1986年聯合國大會通過了《發展權利宣言》,標志著發展權作為一項正式意義上的人權被予以規定,該宣言明確指出,“發展權是一項不可剝奪的人權,發展機會均等是國家和組成國家的個人一項特有的權利”[18]。而兒童發展時期是人一生中的發展關鍵期,是身體、認知和社會化發展的整體性的過程,具有不可逆性,一旦錯過最佳發展時期,無法再彌補。[19](PP.79-80)1989年聯合國《兒童權利公約》將發展權規定為兒童的一項基本權利,是所有兒童應當享有的人權。我國憲法與法律對兒童發展權亦予以承認,《憲法》第46條第2款明確“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展”,《未成年人保護法》第3條第1款也指出,“國家保障未成年人的生存權、發展權、受保護權、參與權等權利”。需要注意的是,兒童發展權中的“發展”應作廣義理解,與作為個體的兒童相聯系,不僅指身體健康的發展,還應當包括精神、情感、認知、社會、文化的發展?？梢哉J為,兒童發展權是指兒童為了實現生命的意義而享有的充分發展其全部體能和智能的權利[20](PP.59-60),而嬰幼兒屬于兒童的一部分,自然亦包括在享有兒童發展權的主體范圍之內。

在“家庭失靈”語境下,為了彌補家庭能力的不足、更高程度地保障嬰幼兒的充分發展,兒童發展權針對3歲以下嬰幼兒所產生的權利即為獲得托育服務權。伴隨著生育政策調整、女性就業增加、居住分離常態化、家庭規模小型化等因素的共同影響,單個家庭未必能夠充分實現嬰幼兒的發展權。而個人人權面向的發展權則主要是從國內法領域來考慮的,也即國家應當采取積極的措施來實現人民的發展權利,在人們自由積極地參與發展及其帶來的利益的公平分配的基礎上,不斷改善全體人民和所有個人的福利。[21]那么,本應為未成年子女在身心健康、未來發展等方面提供支撐的家庭無法滿足既有發展權法律規范的要求時,國家便應當進行介入,對嬰幼兒的發展權提供基本權利視角的制度保障。由此,以發展權作為權源基礎的獲得托育服務權得以證成。

2.與受教育權相分離

《憲法》第19條明確了國家要發展包括學前教育在內的各階段教育,并在第46條規定了受教育權。因此,有學者認為應將3歲以下嬰幼兒早教納入學前教育,方能實現受教育權保護的完整性、托幼一體發展的科學性。[5]這一觀點的提出緣于批判《2020草案》將“學前教育”的對象范圍明確為3周歲到入小學前的兒童。實際上,草案中對年齡范圍的界定方式,不但是地方學前教育立法的普遍選擇,也是公眾對于學前教育的一般理解。難以想象,憲法制定者與法律起草者會采取與人們常識錯位的學前教育概念或者有意遺漏0到3歲群體的早期發展問題。

就學前教育的對象范圍而論,之所以有部分學者觀點與現有法律體系產生差異,是因為其對3歲以下嬰幼兒托育服務的定位與內容側重點產生了誤解,致使觀察視角被局限于單個的受教育權。正如前文所述,0到3歲嬰幼兒的生理與心理發展水平決定了托育服務的內容更加側重于日常照料與衛生保健,與受教育權讓所有人“享有接受教育的能力與資格”的權利內容相去甚遠[22](P.18),不宜將獲得托育服務包括進受教育權中。但這并不意味著學習要素被完全排除在托育服務外,持包含觀點的學者以“3歲前是兒童智力、能力、行為和個性發展的重要時期”作為其論點支撐有一定偏頗——嬰幼兒時期的發展重要性是通過其處于運動、語言、交往能力的奠基啟蒙階段所體現的,這亦是托育服務在秉持“保教融合”思路的前提下,對2到3歲嬰幼兒同時進行適當的各方面機能開發訓練所包括在內的。部分認同包含觀點的學者也承認其對于“學前教育”服務的對象采取的是一種比較寬泛的理解,主要是為了培養3歲以下嬰幼兒的語言、情感感知能力和大腦發育、思維啟蒙的發展需求,以及迎合當前針對嬰幼兒的各項政策要求。[23]可見,3歲以下嬰幼兒成長發展所需獲得的開發訓練與學前教育的內涵和方法是完全不同的。

此外,從托育政策的發布主體中亦可洞悉國家層面對于獲得托育服務權從學前教育立法中抽離出來的大致態度。2019年國務院辦公廳發布的《指導意見》明確指出“嬰幼兒照護服務發展工作由衛生健康部門牽頭”“衛生健康部門負責組織制定嬰幼兒照護服務的政策規范”。自此,國家衛生健康委相繼制定了《托育機構設置標準(試行)》《托育機構管理規范(試行)》《托育機構嬰幼兒傷害預防指南(試行)》和《托育機構保育指導大綱(試行)》等政策文件。由衛生健康部門承擔制定政策規范、備案登記等核心職責,直接反映了國家層面認為托育服務與學前教育“保教并重”或“重教輕?！辈煌?而是應以“安全健康,科學規范”為原則,把最大限度地保護嬰幼兒、確保嬰幼兒的安全和健康置于首要位置。

(二)以嬰幼兒全面發展為中心的權能內涵

權能指的是權利的具體作用或實現方式,是權利的具體內容[24](P.121);可以說,唯有通過權能,權利主體才能在法律范圍內享有權利的內容和功能。對于基本權利語境中的獲得托育服務權,下文將先明確其價值取向與權利主體,再闡釋具體權能的論述邏輯,以描繪出該新型權利的完整面貌。

1.明確嬰幼兒權利本位作為價值取向

隨著兒童的法律地位在世界各國得到實質性提升,“兒童權利本位”自20世紀中期開始逐漸被世界各國確認為有關兒童事務立法的價值取向,兒童利益最大化原則逐漸成為世界各國有關一切兒童事務立法的指導性原則,并被聯合國1959年《兒童權利宣言》與1989年《兒童權利公約》等多個國際法律文件,確立為國際人權法中有關兒童權利保護的首要原則。[25]兒童權利本位把兒童作為獨立的權利主體來看待,將其從以父母權利為中心的桎梏中解放出來,賦予未成年人獨立的主體地位。[20](P.167)該理念在我國法律體系中亦有跡可循,無論是《未成年人保護法》第4條中的“保護未成年人,應當堅持最有利于未成年人的原則”,還是《2023草案》在總則部分指出“對學前兒童的教育應當堅持最有利于學前兒童的原則”,抑或是《2020草案》明確表述“對學前兒童的教育應當堅持兒童優先和兒童利益最大化原則”,均彰顯了兒童權利本位論及其背后的兒童中心主義。兒童的發展對于人類社會的發展至關重要,嬰幼兒基于年齡和身體發展程度來說是更為脆弱的一部分兒童群體,更應通過兒童權利本位理念獲得最大化的利益。

因此,獲得托育服務權應當秉持兒童利益最大化原則的價值取向,尊重嬰幼兒的主體地位,遵循嬰幼兒身心發展規律,將保護兒童最大利益作為托育服務立法的首要考慮。其中需要重點明確的是,獲得托育服務權的權利主體應限于嬰幼兒,而非家庭或是嬰幼兒父母等家庭成員?！锻杏龣C構保育指導大綱(試行)》(以下簡稱“《保育大綱》”)在第1條就明確表示,大綱是為了指導托育機構為3歲以下嬰幼兒提供科學、規范的照護服務,促進嬰幼兒健康成長而制定的;在《指導意見》規定的基本原則中,“家庭為主,托育補充”居于首位。這樣的規定是基于父母對嬰幼兒所承擔的法定撫養義務,他們肩負了嬰幼兒照護的主要照護責任,國家只是為了填補由“家庭失靈”產生的嬰幼兒照護缺口與保障嬰幼兒通過享有獲得托育服務權獲致自身發展,而承擔起補充性義務?！叭绻麑@得托育服務權的主體理解為家庭或其他成員,將會架空其對嬰幼兒的照護責任,將相關責任轉嫁到國家,使家庭與國家的責任相混同?！盵26](PP.54-55)另外,托育服務的直接受益者是嬰幼兒,其他家庭成員只是享有附帶性利益,不宜被塑造為托育服務權的主體,否則,作為獨立個體的嬰幼兒將會被矮化乃至客體化,其權利將成為他人實現利益的工具,不符合憲法保護人格尊嚴的要求。

2.圍繞嬰幼兒全面發展形成的具體權能

如前文所述,由于獲得托育服務權是從發展權中推導得出并以兒童權利本位為價值取向的,故其內容構成主要是在兒童利益最大化原則的面向下,重點關照嬰幼兒獲得托育服務時能夠在哪些事項上得到自我發展。

首先,獲得托育服務權具有保障嬰幼兒身體健康發育的權能。對于兒童健康領域,學前教育在給予幼兒必要照顧的同時,還需要充分“尊重和滿足他們不斷增長的獨立要求,避免過度保護和包辦代替,鼓勵并指導幼兒自理、自立的嘗試”[27];與之不同,托育機構在籌劃創設嬰幼兒的活動環境時,安全與健康是需要考慮的第一位因素。托育機構的保育工作需要細化嬰幼兒發展的各個年齡階段的特點并遵循個體差異,通過多種途徑促進嬰幼兒身體發育,重點包括了營養與喂養、睡眠、生活與衛生習慣等方面。國家衛生健康委辦公廳、國家中醫藥局綜合司、國家疾控局綜合司于2023年10月中旬發布的《關于促進醫療衛生機構支持托育服務發展的指導意見》提出基層醫療衛生機構與托育機構開展訂單簽約服務,采取巡回指導或協議派駐等方式,開展嬰幼兒健康管理服務。這一舉措能夠極大地增強托育機構在嬰幼兒膳食營養、身體發育、疾病防控、保育照護等方面的能力,有利于促進嬰幼兒身體健康成長。

其次,獲得托育服務權具有促進嬰幼兒身體機能發展的權能。托育服務應當肩負起適當開發嬰幼兒各項身體機能的責任,主要包括了對語言文字、生活技能和運動能力等方面予以發展支持。盡管都存在對于運動、語言等方面的要求,但托育服務側重的發展內容與學前教育略有不同。以肢體運動為例,“培養幼兒對體育活動的興趣”是學前教育的一項重要目標,幼兒園需要根據幼兒的特點組織生動有趣、形式多樣的體育活動,吸引幼兒主動參與;而《保育大綱》僅要求托育機構在提供照護服務時,以掌握基本的運動技能、達到良好的精細動作發育水平作為目標。嬰幼兒時期的運動發展更側重于避免使用各種限制嬰兒活動的工具和裝置,鼓勵嬰幼兒練習他們已經習得的技能,以便為下一發展階段奠定基礎,但照護者無需刻意去推動這些技能的發展,只需關注嬰幼兒在運用已習得技能的過程中是否在不斷取得進步即可。[28](PP.195-197)同樣的,在促進嬰幼兒語言發展時,應強調“與”嬰幼兒一起進行互動,而不是學前教育偏授課學習式的“對”嬰幼兒進行互動。[28](P.267)

最后,獲得托育服務權具有培養嬰幼兒情感認知發展的權能。情感和認知是人類心理的兩大核心部分,前者指的是對事件的感受與體驗,包括喜怒哀樂等心理反應,而后者則是指對事物的認識和理解,包括記憶、思維、判斷等心理過程。無論是學前教育法草案,還是諸多地方學前教育立法,其保育教育內容的核心通常是要求托育機構遵循學前兒童身心發展規律和年齡特點開展素質教育,不得做出提前教授小學階段課程內容、推銷教輔材料等禁止性行為。[29]可見,嬰幼兒時期才是情感認知初始化發展的關鍵期,學前教育階段的情感認知培養更多是在前者基礎上教導自信心、同情心、責任感等社會性品質。落實到托育機構及人員的具體操作,主要是要求其應當為嬰幼兒提供豐富的感知環境和操作材料,保護嬰幼兒對周圍事物的好奇心和求知欲,支持和鼓勵其主動探索感知;與嬰幼兒建立信任和穩定的情感聯結,及時恰當地回應其情感需求,逐步發展嬰幼兒的規則意識與交流互動能力。

3.落實普惠政策所指向的權利可得性

托育服務可得性是嬰幼兒能否實現托育服務基本權利的首要、關鍵因素?！笆芤鏅喙δ芤彩歉黜椈緳嗬毡榫哂械囊豁棛嗄堋盵30](P. 26),可要求國家直接給予物質性福利,或與之有關的某種服務或者其他利益以實現基本權利。關涉本文語境則為獲得托育服務權所對應的公共服務的可及性、可負擔性和公平性等,也即所謂“可得性問題”。2019年印發的《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》明確“支持面向社會大眾的普惠性托育服務項目”,在基本原則中提出了“質量有保障、價格可承受、方便可及”的普惠標準。該標準強調托育服務應面向大眾、普遍惠及,進而讓所有嬰幼兒受益,旨在解決托育服務受制于地理和經濟因素的可得性問題?！丁笆奈濉惫卜找巹潯访鞔_了發展托育服務的主要指標：到2025年,每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數4.5個,孤兒和事實無人撫養兒童實現應保盡保。在后續的三年間,各地相繼開展普惠托育服務專項行動和托育建設工程,支持有條件的幼兒園開辦托班、用人單位為職工提供托育服務。普惠托育服務的蓬勃發展在很大程度上能夠化解獲得托育服務權的可得性問題,助力獲得托育服務權最終具備成為獨立價值的憲法基本權利的規范支撐、理論構成要素以及權利實現的現實基礎。

四、結語

伴隨著社會變遷與觀念進步,嬰幼兒權益保護逐漸進入大眾視野,公共服務屬性的托育服務方興未艾。黨的十九大報告首次將“幼有所育”作為七大民生目標之一,彰顯了新時代黨和政府對這一問題的高度重視。然而,相較于3到6歲兒童的較為成熟完善的學前教育政策法規體系,我國3歲以下嬰幼兒托育政策法規仍處于零散分布的階段,特別是在地方立法中常常被納入學前教育制度。誠然,該立法技術在特定時代背景下是必然且合理的,具有一定的進步性,但不可否認其仍僅為一種權宜之計,難逃制度嫁接之后產生的覆蓋范圍有限、“過度學習”風險、保障水平較低等窠臼。由此,以發展權為權源基礎的獲得托育服務權應運而生,不同于受教育權輻射下的學前教育,獲得托育服務權以促進嬰幼兒全面發展作為基調,并圍繞嬰幼兒全面發展形成各項具體權能。

當前國家積極引導建構面向社會大眾的普惠托育服務體系是獲得托育服務權的現實基礎,獲得托育服務權由此成為一項真正可得的基本權利。但普惠政策在建設執行過程中也存在著偏離政策初衷的傾向,面臨著如何實現公平配置資源、避免形成歧視性二元供給主體模式的問題。[31]此外,基本權利面向下的獲得托育服務權有必要擁有包括事前準入與后續問責等機制的專項立法,以規制現階段魚龍混雜、參差不齊的托育服務業態,為權利保障提供堅實的制度基礎,推動托育服務的法治化進程。由于篇幅限制,本文并未詳細闡述包括前述問題在內的諸多內容,還有待在未來的研究中進一步關注和完善,共促未來我國托育事業與產業健康發展。