多規合一背景下城市更新對象類型探討
——以無錫中心城區更新規劃為例

朱胤琳

無錫市國土空間規劃編制研究中心 江蘇 無錫 214000

我國經濟在經歷30多年高速發展之后，開始逐漸轉向中速、中高速的新常態,城市建設的目標從追求經濟速度發展到了實現城市轉型發展的新角度。然而，城鄉規劃、國民經濟社會發展規劃和土地利用規劃等多層次的規劃計劃由于職能的分離，編制內容和管理手段上的各異，缺乏必要的銜接和協調，使得有限的空間資源未能得到充分合理的利用與管理控制，制約了城市的可持續發展，我國城市規劃建設方式亟待轉型與重構。

本文以多規合一的角度，研究無錫中心城區的城市更新，探討在現有無錫規劃管理體系下，協調土地產權、空間環境、社會經濟發展等多維度規劃的一致性，對無錫城市更新對象進行選擇、判斷和分類，以切實解決城市發展的問題，為實現城市發展轉型奠定基礎。

1 無錫城市更新研究背景與問題

1.1 無錫城市更新研究范圍

無錫城市更新規劃研究以中心城區為研究范圍，東至滬寧高速，西至錢榮路，南至蠡湖，北至滬宜高速，總面積為172.7平方公里。中心城區聚集了無錫主要的山水資源、歷史文化資源，經濟發展取得了顯著的成效，不僅代表了無錫的城市地位與形象，同時，也是無錫城市建設、重點發展的核心區。因此，以此作為無錫城市更新實踐的規劃對象。

1.2 無錫中心城區的舊城改造歷程

無錫舊城改造以中心城區為主要對象，隨著社會需求的轉變，不斷調整和豐富更新對象和方式，更新規模從局部小規模的零星整修向規?；鸵幏痘D變。

1.2.1 第一階段：零星式改造

80-90年代是無錫的城市化建設快速發展期，由于不同政治歷史時期下的建設條件與標準的差異，造成建成住宅質量良莠不齊。因此從90年代起，為了解決建國初期遺留下的居住房屋簡陋，生活環境惡劣的問題，無錫逐步啟動了在中心城區快速內環以內，以危舊房、老新村和城中村為主要對象的舊城改造。重點針對人均居住面積2.5平方米、4平米以下危舊房以及基本衛生條件差的老小區，更新改造方式以政府主導的拆舊建新為主，對早期建設標準低的房屋或環境質量差、安全隱患大的棚戶區拆除改造。

1.2.2 第二階段：功能置換與空間布局調整

90年代中后期，隨著城市化建設與房地產市場的逐步崛起，一方面政府開始關注土地價值的提升，分類改造舊改對象；對其他更新對象以原有方式綜合整治，包括對舊住宅區房屋的“平改坡”、74、76式住宅改擴建，房屋修復等。

2001年，無錫市積極推行“工業向園區集中，農村向規模集中，農民向城鎮集中”的“三集中”發展新模式。這次空間布局調整主要涉及工業區與城中村。無錫市以新農村建設為契機，對部分城中村撤村改居，集中布局[1]。此外，無錫市依據2005年《無錫市區工業布局調整及企業搬遷改造實施辦法》的出臺，對污染環境且難以治理的工業企業,以及急需擴張發展的工業企業實施“退城進園”、“退城出市”，實現戰略布局的大調整[2]。

1.2.3 第三階段：大規模、專門化更新改造

2015年以來，無錫納入舊改的對象與范圍進一步擴大。改造范圍從中心城區快速內環50平方公里以內擴展到中心城區173平方公里范圍；整治內容也從原來屋面、樓道的基礎性維修，拓展為綠化改造、建設休閑場所、建筑節能改造等方面。陸續出臺《關于進一步加快市區舊住宅區整治改造工作的意見》，采用全市統一的改造標準進行舊住宅區整治，進一步推進以提升人居環境為目標的城市環境綜合整治工作；《關于構建節約用地“1236”戰略布局的實施意見》、《無錫市城鎮低效用地再開發實施方案》、《無錫市區城鎮低效用地再開發實施細則》等文件，旨在提升無錫市節約集約用地水平，促進社會經濟的可持續發展[3]。

1.3 無錫城市中心城區發展的困境與問題

無錫舊城改造取得一定顯著的成效，隨著舊改工作的深入和城市發展轉型期的到來，舊改模式逐漸遭遇管理口徑不同、經濟平衡難、土地產權糾葛不清等現實問題，舊改觸及的深層歷史遺留問題成為無錫城市發展、社會經濟綜合實力進一步提升的阻礙。

1.3.1 多方管理，土地結構宏觀統籌缺失

忽視長遠考慮的土地開發方式導致城市遺留問題不斷。由于缺少多方協調的統籌式管理，政府和企業將短期利益作為著眼點，以短期的市場需求主導城市更新，以短平快策略進行城市更新，缺少對于地區發展潛力的長期利益的平衡和考量，割裂地塊聯系，造成城市遺留問題不斷疊加，區域可持續發展動力喪失。表現在近年的房地產高強度開發下，政府缺位于開發統籌和規劃引導，導致無錫商業住宅過度開發，商業綜合體遍地開花，居住與商務辦公用地供應過剩，庫存難消化，土地結構明顯失衡。而在土地溢價、經濟發展的同時，城市品質與風貌未得到明顯提升，相關管理部門容易將改造視為形象工程，無法在改造中得到平等關注。

1.3.2 拆建為主的改造方式，老城出現風貌破壞與空心化

拆舊建新是無錫舊改的主要方式，大規模的地產開發對老城風貌造成建設性的破壞，高檔小區對原有居住社區的替換帶來大規模的居住遷移和鄰里破壞。近年，政府對于征地拆遷政策逐步完善，拆遷成本隨著業主對于經濟補償的期望值升高而不斷增加，拆建為主的方式已不再是城市發展的快捷通道。此外，隨著城市外圍建設速度加快，商業綜合體和配套服務設施大量建設，商業環境、居住環境品質大幅提升，吸引力增強，大量人口從老城中心遷移到城市外圍區域，老城中心區商業客流吸引力逐步下降，老城面臨“空心化”問題。

1.3.3 單一主體的參與模式，經濟與公共利益失衡

城市更新是一項社會性系統工程。城市更新涉及的各種物質要素，范圍廣，數量大，有關利益主體眾多，單一參與主體推動城市更新的方式難以反映多元主體的利益訴求，往往造成利益失衡。無錫的舊改項目多以房地產開發收益為經濟平衡方式，項目導向的開發方式通過不斷增加建筑高度、密度，提高容積率，壓縮綠地和共建配套設施指標，提高開發利潤，缺少對城市開放空間、公共設施及周圍居民生活的考慮，導致公共空間的品質下降，損害城市公共利益。

2 無錫城市更新規劃的對象分類實踐

2.1 無錫居住類城市更新對象

2.1.1 城中村

無錫城中村是指由無錫市政府認定，被城市建成區用地包圍或半包圍的集體土地屬性的村落。目前，無錫中心城區內城中村的形成存在兩種情況：一種是在城市建設擴張中摻雜的城中村。屋宇老舊，大片密集布局，建筑高度在2-3層。在城市建成區中，與廠房、倉儲功能交織摻雜，內部布局混亂，采光通風不足且缺乏公共設施的配套和管理，如孫家橋城中村。其中一些已被認定為危舊房，在安全、衛生方面存在隱患，難以保證居住的基本功能和要求。另一種是90年代新農村改造新建的城中村，雖然建筑環境得到改善，但土地利用率低，且周邊配套不足。

2.1.2 老私房

無錫老私房是指在城中村認定范圍以外的建設年代較久、建筑高度在3層及以下的磚木或磚混結構住宅。包括普通的平房和結構較好的老宅基房屋。老私房是長三角地區的一種特殊的居住形態，歷經多次土地制度改革，其中的土地產權問題最為糾結復雜，因此單列為一類。50年代由于物資不足，政府鼓勵自建自主私有房屋，政府在提供土地、建筑材料和組織施工力量等方面給予幫助，即“自建公助”模式。從土地產權屬性來看，“自建公助”住房分為集體用地的私房和國有劃撥用地的私房，兩者在使用范圍、取得對價、使用期限、拆遷補償標準均有所區別。因此，針對這一類對象的統一數據庫的建立和梳理是城市更新的一項重要工作。從空間環境來看，現狀主要有三類情況，一是村落相對完整、布局比較整齊，房屋品質較好，在配套設施，社區空間較為缺乏的私房。二是因為城市建設的原因被逐步蠶食，呈碎片化布局，與工業、少量農田夾雜，例如會北村。三是具有歷史和文化保護價值的老私房。獲得政府主管部門認定，在街巷肌理、房屋建筑風貌具有特殊的歷史文化價值的房屋建筑，例如南下塘，已被認定為清明橋歷史文化街區的重要組成部分。

2.1.3 老新村

無錫老新村是指住房體制改革以前由政府或單位建造的磚混結構的樓房。老新村建筑高度普遍在7層及以下，可以看作是大規模的單位職工安置家舍，由于單位逐漸改制和居住區的變遷，逐漸失去維護，普遍存在規劃標準低、違章搭建多、房屋陳舊、路面破損、管網堵塞、綠化缺失、停車混亂、居民無安全感等問題?，F狀主要有三類情況：一是已經歷過一輪老新村整治，房屋質量尚可，社區空間、環境質量有所欠缺的舊居住區。二是由于規模較小，布局零散，尚未進行綜合整治的老新村、老家舍等。三是商住混合式開發樓宇，多分布在道路兩側，風貌與老城并不協調，商業活力不足，例如位于核心商業區的道長巷小區。

2.2 無錫工業類城市更新對象

2.2.1 工房家舍

無錫工房家舍是指過去用于集中安置工廠職工居住，富含無錫建筑特色和城市記憶，且具有一定規模的磚混或磚木房屋建筑群。例如無錫麗新工房，始建于1919年，由無錫三棉廠前身創始人唐驤廷在建造麗新布廠后，用多余磚坯建造而成，用于工廠高級技工家屬住用。也是公認的無錫現存最老的職工家舍。作為無錫的一種特色建筑形式，工房家舍的更新需要應與其他更新對象有所區別，因此列為工業類更新的對象下的子類。

2.2.2 舊工業區

無錫舊工業區是指為原街道、鄉鎮工業園區或工業集聚區，有一定的規模，集中度較高?，F狀主要有兩種情況：一是不符合城鄉規劃的舊工業區。部分舊工業區由于大型基礎設施建設和城市開發熱點建設已經逐步拆遷轉移，如由于軌道一號線的建設其周邊的劉潭工業園、西漳工業集中片等已經逐步拆遷轉移。而原站南經濟發展園、嚴埭工業園、江溪街道工業園等部分舊工業區由于城市建設發展逐步走向衰敗并與城市周邊功能脫節，逐漸停產或搬遷，工業園區內僅余部分企業。二是以傳統工業為主的工業集聚區。這些地區雖然符合城鄉規劃，但是以傳統制造業為主，技術含量較低，對周邊環境有一定影響，土地產出效益不高。

2.2.3 零星工業區

零星工業區指由于城市開發建設、企業生產職能外遷、集中入園安置等原因零散分布的工業倉儲用地。零星工業倉儲多為城市建設發展而遺留下來的，大部分分布在城市居住區或城中村附件，具有較好區位，規模大小不一，整體未形成產業集聚效應?，F狀情況主要有兩類：一是地塊閑置的零星工業區。大多夾雜在城市居住區內，已經破敗或停產，只遺留下廠區部分的建構筑物。二是效益較好的獨立占地企業。如華潤微電子、一汽錫柴等工業企業自身效益較好，同時自身有升級改造動力，可以自發進行產升級，提升自身土地產出效益。

2.3 無錫商業類城市更新對象

2.3.1 舊專業性批發市場

舊專業性批發市場是指目前功能使用完好，但整體風貌環境較差，通常占地規模較大但配套不足的舊農貿市場和舊專業性批發市場。無錫存在兩種基本情況：一種是舊農貿市場，如稻香市場、沁揚市場等，夾雜在老新村或舊居住區內部，其使用功能相對完好，但環境及建筑質量較差。另一種是地段位置較好而不在使用的專業性批發市場，如通惠市場、朝陽花卉市場，雖然建筑環境相對較好，但土地效率利用低。

2.3.2 舊商務樓宇

舊商務樓宇是指城市功能落后，效益低下，或因為產權分散、關系復雜難以調節而導致現狀空置的商務辦公樓。位于城市較好地段，實際使用功能落后或已閑置不用，用地效率低。困擾商務樓宇閑置的問題主要是產權分散，無法獲得業主共識。有的舊商務樓宇涉及產權人達數百人，難以進行統一物業管理。且由于各人購入成本不同，要求的回報自然也不相同，巨大的談判困難加上重裝的花費，讓一些舊商務樓宇一直空置。

2.4 更新對象的分類需求

根據更新對象區位和更新需求的不同，可以對更新對象進行分類引導。針對居住類更新對象，以完善配套和改善環境為目標，以環境提升、配套完善、綜合整治、功能調整為主要手段推動居住區品質提升，進一步完善城市功能，優化土地結構。針對工業類的更新對象，以產業發展，能級提升為目標，采取多元化、復合式的更新方式，嚴格控制以房地產開發為主的“工改居”，加強產業功能與城市綜合服務功能的深度融合。針對商業類更新對象，以復興商業活力為目標，采取環境提升和產業優化的更新方式，優化商業服務結構，引導商業文化、設施配置等綜合功能的提升。

表1 無錫城市更新對象分類更新指引

3 結語

更新對象的判斷、分類、標準是城市更新的第一步，也是城市更新得以展開的基礎。對于諸多尚未經歷過城市更新，缺乏更新基礎和經驗的城市顯得尤為重要。多規合一為城市更新提供一個更為全面的視角，使城市更新可以成為融合多層規劃，引領城市提升與轉型的有力抓手。