以城市更新為契機探索夾心邊角區域土地征收利用策略

吉園園 周吟

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1 城市更新的概念及實施要求

1.1 概念認知

城市更新的概念非常廣泛，廣義的城市更新概念聚焦土地要素，指在已經開發利用的土地上、以及附著在土地上的建筑、公益和市政設施、空間環境，為實現功能完善、品質提升、活力再造目標的重建、改造和修繕行為[1]。狹義的城市更新則更聚焦權益人參與，尤指當地居民、不動產權利人參與的重建、改造、改善行為，其特點是在原有權利基礎上，通過城市設計等工作，安排一套城市更新制度，實現就地的產權重建、功能完善、品質提升，促進地區活力復蘇、提升?？傮w而言。當前城市更新，是指堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，開展的優化空間形態、完善片區功能、增強安全韌性、改善居住條件、保護傳承歷史文化、促進社會發展、提升環境品質的活動[2]。

1.2 實施要求

城市更新是一項涉及眾多利益主體、耗費時間長、工作內容復雜的系統性格、綜合性工程，因涉及要素眾多，城市更新落地實施必須通過法治保障，讓城市更新工作更加有章可循，才能很好的推動其建設發展。從主體上看，城市更新涉及主體包括土地、房屋權利人、開發商及政府等；從程序上看，城市更新包括劃定更新區域、啟動程序、申請立項、審批、規劃、土地征收、開發建設等眾多階段及流程；而從權利義務的角度看，城市更新受到民法、行政法等多重法律的調整因城市更新而產生的一系列專業、復雜及多樣化的權利義務關系，需要法律的明確指引與保障。

以南京市為例，為高效推動城市更新工作, 在法規、政策、技術標準、操作層面相繼出臺了相關政策，以加強頂層設計、規劃引領、法治保障，筑牢政策保障和法規支持體系。

表1 南京市城市更新相關政策

2 夾心邊角區域定義

圖1 夾心邊角區域示意

夾心邊角區域顧名思義指在相對完整的開發片區、地塊周邊及內部零星、瑣碎的待開發建設地塊。在廣東省三舊改造相關政策文件中明確了夾心邊角區域的三類類型，即邊角地、夾心地、插花地，俗稱“三地”，其概念含義為在城市規劃區或者村莊建設規劃區內難以單獨出具規劃條件、被“三舊”改造范圍地塊與建設規劃邊沿或者線性工程控制用地范圍邊沿分隔（割）、被“三舊”改造范圍地塊包圍或者夾雜于其中、與“三舊”改造范圍地塊形成交互楔入狀態且面積小于3畝的地塊。本文借鑒廣東三地定義示意，將夾心邊角區域以邊角地、夾心地、插花地三類示意，但不局限于地塊面積，重點聚焦在城市開發邊界內，在已征轉地塊周邊，權屬性質為集體農用地，需辦理農用地轉用或土地征收手續的影響地塊、片區整體開發的零星、鎖碎、夾心地塊。

3 夾心邊角區域城市更新的必要性及實施難點

城市更新是城市政府通過優化配置城市土地資源和空間資源，提升城市功能，改善人文環境的綜合整治活動。夾心地、邊角地作為城市中重要的存量土地資源，城市肌體的重要組成部分在城市更新中具有重要的位置。

3.1 實施必要性

從規模數據來看：城市發展區域，尤其是早期老城空間，由于規劃技術水平、土地要素管理限制，夾心地邊角地規模較大，且大部分處于閑置未利用狀態。面向未來的城市發展，尤其是土地資源緊張的區域而言，每一寸土地都彌足珍貴。作為重要的土地開發挖潛資源，夾心邊角區域不容忽視[3]。

圖2 夾心邊角區域示意

從空間位置來看：夾心邊角區域受規劃建設、開發時序、歷史遺留等原因影響而沒有開發建設，其空間位置大都處于城市發展的先導區，如原產業集聚區、原老城集中居住區，且區域因閑置呈現“臟、亂、差”現象，不僅浪費了寶貴的城市空間，而且給城市環境質量和人民生活質量帶來了不良影響。

因此無論是土地資源角度還是空間資源角度，探索夾心邊角區域的城市更新路徑都是城市更新作為推動城市高質量發展行動指引的必然要求。

3.2 實施難點

新土地管理法增加第45條，首次對土地征收的公共利益進行界定，采取列舉方式明確，因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。這一規定縮小了征地范圍，雖限制政府濫用征地權但其嚴格限制對需辦理農用地轉用或土地征收手續的影響地塊、片區整體開發的零星、鎖碎、夾心地塊。造成了難點[4]。

從公益性比例審核要求來看：以江蘇省為例，土地征收成片開發方案編制要求符合國土空間規劃、經濟和社會發展的目標，公益性比例一般不低于40%（產城融合片區25%），且受限于形態規整，集中連片等編制要求，對于夾心邊角區域尤其是工業產業集聚的夾心區域，其公益性比例劃定困難，即使位于產城融合區域，25%的公益性比例要求也難以達到。

從成片開發方案編制來看：夾心邊角區域其形態不規整、空間零碎，即使在符合公益性比例審查要求的前提下，易造成單一片區劃定面積過小、征收面積極小等情況，產生成片開發N多片區編制上報問題，造成公共資源的浪費。

總體來看，以成片開發建設這一路徑下的土地征收，其審核條件不適用于夾心邊角區域，但在該區域現狀建設條件及發展訴求要求通過征收來推動區域發展的情況下，極易造成土地征收程序與發展建設推動要求的現實矛盾?；貧w集體土地征收制度改革的核心，當前夾心邊角區域土地資源的浪費與保障被征地農民的合法權益相悖。

4 夾心邊角區域土地征收利用策略

無論是土地征收，還是城市更新，終是圍繞土地資源這一要素載體，激活城市發展。因此筆者建議從土地征收、土地建設利用兩個角度出發，借助于城市更新行動的推動實施，解決夾心邊角區域土地征收利用難點。

（1）從土地征收角度，把握城市更新政策開通夾心邊角區域土地征收通道

江蘇省出臺的《關于實施城市更新行動的指導意見》明確了城市更新行動計劃、規劃、立項、土地供應的指導意見，提出了探索與存量改造相適應的建設、土地、規劃、財政、審批等政策建議。筆者建議對于涉及夾心邊角區域的土地征收，以城市更新的工作組織、規劃依據、編制申報等實施程序作為土地征收成片開發成片方案的前置程序，對于納入城市更新實施方案的片區，其內部涉及的夾心邊角區域，其土地征收不以公益性比例、片區規整性等要求等作為審核要點，替代以納入城市更新必要性，納入城市更新的合規性作為方案審查重點。

表2 城市更新與土地征收成片開發政策梳理

（2）從土地利用角度，把握城市更新難點爭取夾心邊界區域開發建設權益

城市更新已經進入一個新的發展階段，受開發建設周期、開發建設難度等影響，資金來源問題已成為城市更新能否成功的關鍵。在各地實踐及各地的政策指導中均提出尋求市場與公共利益的平衡、創新投資模式，探索城市更新多元化投融資機制，鼓勵社會資本、業主方、居民共同參與的城市更新實踐方式。筆者建議將夾心邊角區域的土地開發建設權益與城市更新資金利益相掛鉤。一方面：設立專項資金，對于產業發展、市政基礎設施和公共服務設施涉及夾心邊角區域征收、開發建設的城市更新項目予以支持。另一方面設立利益統籌機制，對于經營性開發項目，涉及夾心邊角區域開發建設的，以面積納入補償，配套容積、共享容積等概念進行容積率彌補以平衡更新項目開發建設缺口[5]。

5 總結

在當前土地制度及建設實踐中，征收土地尤其是城鎮開發邊界內區域的剩余集體土地，從推動地區開發建設的難度、開發建設的強度等各個方面來看，仍具有其征收不可替代性。因此將公共利益一致的城市更新行動與土地征收成片開發制度協同研究，探索實踐操作中的難點、痛點,提出夾心邊角區域土地征收利用策略仍具有其操作意義。