新形勢下礦儲聯動管理運行新機制實踐探索

姜萌蕾，舒 坤，胡志勝，宋紅霞，楊愛生

（中國石油吐哈油田公司勘探開發研究院，新疆 哈密 839009）

0 引 言

近年來，國家油氣體制改革進程不斷推進[1]，特別是礦業權市場化[2]、區塊退還機制[3]、生態保護[4-5]、依法合規管控等相關政策出臺，自然資源部不斷完善監管機制，加大監管力度，嚴禁以探代采等違法違規現象，油田公司礦業權工作面臨“取證難、保護更難”的嚴峻形勢[6-7]。為了盡快適應當前改革的新形勢、新要求，A 油田公司在礦業權工作中及時轉變觀念，堅持“守土有責”和“依法合規”理念，加強礦業權合規化管理，加快重點領域探明儲量升級及后續“探轉采”工作，加大礦業權區塊評價力度。通過不斷實踐探索，形成一系列礦業權儲量聯動（以下簡稱“礦儲聯動”）管理運行新機制的有利做法，在有利礦業權區塊保護、規模增加采礦權面積、礦業權內部流轉與優化配置區勘探發現等方面取得了顯著成效。

1 研究背景

2019 年12 月31 日，自然資源部印發《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規〔2019〕7 號）（以下簡稱“7 號文”），推進礦業權出讓制度、油氣勘查開采管理、儲量管理3 大方面11 項改革，2020 年5 月1 日起實施，有效期三年。該制度全面推進礦業權競爭性出讓、嚴格控制礦業權協議出讓、積極推進“凈礦”出讓、實行同一種礦種探礦權采礦權出讓登記同級管理、開放油氣勘查開采市場、實行油氣探采合一制度、調整探礦權期限、落實探礦權到期執行25%硬退減等重大改革舉措[8-9]，對國內油氣勘探開發企業產生重大影響[10]。了解油氣礦業權改革動向[11]，研究礦業權管理策略[12]，正確把握革新方向，才能更好地促進油氣產業高質量發展。因此，本文基于A 油田公司礦業權管理實踐探索研究，從油田公司勘探開發實際出發，提出進一步深化油氣礦業權管理改革建議。

2020 年底，A 油田公司存量探礦權面積4.26 萬km2，通過執行第一輪探礦權延續25%硬退減政策后，存量探礦權面積急劇縮減，油田生存和發展空間被嚴重壓縮（圖1）。由于歷史原因，A 油田公司采礦權近十年無較大變化，截至2020 年底，轉采率（采礦權面積/礦業權總面積）僅為2.5%，礦業權保護形勢異常嚴峻。

圖1 A 油田公司探區探礦權面積變化Fig.1 Area changes in exploration rights of the oilfield company A

7 號文實施以來，礦業權競爭性出讓（招、拍、掛）形勢異常激烈[13-14]。2021 年，新疆維吾爾自治區出讓的18 個油氣探礦權中，中國石油天然氣集團有限公司僅獲得1 個，中國石油化工集團有限公司獲得7 個。其中的有利區塊競爭激烈，例如準噶爾盆地大有區塊172 km2，成交價格近1.8 億元；塔里木盆地尉犁西1 區塊1 551 km2，成交價格近10.6 億元。三輪次18個油氣探礦權出讓面積1.5×104km2，成交總金額高達36.5 億元。面對嚴峻的形勢，A 油田公司對礦業權管理提出了更高的要求，切實加大優質礦業權保護的工作力度，建立和完善公司礦業權管理評價機制，定期評估，進退有序，夯實公司發展的根基。

與此同時，自然資源部不斷完善監管體系[15]，全面將礦業權相關業務納入聯合監管范圍，加強了油氣礦業權監管，加大了處罰力度，正在修訂的《礦業權人勘查開采信息管理辦法》將8 種情形列入異常名錄，1 個異常名錄3 年內或1 年內3 個以上未完成整改的，將進入嚴重失信名單，限制或禁止新礦業權申請等經營活動。因此，積極探索新形勢下礦業權工作有利做法，加強公司礦業權合規管理制度建設勢在必行。

2 礦業權管理運行新機制實踐探索

根據7 號文的規定，礦業權管理運行機制主要在加強礦儲聯動管理、探采合一報備制度化、儲量礦業權轉換無縫銜接以及完善油田礦業權管理體系建設等方面進行了探索和優化，提高了礦業權管理工作的可操作性，使礦業權管理工作更進一步貼近生產實際。

2.1 礦儲聯動，礦業權流轉和優化配置區塊勘探取得重要進展

針對礦業權嚴峻的形勢要求，積極轉變思想、一體化統籌，按照礦業權是基礎、儲量是資產、部署是手段的原則，進一步加強礦儲聯動管理（圖2），力求新發現，加快儲量升級和探明轉采。轉變礦業權與儲量相互獨立工作的思想觀念，樹立礦儲一體的工作理念，以勘探部署為手段，深化地質研究，科學部署井位，加快油氣資源發現和評價升級。根據儲量升級條件，合理安排加快探礦權區塊內新增控制、預測油氣儲量區塊評價節奏，及時將已探明油氣儲量區塊轉為采礦權。同時合理安排部署，解決關鍵地質問題，綜合評價，科學決策礦業權退減方案，最大限度地保護優質礦業權。

圖2 礦儲聯動流程Fig.2 Linkage of mineral rights and reserves

2019—2022 年，A 油田公司取得集團公司內部礦業權流轉和優化配置區塊近萬平方千米，利用技術優勢和人員優勢，加強礦儲聯動，新區勘探開發步伐加快，取得兩項突破，兩項進展。

一是吉木薩爾凹陷全油氣系統整體勘探取得重要進展，發現了3 個整裝含油新區帶。吉木薩爾凹陷經歷了海西構造運動、印支構造運動、燕山構造運動、喜馬拉雅構造運動等多期構造運動。海西構造運動晚期，東部古西凸起向上抬升。中生代印支構造運動期，在盆地邊緣擠壓、腹部拉張應力以及上覆巖層壓力的共同作用下，主要表現為走滑態的應力狀態，在二疊系末三疊系發育一系列大型走滑斷裂。吉木薩爾凹陷北坡和南坡各發育幾組近東西走向的逆沖斷裂，發育較早，持續時間長，斷開地層多，平面延伸長，早期活動比較劇烈，石炭系斷距較大，二疊系及其以上地層斷距比較小，控制了凹陷構造格局和油氣運移；近南北走向具有走滑性質的斷裂發育較晚，切割東西走向斷裂，控制了局部地區地層沉積，使構造單元復雜化。吉木薩爾凹陷整體圍繞二疊系蘆草溝組優質烴源巖發育頁巖油-致密油-常規砂巖油藏三層樓結構，平面上由凹陷中部向邊緣依次分布頁巖油-致密油-常規砂巖油藏三個帶，整體呈“源儲耦合、有序聚集”的成藏模式，二疊系億噸級儲量區基本落實。

二是風險勘探獲重大突破，阜康斷裂帶東段吉南凹陷發現億噸級整裝砂巖油藏。阜康斷裂帶位于準南緣東段，西段勘探程度較高，已發現甘河油氣田、三臺油氣田等，A 油田礦業權區位于東段，勘探程度低。2021 年在阜康斷裂帶東段部署風險探井，探索二疊系勘探潛力。針對井井子溝組試油，5 mm 油嘴自噴日產油20.3 m3，后期泵抽穩定在30 m3，發現二疊系井井子溝組油藏。井井子溝組油藏為源儲側接、超壓驅動的大型巖性油藏，目前已提交三級儲量1億余噸，除井井子溝組油藏外，吉南凹陷具有八道灣組、韭菜園組、梧桐溝組、蘆草溝組等多套含油層系，含油范圍錯迭分布，縱向上發育4 套常規砂巖油藏、1 套非常規頁巖油藏，有利于常非并舉、立體勘探。

三是甩開探索石樹溝凹陷平地泉組頁巖油藏獲重要進展。礦業權流轉后，重新認識平地泉組二段，發育一套粉砂巖，夾在生油巖中間，分布穩定、具備頁巖油成藏條件。通過鉆探，首次在平二段獲得油流，具有初期高產，后期持續低產、穩產的試采特征，流轉區塊新層系勘探見到好苗頭。

四是探索石錢灘凹陷石炭系近源成藏組合，首次發現海相碎屑巖天然氣藏。石錢灘凹陷位于克拉美麗山前，凹陷結構下斷上坳、西斷東超，石錢灘組劃分為兩個三級層序，經歷完整低位域-海侵域-高位域演化。海侵域發育烴源巖，高位域為泥巖蓋層，低位楔、陡坡扇、緩坡扇、重力流儲集體類型豐富，構成良好成藏組合。礦業權流轉后部署SQ1 井在石炭系石錢灘組中途測試日產氣6.3×104m3，天然氣勘探取得重要突破。

2.2 探采合一報備制度化，有效解決合規開采問題

近年來，隨著我國依法治國力度的加大，油氣勘查開采合規管控力度也在不斷加大。一般就常規油氣而言，從勘探、發現油氣、提交探明儲量、產能評價建設，具有階段性、時序性和長期性客觀規律，一般為3～5 年。而前期申報采礦權所需要件多、周期長、難度大，一般為2～3 年，在探礦權2 年延續期內難以完成?！坝蜌獍l現后可辦理為期一年試采，且已申報過的試采區內不得再次辦理試采”及“任何未取得采礦權進行的開采活動均屬無證開采的違法行為”的規定與油氣勘探開發特點之間的矛盾導致存在無證開采違法現象風險。

自然資源部推進油氣體制改革，論證油氣試采一年的不合理性和油氣勘探生產實際需求，并且根據辦理采礦權時間周期長、要件多、要件辦理難度大等實際情況，推進和實施探采合一等油氣礦業權管理制度，合理銜接勘探和開采工作。油氣探采合一制度是指油氣礦業權人發現可供開采的油氣資源，完成試油（氣）作業后決定繼續開采的，在30 日內向有登記權限的自然資源主管部門提交探采合一計劃表后可以進行開采。報告探采合一計劃5 年內，礦業權人應當簽訂采礦權出讓合同，依法辦理采礦權登記。報告探采合一計劃超過5 年，未轉采礦權仍繼續開采的，按照違法采礦處理。礦業權人完成試油（氣）作業后決定不再繼續開采的，以及5 年內開采完畢或無法轉采并停止開采的，不再辦理采礦權登記。

油氣探采合一制度對需要較長試采時間油田的前期開采給予了合法性支持，解決了探礦權開采合規性問題，既符合油氣從勘探發現到投入開發周期長的問題，也規避了目前轉采要件多、辦證周期長的問題，總體是利于石油企業快速高效開發利用油氣資源，同時也進一步規范和提高了對合法開采的要求。

礦業權人根據常規油氣藏和致密油、致密氣、頁巖油、頁巖氣、煤層氣等非常規油氣藏勘探開發的不同規律，論證新發現資源區塊勘探開發潛力，合理確定報備時間和報備區范圍，按規定時限向有登記權限的自然資源主管部門進行報告并取得回執，在回執許可時間，及時開展跟蹤報備區勘查開采動態、開展轉采登記、追蹤轉采進展等相關工作。同時針對已報備區塊，通過評價研究，對能夠完成探轉采的項目提出評價部署建議和升級探明儲量計劃；對存在風險的項目建議相關研究室深化油藏研究，盡快落實下一步工作計劃，避免違法開采風險；對于無法升級探明或者無法轉采的報備項目，提出申請終止報備建議，到期關井停止開采（圖3）。

圖3 報備區五年規劃和提前預警機制流程Fig.3 Flow of the reporting area’s five-year plan and early warning mechanism

2.3 儲采無縫銜接，提高采礦登記效率

采礦權登記主要有新立、延續、變更（擴大礦區范圍、縮小礦區范圍、開采主礦種與開采方式、采礦權人名稱、轉讓）、注銷等4 種類型。油氣采礦權新立、延續、變更（擴大）時，儲量備案證明、開發利用方案和礦山地質環境保護及土地復墾方案是必備要件，也是準備工作的重點。

采礦權登記原流程各要件采用接力式辦理，時間較長。2021 年開始，自然資源部調整申報流程，可同步編制開發利用方案、土地復墾方案。根據政策變化，優化采礦權申報流程，突破采礦權申報要件辦理流程長、環節多的壁壘，提高辦證效率，申報周期從平均27 個月縮短到平均14 個月（圖4）。

圖4 采礦權登記要件準備流程Fig.4 Flow of preparing the important registration documents of mining rights

采礦權申報工作從前置要件準備到申報的過程比較費時，涉及部門多、專業廣、周期長，需統籌考慮超前謀劃新區轉采工作，及時啟動探采礦權申辦要件辦理，加強與相關部門溝通協調，提高要件質量，爭取申報材料一次性通過審查，有效提高轉采速度。針對探明儲量轉采整改項目，通過與開發部、生產運行處、對應生產項目室相互溝通，編制倒計時時間表，推動探轉采工作有序進行，按期完成探轉采計劃。

2.4 完善礦業權管理體系，為油田合規勘探開發保駕護航

1）整合研究，建立完善體制機制規范礦業權管理。通過分析政策變化對油田公司礦業權管理帶來的挑戰和機遇，加強和規范油田公司礦業權管理工作[16-17]，建立完善新形勢下礦業權工作運行體制機制，適應礦業權相關主管部門的宏觀監督和管理要求，提高礦業權管理工作水平，維護公司的合法權益，及時修訂礦業權管理辦法，按照“職能、技術、支撐”三級管理模式，公司成立礦業權工作領導小組，由公司主要領導任組長，勘探管理部門、開發管理部門、規劃計劃管理部門、財務管理部門、法律事務管理部門、土地管理部門、公共關系管理部門、環保管理部門、科技管理部門、檔案管理部門、油田保衛部門、勘探開發研究等單位的主管領導為礦業權工作領導小組成員，代表公司全面負責礦業權管理工作。其中，勘探事業部為探礦權管理部門、開發事業部為采礦權管理部門、研究院為礦業權技術支撐單位，工作任務層層分解，責任到人，形成齊抓共管的礦管局面。

突出人才梯隊建設，強化專業化礦業權管理隊伍。構建了由首席專家、企業技術專家、一二級工程師、青年技術骨干為主的“塔式”礦業權專家隊伍體系，為油田公司實施礦業權戰略儲備人才。設立礦業權研究科研專題，加強政策解讀、能力培訓、素質提升，以適應國家礦業權體制改革的要求，培養礦業權專業人才。同時制定了礦業權研究配套激勵政策，充分激發礦業權研究隊伍能動性。

明確工作界限和職責，確立礦業權技術支撐單位在礦業權管理工作中的核心紐帶作用、核心參謀作用，形成采礦權工作和探礦權工作2 個大循環、6個重要銜接，促進油田礦業權管理的良性循環，堅持保有利、退有序，最大限度保護優質探礦權，最大限度申辦采礦權，做到合法合規開采，確保公司利益最大化。

2）加強技術支撐，優化礦業權區塊評價方法。礦業權是資源型企業生存與發展之本，礦業權調整探礦權延續期限和延續時硬性退減規定比例面積的規定，一方面有利于勘探開發統籌考慮開展工作，總體上是為了促進勘探開發節奏，盡快發現儲量投入開發，但客觀上增加了勘探認識和實施實物工作的難度。因此，必須加快勘探節奏和探轉采力度，合理應用規則減少礦業權持有期內潛力區塊的丟失，并積極獲得新的探礦權。同時盆地基礎研究、預探評價部署和有利礦業權評價緊密結合，切實優化勘探部署，準確開展礦業權分類評價，確保優質礦業權不丟。

通過第一輪的退減使存量探礦權面積大幅縮減，但質量結構也得到不斷優化，有利礦業權面積占比也越來越高，后續繼續強制性退減的背景下，退減區篩選難度將越來越大，開展精細評價才能相對有效地避免優質探礦權的提前流失。

現有油氣探礦權區塊評價技術規范側重于以地質單元評價為基礎，通過選取評價參數和建立評價標準，采用參數計算和專家經驗評價相結合的評價方法，分析礦業權區塊的構成及其勘探價值，取得兩級評價成果，落實關鍵地質問題。存在對于地表條件的影響因素考慮的權重較低，對于礦業權區塊的經濟價值以及社會價值的評估不足，對于鄰區勘探發現新的苗頭無法體現在評價結果里等問題。

通過不斷實踐探索，基本形成了適用的礦業權區塊綜合精細評價方法，以地質單元評價為基礎，充分應用已有勘探資料和研究成果，對礦業權區塊的資源條件、勘探開發條件、石油地質條件、經濟價值評價[18]及綜合價值評價等進行綜合性評估（圖5），以規避礦業權進退決策中的系統性風險，為科學合理制定礦業權保護勘探部署方案、礦業權退減方案、新區塊競爭方案等提供決策支持。在實際操作中，加強和政府相關部門的聯系，了解并掌握探區內無法勘查開采施工區的分布狀況（城市建設規劃區、基本農田、水源地、國家重要建設項目壓覆情況等），編制核減預案充分考慮礦業權區塊內無法勘探區和難作業區情況，合理使用退減政策，優先使用已退出保護地抵扣，其次退減無法勘探區和難作業區，最后退減低勘探潛力區。

圖5 礦業權區塊綜合精細評價結構Fig.5 Comprehensive and detailed evaluation structure of mining rights blocks

建立礦業權區塊長效動態精細評價機制，加強低勘探程度區和新區勘探力度，緊密結合地質研究、勘探部署、鉆探動態等最新成果，科學做好探礦權區塊滾動精細評價，及時調整評價結論。同時不斷完善評價參數、評價標準體系，系統開展礦業權區塊分類排隊，在評價成果基礎上完成礦業權區塊勘探部署、區塊退減等方案，為礦業權決策提供支持。

3）建立定期自查自改制度，確保開采依法合規。建立自查機制，針對已有的采礦權，與各部門積極溝通，自查有無越界開采、環境敏感區重疊破壞、采礦侵權等現象，每年通過“定單位、定內容、定時間”，推進礦業權風險負面清單一一消項（表1）。同時加強地質資料匯交工作，根據探礦權和采礦權的狀態，以及申報類型的不同要求，按照國家地質資料匯交相關規定及時對地質資料進行歸類、整理、規范性審查并整改合格后報送資料中心。

表1 A 油田公司礦業權風險整改內容Table 1 Mining rights risk rectification of oilfield company A

礦業權年檢是年度礦業權管理最重要的工作之一，自然資源部通過年檢的方式管理和檢查礦業權持有人履行法定職責情況，油田公司通過提交年檢報告反饋和證明履行法定職責情況，自然資源部通過現場檢查來驗證年檢報告的真實性和實際情況。油田公司認真完成年檢報告和迎檢工作至關重要。礦業權管理人員充分認識礦業權年檢工作的重要性，認真貫徹落實有關年檢政策精神，以礦業權區塊為對象，細致收集整理年度礦業權開采信息，客觀分析、規范填報，按時保質完成礦業權年檢工作并向社會公示。同時，結合相關政策和要求，綜合考慮礦業權到期延續、計劃部署、新政出臺等因素，梳理填報探礦權內探明儲量、試采情況、動用情況、轉采計劃安排及問題所在，適時促進公司加快采礦權申辦進程，統計分析未動用采礦權區塊及原因，及時提出礦保風險預警及保護措施。

3 實施效果

7 號文立足礦產資源勘查開采存在的突出問題，將先行先試的一些成熟、可行的經驗吸納進來，上升到礦產資源管理制度層面，為礦產資源法修改探索積累實踐經驗。2023 年7 月26 日，自然資源部印發實施了《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（國土資規〔2023〕6 號）（以下簡稱“6號文”），7 號文同時廢止。6 號文進一步適應國內經濟形勢和國外環境變化，落實中央關于礦產資源管理改革、加強重要能源礦產資源國內勘探開發和增儲上產的要求，同時遵循地質工作規律，回應社會、企業訴求，保留了原7 號文的框架結構和主要內容，重點對礦業權出讓、探礦權退減政策、油氣探采報備制度等內容進行了修改完善。通過適應變革、不斷探索、一體統籌、礦儲聯動，使得A 油田公司礦業權核減、儲量升級、探轉采等工作更加流暢。

1）申報周期縮短。采礦權申報要件準備周期由27 個月縮短到14 個月，極大縮短了申報周期，2021—2022 年油田公司共計新增采礦權面積404 km2，增幅43.9%，為油田可持續發展提供了產量陣地。同時積極落實探采合一制度，報告新發現儲量區塊，安排儲量升級計劃，保證依法合規開采，規避無證開采風險。

2）礦業權保護取得新進展。盆地基礎研究、預探評價部署和有利礦業權評價緊密結合，切實優化勘探部署，礦業權內部流轉與優化配置區油氣勘探開發取得一系列進展。探礦權區塊綜合精細評價，明確可利用礦業權區域范圍，準確開展礦業權分類，優先利用保護區抵扣政策，其次退減保護區，第三利用同盆地置換政策，退減勘探潛力相對較小區域，最大限度保護探區優質礦業權，較好地完成了首輪探礦權登記工作。通過三年的工作，利用已退減保護區抵扣面積2 434 km2，退減保護區重疊面積400 km2，同盆地置換退減低勘探潛力區面積6 566 km2，最大限度保護了有利礦業權。

3）合法合規勘查的基礎進一步夯實。根據已變化的探采礦權，及時向檔案館提交匯交的資料清單，及時完成地質資料補匯交，規避進入油氣監管異常名錄。對探礦權范圍內“三區三線”（“三區”是指城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的國土空間；“三線”分別對應在城鎮空間、農業空間、生態空間劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線三條控制線）壓覆情況進行統計分析研究，涉及保護區面積2 638 km2、基本農田面積2 268 km2、城市規劃用地面積480 km2，針對油田勘探開發生產影響較大的區域，積極與地方溝通，協調合理劃分，同時向集團公司建議對所壓覆的礦業權區塊進行部署調整，保證下步油田勘探開發工作順利進行，確保油田依法合規勘查開采。

4 認識與建議

1）新政下探礦權保有的難度大。按照7 號文規定，預計第二輪核減后，A 油田公司的探礦權面積將不足首設面積的50%，工作戰場大幅縮減，許多目標或領域還不能有清晰的認識結論就可能被迫退出。從目前的實踐來看，硬核減25%的規定不太適應油氣勘探開發向深層和致密油、頁巖油等非常規油氣藏轉移后鉆井周期長、提產技術攻關周期長的特點，這些特點在客觀上拉長了勘探周期和認識周期，增加了勘探風險和勘探成本，不利于礦業權人開展持續系統性的工作，發現更多非常規儲量。

2）2023 年7 月26 日，6 號 文 印 發 實 施，有 效期5 年，規定申請探礦權延續登記時應當扣減勘查許可證載明面積的20%，油氣探礦權可以扣減同一盆地的該探礦權人其他區塊同等面積，但新出讓的油氣探礦權5 年內不得用于抵扣該探礦權人其他區塊應扣減面積。新規定適當調小了探礦權核減比例，同時由扣減首設面積變化為證載面積，在一定程度上緩解了油氣田公司的礦業權保護壓力，但是礦業權形勢依然嚴峻。建議油田公司積極爭取礦業權內部流轉與優化配置區塊，合理調配資源和人才技術力量，促進優質礦業權區塊資源加快動用，實現企業資源有效接替[19-20]。

3）采礦權的新立，從前置要件準備到申報的過程比較費時，牽扯到勘探開發、環保和生產運行等多個環節，必須統籌考慮，提前謀劃，建議組織相關單位和人員進一步研究論證礦業權儲量中長期重點工作，結合勘探評價和開發建產部署，統籌考慮開采報備、探明升級、開發建產、轉采申報、礦業權延續、資料匯交等重點事項，編制計劃進度，明確時間節點，細化責任分工，加強礦業權工作進展動態跟蹤，更好地銜接礦業權儲量管理和勘探開發各項工作，協調推進節奏。

4）地方政府多舉措加快煤層氣勘查開發進程，在油氣礦業權內掛牌出讓煤層氣區塊，侵害了油氣礦業權權益，嚴重影響涉煤區塊正常的油氣勘探開發秩序。建議進一步厘清明確煤層氣的礦業權歸屬及優先級，避免發生利益糾紛和侵權現象，維護油氣礦業權人合法權益，保障油氣、煤層氣資源良好有序開發。