“全過程+小切口+閉環式”人大履職模式的實踐與探索
——以揭陽市人大常委會助力生態環境保護為視角

文 黃徐桂

習近平總書記在中央人大工作會議上指出，我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，是實現全過程人民民主的重要制度載體。發展全過程人民民主，是各級人大及其常委會的重要職責和光榮使命。近年來，揭陽市人大常委會深入貫徹落實習近平總書記關于全過程人民民主的重要論述，圍繞“建設宜居宜業宜游的活力古城、濱海新城，努力打造沿海經濟帶上的產業強市”的發展定位，針對人民群眾對生態環境保護的訴求越來越迫切的現實，著力打造“全過程+小切口+閉環式”人大履職模式，積極踐行全過程人民民主，通過“小切口”先后對揚塵污染防治、生活垃圾管理、水污染治理等進行地方立法，構建“閉環式”監督模式，加強對揭陽打好“藍天”“碧水”“凈土”保衛戰的監督，打出了生態環境保護的“組合拳”，有效推動揭陽市生態環境持續改善。

一、“全過程+小切口+閉環式”人大履職模式在揭陽的實踐

揭陽市人大常委會堅持以人民為中心的發展思想，充分發揮人民代表大會制度在實現全過程人民民主中的重要制度載體作用，聚焦生態環境質量這個影響人們幸福生活的重要指標，著眼有效改善自然生態和人居環境，緊扣“天藍、地凈、水清”目標導向，從立法、監督等職能維度，突出“小切口”精準破題發力，實行全鏈條“閉環式”監督，扎實推進揭陽市生態文明建設。

（一）“多元化”豐富全過程人民民主。打造“全過程+小切口+閉環式”的人大履職模式，是踐行全過程人民民主首要環節，能夠為做好“小切口破題”“閉環式監督”提供堅實的基礎。揭陽市人大常委會積極回應人民群眾對良好生態環境的熱切期盼，以全市85個人大代表中心聯絡站、500多個村級代表聯絡站為載體，充分發揮代表密切聯系群眾的優勢，廣泛收集群眾關于生態環境保護的意見和建議，使市人大常委會助推生態環境保護工作更加順應群眾對美好生活的期待；充分發揮市人大常委會城建環保咨詢顧問“智囊團”作用，利用好咨詢顧問專業特長。打造地方立法“直通車”，推動立法工作聽取意見建議的觸角直通基層、直抵一線、直達群眾，發揮基層立法聯系點接地氣、惠民意、聚民智的全過程人民民主優勢和作為市人大常委會地方立法“直通車”“連心橋”的功能作用，推動揭陽市良法善治。創新工作機制，制定了《市人大常委會組成人員及各專（工）委聯系市人大代表和市人大代表密初聯系人民群眾的意見》《關于市人大常委會領導同志掛鉤聯系各縣（市、區）人大常委會的通知》《關于市七屆人大常委會主任會議組成人員直接聯系市人大代表有關事宜的通知》，進一步深化揭陽市人大常委會同代表和人民群眾的聯系，及時反映群眾關注的焦點、難點問題，推動市人大常委會更好察民情、惠民生。

（二）堅持以“小切口”精準破題發力。打造“全過程+小切口+閉環式”的人大履職模式，要注重從“小切口”中做好“大文章”。揭陽市人大常委會圍繞揭陽生態環境保護領域的實際情況，堅持“小切口”精準破題立法，找準空氣、垃圾管理和水環境等方面亟需解決的問題，圍繞“天藍、地凈、水清”，先后實施揚塵污染防治、生活垃圾管理、重點流域水環境保護立法，秉持“針對問題立法、立法解決問題”的工作思路，進一步找準選好地方立法的“切入點”“著力點”，不斷增強地方立法的針對性、適用性和可操作性，努力以“小切口”推動解決“大問題”。

一是回應群眾關切，推動揚塵污染治理立法。隨著揭陽市經濟社會的持續發展，城鄉建設步伐明顯加快，但在大力推進中心城區擴容提質的過程中，部分建設單位不規范施工、物料運輸車輛隨處遺撒等造成了嚴重的揚塵污染問題，人民群眾反映強烈。自揭陽市獲得地方立法權后，針對市區揚塵污染久治不善、群眾迫切要求整治的實際，市人大常委會將《揭陽市揚塵污染防治條例》確定為揭陽市首部實體性地方法規，成為加強管控與治理可吸入顆粒物污染、改善環境空氣質量的主攻方向和重要突破口。針對揚塵污染防治的實際，對日常生活中較為典型的建設施工、道路運輸、物料堆場、保潔作業以及泥地裸露等方面的揚塵污染作出具體規范并寫入條例。通過制度規范有效實施，較好地遏制了路面和建筑工地等揚塵污染。

二是服務中心工作，推動生活垃圾管理立法。生活垃圾分類回收問題，是和老百姓生活最為密切的事情，也是深入防治水環境面源污染、土壤污染的必要步驟。近年來，揭陽市成功獲得省級文明城市和國家級衛生城市成稱號，但民眾的源頭減量和分類投放意識仍有待提高，全市生活垃圾各環節分類管理的綜合水平又相對滯后，給環境衛生與保護帶來了困難和壓力。揭陽市人大常委會選準“小切口”，積極發揮在地方立法工作中的主導作用，及時制定《揭陽市生活垃圾管理條例》，進一步提高政府及其部門運用法治思維和法治方式做好生活垃圾分類管理工作的能力水平，加快形成生活垃圾規范化與常態化管理的長效機制，為生活垃圾分類管理工作保駕護航。

三是打好碧水保衛戰，推動水環境保護立法。榕江、練江和龍江流域，是揭陽境內主要的三大河流。隨著揭陽市城鎮化和工業化的不斷推進，練江和榕江流域水環境保護面臨較大壓力，河道兩岸電鍍、酸洗、印染、涼果加工等重點污染源造成的水污染，已經超出環境的自我凈化能力。其中練江水污染問題較為嚴重，被國家和省列為重點掛牌督辦整改對象，也是中央環保督察“回頭看”重點巡視內容。而龍江流域則關系到揭陽濱海新區、大南海石化基地等重大發展平臺的建設，對全市發展大局有著深刻的影響，提升其水環境保護能力也至關重要。打好碧水保衛戰，加強三江流域水環境保護勢在必行、刻不容緩。揭陽市人大常委會堅持“人民有所呼，立法有所應”原則，以問題為導向，將有限的立法資源充分用于做好加強生態環境保護領域的立法工作，以“重點流域水環境保護小切口”進行立項，制訂并實施了《揭陽市重點流域水環境保護條例》，有效助推揭陽市打好水污染防治攻堅戰。

（三）構建全鏈條閉環監督模式。行使監督權，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權。揭陽市人大常委會堅持正確監督、依法監督、有效監督，緊扣“天藍、地凈、水清”目標，著力做好全鏈條閉環監督。為著力推動條例立法與執法的充分銜接，確保良善之法所建立起來的制度優勢，能夠真正轉化為治理效能并釋放出法治紅利，更好實現“立良法、促善治、惠民生”的立法初衷，揭陽市人大常委會充分發揮人大監督“法律巡視利劍”作用，針對揚塵污染防治、生活垃圾管理、重點流域水環境保護三部條例，開展條例執法檢查，督促和推動各級政府及其職能部門更好履行主體責任，有效打通條例落地執行的“最后一公里”。2018年4月，揭陽市人大常委會組織開展對《揭陽市揚塵污染防治條例》實施情況開展檢查，深入榕城區、產業園、空港經濟區實地察看建筑工地和交通公路道路路面揚塵整治、混凝土攪拌站物料堆放場防塵措施落實等情況。2019年8月，組織對《揭陽市生活垃圾管理條例》貫徹實施情況進行檢查，圍繞“宣傳與教育、分類與收集、運輸與處置、監督與管理”等內容，赴揭西縣、空港經濟區、揭東區，深入居民小區、垃圾分類試點、垃圾轉運站、垃圾壓縮站+公廁一體化項目、鄉村垃圾收集點等檢查調研有關情況。2020年9月，組織對《揭陽市重點流域水環境保護條例》開展執法檢查，圍繞宣傳教育、水污染防治、水生態保護、監督管理等內容，實地察看揭東區、普寧市、揭西縣相關項目。在全市上下和各級各部門的共同努力下，2021年，揭陽市地表水環境質量明顯改善，水質指數改善幅度居全省首位，實現自“十三五”以來國控斷面首次全面達標的重大突破。練江水質取得歷史性轉變；榕江龍石斷面水質實現四年提升兩個類別，一些本地特征生物逐步恢復?？諝赓|量持續向好，連續第五年全面達標，達到國家二級標準。

二、“全過程+小切口+閉環式”人大履職模式在實踐中存在的不足

“全過程+小切口+閉環式”是創新的人大履職模式，每個環節環環相扣，但在揭陽市人大常委會發揮職能作用、推動生態環境保護的實踐中還存在一些不足，主要體現在：

（一）“全過程”人民民主仍需進一步深化拓展。一方面，揭陽市人大常委會雖然已經在全市打造覆蓋所有鄉鎮的人大代表聯絡站，并延伸建設村級代表聯絡站，但如何使人大代表聯絡站真正成為聯系選民的“連心橋”、傾聽民意的“直通車”、踐行全過程人民民主的“好載體”仍需要進一步提升，代表對選民缺少應有的主動溝通，代表聯系選民活動難見成效等現象仍然存在。另一方面，2022年，為進一步踐行全過程人民民主，推動基層立法聯系點、咨詢顧問工作提質增效，揭陽市人大常委會將原來5個基層立法聯系點增加到13個，同時打造了“層次高、專業強、領域廣”的“人大智庫”，但如何更好發揮基層立法聯系點暢通民意表達“最后一公里”和人大咨詢顧問作用也仍需進一步深化拓展。

（二）“小切口”破題發力仍需進一步精準精細。近年來，揭陽市人大常委會圍繞污染防治攻堅戰，緊扣群眾“急難愁盼”，積極回應群眾呼聲，堅持“小切口”，突出“有特色”，先后實施揚塵污染防治、生活垃圾管理、重點流域水環境保護立法，取得良好工作成效。但人大工作涉及方方面面，如何更好地“切小題目、切準特色、切細內容、切實措施”，增強工作的針對性、適用性、可操作性仍需進一步下功夫。與此同時，拓展社情民意方面，如何在廣泛收集民意的基礎上進一步篩選、提升、深化，讓民聲民意推動“小切口”選題更加精準精細方面也仍需進一步探索實踐。

（三）“閉環式”人大監督仍需進一步提質增效?！伴]環式”監督模式，環環相扣，步步深入，必須扭住監督質量這個“牛鼻子”，把事前、事中、事后三個階段貫通起來，才能提升人大監督實效。在工作實踐中，人大常委會組織開展的視察、調研、執法檢查等活動多為半天或者一天，沒有真正深入到基層、到一線去摸清情況，沒有做好廣泛收集民意、匯聚民智，個別時候甚至存在走馬觀花的現象，提出的審議意見或工作建議針對性、前瞻性、可操作性不夠強。作為監督主體的地方人大常委會組成人員，在結構、素質、認識等方面存在一些薄弱環節，制約人大監督工作的高質量開展。有些組成人員，主動監督意識不強，存在“多栽花、少栽刺”的思想，工作不求過得硬、只求過得去。

三、全面提升“全過程+小切口+閉環式”人大履職模式成效的幾點對策建議

新時代新形勢新任務對地方人大工作提出了新的更高要求。揭陽市人大及其常委會堅持黨的全面領導，深入學習貫徹全過程人民民主重大理念，把保證人民當家作主貫穿人大工作全過程各環節，全面提升“全過程+小切口+閉環式”人大履職模式工作成效，推動新時代人大工作高質量發展，為揭陽建設宜居宜業宜游的活力古城、濱海新城，努力打造沿海經濟帶上的產業強市作出積極貢獻。

（一）突出堅持黨的全面領導。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度。要旗幟鮮明講政治，把堅持黨的全面領導貫穿人大工作各方面全過程，以習近平新時代中國特色社會主義思想統攬和指導人大工作，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，忠誠擁護“兩個確立”，做到“兩個維護”。要圍繞揭陽市委中心工作，著力找準人大工作的切入點、著力點、結合點，認真行使憲法和法律賦予的職權，推動市委工作部署在人大工作中得到落實，確保與市委同心同力、同向同行。

（二）聚力踐行全過程人民民主。要牢固樹立以人民為中心的發展思想，著力做好立法、監督、重大事項決定、選舉任免和代表工作，充分發揮地方人大貼近基層、貼近群眾的特點，進一步豐富拓展群眾民主參與的形式，暢通群眾利益訴求表達和反映渠道，推動更好發揮代表聯絡站的作用，積極收集民意，廣泛匯聚民智，以全方位的履職不斷發展全過程人民民主，讓每一部法規都裝滿民意、讓每一次監督都關乎民生、讓每一條代表建議都飽含民情，讓全過程人民民主在揭陽大地上落地生根，取得實效。

（三）精準選好破題“小切口”。要立足“小切口”，突出“有特色”、做足“小快靈”，探索以“小”題目為基礎、“聚”民智為路徑、“細”內容為靈魂、“瘦”體量為表現形式的“小切口”工作模式，用“小切口”解決“大問題”。要充分發揮人大代表來自人民、扎根人民的特點，同人民群眾密切聯系的優勢，利用揭陽市人大常委會掛鉤聯系人大代表、市人大各專委和常委會各工委掛鉤聯系人大代表工作機制的優勢，把人民的聲音、代表的意見建議更多更好地體現在常委會的各項工作，把各方面社情民意統一于最廣大人民根本利益之中，緊扣群眾急難愁盼，選準“小切口”，解決“民生事”，努力做到“民有所呼、我有所應”。要精準精細做好地方立法選題，積極回應群眾呼聲，精準定位民需之法，聚焦當地實際，突出地方立法特色，實現“小”選題，將亟待解決的實際問題作為地方立法的切入點、著力點；要增強地方立法的可操作性，在制度設計上注重精準規范，條文表述上要做到明確具體，切實解決實際問題；要在“瘦”體量上下功夫，在條文數量上要抓住群眾最關注的幾條、解決問題最關鍵的幾條，避免“穿靴戴帽”現象出現。要自覺找準人大監督“小切口”，緊盯全市中心工作，精準選定議題，堅持問題導向，做好監督大文章。

（四）持續監督增強工作實效。習近平總書記在中央人大工作會議上強調，要用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督。做好監督工作，加強調查研究是基礎。要注重多到一線去，多方面、多角度、多手段掌握真實信息，從調查研究掌握的情況中去偽存真，去粗存精，把事實搞清楚、問題擺出來、原因弄明白、對策提上來，使監督更加準確、更具有針對性。要創新監督的方式方法，善于多種監督方式，把法律監督和工作監督有機結合起來，把事前、事中、事后監督結合起來，把權力監督和群眾監督、輿論監督結合起來，把代表監督和人大常委會監督結合起來，樹立地方人大監督的剛性權威。要連續監督問效，對一些人民群眾反映強烈的、人大代表普遍關注的問題，通過連續監督，督促整改落實，真正促進政府部門工作，推動問題得到有效解決。要堅持聯動開展監督，建立健全上下人大聯動監督機制，使人大監督工作能夠上下貫通、同頻共振。

揭陽空港經濟區（資料圖片）