中日災害應對的比較與啟示
——以中國積石山6.2 級地震和日本能登半島7.4級地震為例

劉軍 宋立軍 張瑋晶 許建華 孫剛 王盈 嚴瑾 張雪華 高偉 高娜 尤捷

2023 年12 月18 日11 時59 分，我國甘肅省臨夏州積石山縣發生6.2 級地震，災區建筑物、基礎設施受損嚴重，造成大量人員傷亡。2024 年1 月1 日15 時10 分，日本石川縣能登半島發生7.4 級地震，災區建筑物、基礎設施不同程度破壞，人員傷亡較重，救災工作還在持續之中。這兩次地震震級不同、發震區域的社會經濟發展程度、建筑物和基礎設施類型差別也較大，但都不同程度反映出當前地震及其鏈生災害的特點和防震減災救災工作中面臨的問題。對兩次地震災情、兩國地震災害應對表現進行對比分析和總結，并提出意見建議，對于進一步完善我國防災減災救災體系具有重要意義。

地震災害情況

（一）甘肅積石山6.2 級地震

截至2023 年12 月24 日16 時，甘肅積石山地震共造成甘肅、青海兩省77.2 萬人不同程度受災，151 人遇難，983 人受傷；倒塌房屋7 萬間，嚴重損壞房屋9.9 萬間，一般損壞房屋25.2 萬間；直接經濟損失146.12 億元（圖1）。地震造成2 條35 千伏輸電線路、13 條10 千伏輸電線路及2 座35 千伏變電站發生故障。G310 線大河家橋橋頭（青海岸）發生山體坍塌，大河家橋支座發生偏移，地震造成約24 條農村公路不同程度受損。地震影響區域內有10 座非煤露天礦山、5 座煤礦、2 座非煤地下礦山、5 座尾礦庫，為確保安全震后已全部緊急停產撤人。在青海省海東市民和縣中川鄉金田村和草灘村，強地震動引發了泥流的特殊現象，大量房屋被厚達數米的淤泥包圍掩埋，導致20 名村民遇難。

圖1 甘肅積石山6.2級地震人員傷亡分布圖

（二）日本能登半島7.4 級地震

截至2024 年1 月10 日，地震已致206 人遇難、524人受傷、52 人失聯，另有3100 人因交通阻斷處于孤立無援狀態。石川縣4 日發布信息，該縣目前至少有292 棟建筑物倒塌，輪島市著名觀光地“輪島早市”發生嚴重火災，超過200 棟房屋被燒毀，1507 棟房屋損失，約3.3 萬（目前還有2.6萬）人在避難所臨時避難。石川縣約3.39 萬戶家庭停電，輪島市、珠洲市等14 個城鎮停水。能登機場候機大樓多處天花板剝落，玻璃窗破損，旅客、當地民眾及機場工作人員共計500 人被迫在機場停車場的車輛內臨時避難。目前已確認教科文機構受災20 余起，其中包括276 所學校、設施和重要文物。地震后，從北海道新千歲機場飛往東京羽田機場的日本航空空客A350 客機在羽田機場著陸時與日本海上保安廳的運送救援物資的飛機發生碰撞，日航客機共17 人受傷，日本海上保安廳飛機5 人遇難，機長重傷，事故造成大量航班取消。地震造成GlobalWafers、Murata Manufacturing等多家芯片企業暫停運營。

主要應對措施對比

（一）甘肅積石山6.2 級地震

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平對甘肅積石山6.2 級地震作出重要指示，要求全力開展搜救，妥善安置受災群眾，盡最大努力保障人民群眾生命財產安全。李強總理作出批示，張國清副總理于19 日早率國務院工作組緊急趕赴甘肅、青海地震災區指導抗震救災工作。國務院抗震救災指揮部副總指揮、應急管理部部長王祥喜立即作出部署，緊急趕赴震區指導支持甘肅抗震救災工作。截至2023年12 月24 日，應急管理部已調集國家綜合性消防救援隊伍1500 余人、公安干警1500 余人、部隊官兵1000 余人趕赴災區參與救援。地震救援專業搜救隊共580 名消防救援人員、88 輛消防車、12 條搜救犬，攜帶生命探測儀等地震救援裝備器材1 萬余件（套）到達災區展開救援。緊急啟動中央企業應急聯動機制、軍地搶險救災協調聯動機制和航空救援協調聯動機制，統籌調派多方應急救援力量，全力支援抗震救災；應急管理部調派災區周邊相關中央企業工程搶險力量28支736 余人趕赴災區，開展人員搜救、道路搶通、地震次生災害處置等行動。同時，中央企業工程搶險力量41 支2800余人保持應急狀態，隨時進行增援。應急管理部銜接軍隊應急力量參與搶險救災行動。落實航線、空域、保障等措施，1架Bell-407 直升機已到達甘肅省積石山縣，1 架翼龍無人機已抵達災區，2 架救援直升機、1 架翼龍無人機做好出動準備；現場協調機制共統籌協調社會應急力量231 支、共計3450余人，救援車輛350 余臺，攜帶發電機、生命探測儀、破拆工具等救援裝備1300 余臺（套）參與救援救助工作，擔負人員搜救、轉移安置帳篷搭建、物資分發等工作（圖2）。

圖2 甘肅積石山6.2級地震劉集鄉陶家村震后無人機影像圖

發展改革委緊急下撥2.5 億元災后應急恢復重建中央預算內投資，支持地震災區的基礎設施和公共服務設施應急恢復建設，加強能源協調調度，統籌做好煤電油氣運保障工作；工業和信息化部啟動應急通信保障預案，調度部署抗震救災應急通信保障工作；公安部啟動24 小時聯勤值守，受災地區公安機關全警投入，做好人員搜救、災情核查、秩序維護、道路保通等工作；民政部指導幫助受災地區民政部門全力做好受災群眾救助幫扶，確保受災群眾基本生活；財政部、應急管理部緊急向甘肅、青海兩省預撥中央自然災害救災資金2 億元，支持地方開展抗震救災工作；自然資源部對低溫雨雪冰凍天氣、地震特別是二者疊加情況下地質災害防范工作，進行專門部署，并派出專家工作組前往災區，協助指導地方做好救援技術支撐、次生災害排查、應急處置等工作；生態環境部指導甘肅、青海兩省生態環境部門防范地震次生的環境污染問題；住房和城鄉建設部緊急組建專家組趕赴災區，指導幫助災區開展房屋建筑和市政設施受損情況摸排、房屋建筑應急評估、市政設施搶險搶修等工作；交通運輸部迅速部署搶險救援、災損排查、保通暢通等各項工作；水利部部署做好水庫、堤防、灌區、農村供水設施等水利工程以及可能發生的滑坡泥石流等震損排查、險情處置、危險區人員轉移等工作；農業農村部重點指導地方做好災后動物防疫、環境消毒、死亡畜禽無害化處理等工作；衛生健康委調派具有豐富緊急醫學救援經驗的專家和國家突發急性傳染病防控隊趕赴災區，投入緊急醫學救援、傷員救治和衛生防疫等工作；國資委督促指導中央企業迅速排查電力、通信等基礎保障設施受損情況，指導企業積極參與抗震救災；市場監管總局部署加強震區食品安全、工業產品質量監管和價格監管工作；氣象局及時開展抗震救災氣象服務，圍繞抗震救災群眾安置、救援運輸等提供精細化服務；金融監督管理總局統籌指導屬地監管局、財險公司、人身險公司、銀行業機構做好保險理賠服務和金融服務等工作；糧食和儲備局按照應急管理部調用指令，組織緊急調運中央救災物資，確保按照調運需求快速抵達指定災區；能源局排查和緊急搶修供電設施；民航局部署應急救援工作，開通飛行計劃審批綠色通道；地震局強化震情監視跟蹤與趨勢分析研判，組織開展地震烈度評定，協助組織人員搜救、群眾安置等現場應急工作；共青團中央向災區劃撥團費，動員組織團員和青年積極開展服務受災群眾安置和震區廢墟清理等工作；中國紅十字會派出搜救、醫療、賑濟等救援隊伍赴災區一線開展救援，緊急調撥救災資金和物資。

地震發生后，甘肅省抗震救災指揮部啟動甘肅省地震Ⅱ級應急響應，省委書記、省長第一時間在省委應急值班室調度救災工作，并連夜趕往災區一線組織開展救援工作；青海省抗震救災指揮部啟動地震災害Ⅲ級應急響應，省直各相關部門立即組成工作組趕赴現場開展搶險救援，省委書記、省長前往海東市民和回族土族自治縣中川鄉金田村，在泥流災害現場指導開展應急處置工作。青海消防救援總隊、青海機動隊伍籌備組先后出動1086 人、137 車、14 犬，調集重型工程機械車輛260 臺投入現場救援，國家消防局調派中國救援山東搜救犬機動專業支隊9 人、6 犬跨區域增援，于30 日18 時、31 日1 時找到最后2 名失聯人員，均已無生命體征。

（二）日本能登半島7.4 級地震

地震發生后，日本政府召開“緊急災害應對本部會議”，共享信息并討論對策。日本首相岸田文雄強調，“在災難發生的前72 小時內”將“全力以赴”拯救盡可能多的生命。政府正在考慮撥款約40 億日元（約2800 萬美元）來應對這場災難；日本已部署數千名士兵參與搜救行動，日本政府增派力量進行搜救，石川縣的疏散人數增至約3.4 萬人（圖3）。震后，日本紅十字會（JRCS）隨即啟動全國救災網絡，東京總部的工作人員迅速部署進行評估和協調，地方分會在紅十字會醫院和血液中心的支持下發起了應對行動，鄰近的日本紅十字會分支機構已增派救援隊；石川縣啟動交通管制，防止交通擁堵，阻礙救援人員進入災區；石川縣救災基金與日本紅十字會石川分會和日本中央公益金合作，發起了救災基金活動，接受個人向公司和組織的捐款；日本藥劑師協會向珠洲市調派“移動藥房”，配備了開藥所需的設備，如藥片架和將藥品分成小份的機器；從2 日起一直使用私人卡車運輸救災物資，由于路況影響，自衛隊卡車從4 日起開始運送救災物資，自衛隊還采用氣墊船和直升機向偏遠村莊運送物資；NTT Docomo 和KDDI 使用具有基站功能的船舶廣播無線電波，為石川縣輪島市的部分地區提供通信服務來解決“三斷”問題，自衛隊通過直升機在石川縣輪島市開展救災工作；7 日上午，富山縣警察本部廣域緊急救援隊出發前往石川縣，前往能登半島地震災區開展生命搜索工作；東京的一家IT 公司開發了一項服務，允許人們通過AI 咨詢政府為災民提供的各種支持，并且免費提供該服務；全國20 個地方政府將裝有沖水廁所的“廁所拖車”運往石川縣的疏散中心，并利用太陽能在偏遠地區也可以使用抽水馬桶；石川縣決定在全縣范圍內實施涵蓋重建房屋費用的《受災者生活重建支援法》，該法規定房屋因災害而全部或部分被毀壞時，每戶可得到最多300 萬日元的支援；富山縣政府制定的救災措施，在房屋受損的家庭中，房屋全部被毀的家庭將獲得10 萬日元的補助，房屋部分被毀的家庭將獲得5 萬日元的補助，針對遭受損失的中小企業設立“地震對策特別貸款”，以低利率提供最高1 億日元的貸款，為企業運營和設備提供資金。

圖3 日本珠洲市某避難場所

主要啟示

中國和日本同為自然災害多發的國家，相繼經歷了大震巨災的嚴峻考驗。通過對比分析我國甘肅積石山和日本石川縣能登地區地震災害應對情況，主要有以下幾點啟示。

（一）提高建筑物抗震能力是減輕人員傷亡和財產損失的重要途徑

對比相對同震級地震（表1），積石山地震造成了嚴重的人員傷亡，主要原因是災區仍有大量自建民居屬于老舊的土木、磚木和砌體結構房屋，抗震能力普遍較差，地震后倒塌造成人員壓埋致死。

表1 2000年以來6級以上地震受傷與死亡對比情況（死亡10人以上）

針對多震災的國情，日本制定了嚴格完備的抗震設防法律制度，注重推廣使用先進的減、隔震等抗震技術。日本全國建筑物最低設防標準相當于我國現行8 度抗震設防要求，且學校校舍作為特殊建筑具有比普通民宅更高的抗震能力，普遍具備避難所功能。建筑設防標準隨著經濟發展和地震災害情況不斷提高，特別是1995 年阪神地震后曾4 次提高設防標準。這次地震中，石川縣重災區珠洲市大約90%的房屋損毀，輪島市約200 棟建筑被地震后發生的火災燒毀，當地偏低的建筑抗震達標率和偏高的人口老齡化比例也是造成巨大損失的重要原因之一，重災區之一的珠洲市符合日本國家抗震標準的建筑物僅有半數，遠低于日本全國87%達標率的平均水平，當地許多房子是1981 年新抗震標準實施前修建的老舊木結構住宅。

隨著經濟發展，須按照我國現行《中國地震動參數區劃圖（GB 18306—2015）》對新改擴建建筑工程進行設計施工，適當提高地震重點防御區和人員密集場所的設防標準；并在實施農村民居地震安全工程、擴大中小學校舍安全工程范圍、推進醫院等重要公共設施抗震性能鑒定和加固等方面配套必要的政策措施，嚴格按照建設工程相關法律法規和標準規范的要求進行設計、施工、監理、驗收。對于農民自建房屋，地方政府要大力指導，制作標準施工樣圖，舉辦房屋構造知識和施工技術培訓。

（二）堅固完善的避難場所是政府安置災民和維護社會穩定的重要保障

甘肅積石山地震中，受災群眾安置采取集中、分散相結合的方式。截至24 日18 時，甘肅已采取就近帳篷安置、投親靠友安置、公用設施安置、群眾自主搭帳篷、安全用房回遷安置、異地安置等方式，安置群眾112346 人，搭建帳篷17147 頂、活動板房7010 間；青海共設立臨時安置點141 個，安置受災群眾18259 人，累計發放各類救災物資5.94 萬件（套），投靠親友1267 人，統籌調配救災帳篷3820 頂，建成1110 間活動板房。目前震區已開展裝配式活動板房建設，為在地震中房屋受損嚴重的群眾提供相對干凈舒適的過渡階段生活環境。

日本全境設置的避難所中僅東北部及中部地區就有2400 座。這些避難所不僅堅固，而且具備良好衛生設施和清潔水源。這些避難所在震后立即為災民提供了安身之所，利于政府及時迅速地掌握居民的受災情況，迅速地統計人員傷亡信息，便于及時地組織各種搶險救災工作。據輪島市截至1 月7 日上午9 時的匯總顯示，約1.2 萬人已疏散至市內161 個避難所，該市已與災難派遣醫療隊（DMAT）合作，檢查疏散居民的健康狀況。此次地震災害避難中，存在部分避難場所物資儲備不足、避難人口密度過大和諾如病毒感染病例報告，相關部門正在與日本環境感染學會研究對策。

目前，我國應急管理部聯合自然資源部、住建部等十二部委聯合印發了《關于加強應急避難場所建設的指導意見》明確了應急避難場所建設的指導思想、基本原則、2025 年和2035 年兩個預期階段的工作目標以及高質量規劃、高標準建設、高效能管護使用等全過程主要任務、基本要求和保障措施；近期，應急管理部和自然資源部聯合印發《應急避難場所專項規劃編制指南》，為科學合理規劃、高標準建設應急避難場所提供依據。

（三）救援力量高效協同作戰是取得抗震救災工作勝利的重要法寶

甘肅積石山6.2 級地震發生后，軍隊、消防、專業和社會救援隊伍高效協同作戰，截至12 月24 日，應急管理部快速調集國家綜合性消防救援隊伍、公安干警、部隊官兵趕赴災區參與救援，緊急啟動中央企業應急聯動機制、軍地搶險救災協調聯動機制和航空救援協調聯動機制，統籌調派多方應急救援力量，全力支援抗震救災；應急管理部調派災區周邊相關中央企業工程搶險力量趕赴災區，開展人員搜救、道路搶通、地震次生災害處置等行動。同時，中央企業工程搶險力量時刻保持應急狀態，隨時進行增援，應急管理部銜接軍隊應急力量參與搶險救災行動。落實航線、空域、保障等措施，快速派出直升機和翼龍無人機到達甘肅積石山縣；現場協調機制統籌多支協調社會應急力量，擔負人員搜救、轉移安置帳篷搭建、物資分發等工作，充分展示了我國應急管理體系的特色和優勢，統一指揮、綜合協調、分級負責、屬地為主的抗震救災原則得到較好落實，國家、省、市（州）、縣（區）四級政府指揮機構和軍隊指揮機構各司其職又協調聯動，國家、地方、軍隊、社會應急力量和應急物資全國統籌，按需合理調度，組織精銳力量跨區域支援，顯著提升了應急救援的科學性和效率效益。

日本目前已經形成了包括地方消防隊、緊急消防援助隊、警察部隊、自衛隊、醫療救助隊、防化隊在內的完整的救災隊伍系統。震后，各專業救援隊梯次登場，搜救幸存者，轉移災區民眾，撲滅房屋火災，排查核電站泄漏風險。尤其是日本的專業救援隊伍第一時間就趕到現場進行搶險救災，攜帶起重、頂撐、破剪、生命探測儀和搜救犬的專業救援隊的作用就顯得十分突出。日本的志愿者隊伍也隨處可見，有組織地開展心理援助、現場急救、物資調配、醫療救治等工作，為減輕地震及其引發的次生災害發揮了極其重要的作用。由于此次地震引起多處山地滑坡、災區局部地區出現雨雪天氣，導致災區建筑再度發生坍塌、交通受阻，加劇了救援難度。

（四）高精尖科技裝備是破除震后“三斷”的堅實利器

甘肅積石山6.2 級地震應急中，通過翼龍-2H 應急救災型無人機偵察到房屋損毀、基礎設施受損、道路塌方、高壓鐵塔倒塌等情況，安置和塌方區域實時情況已通過高清畫面回傳指揮大廳，實現圖像、語音、數據上下貫通，可視指揮，確保指揮中心及時掌握現場災情情況，全力推進救援救災及臨時安置工作。與此同時，翼龍-2H 應急救災型無人機還化身“空中基站”，持續恢復災區公網信號網絡暢通，實現了約50 平方千米范圍長時、穩定的連續公網信號覆蓋，為受災群眾提供了通信保障，打通了應急通信救援“生命通道”。翼龍-2H 應急救災型無人機在瀘定地震、積石山地震、青海大通山洪和京津冀暴雨洪水等重特大自然災害中有效破解了災區“力量突不進去、信息傳不出來”難題，為實時救援工作提供了寶貴信息，也為震區群眾安置、后續建設工作提供了重要支持。

日本能登半島7.4 級地震造成災區大量用戶斷電，道路被毀，橋梁受損，山體滑坡堵塞了部分道路，手機和電話通信無法正常工作。截至8 日11 時，石川縣仍有6.6 萬戶家庭斷水，2.39 萬多戶家庭斷電，石川縣有2318 人因地震而中斷了通信，道路損毀導致運送貨物和清除瓦礫所需的重型設備在很多地方無法通過，一定程度加劇了救援難度。

加強我國重特大地震災害應對工作的建議

甘肅積石山6.2 級地震發生后，習近平總書記高度重視并作出重要指示，盡最大努力保障人民群眾生命財產安全。為進一步做好我國重特大地震災害應對工作，通過分析地震災害應對做法，現提出以下建議。

（一）提高房屋建筑和基礎設施抗震能力

持續開展地震易發區房屋設施加固工程，要充分利用第一次全國自然災害綜合風險普查成果，建立健全地震易發區房屋設施加固政策體系、技術體系和標準體系，以地震災害風險調查和重點隱患排查為基礎，對《中國地震動參數區劃圖（GB 18306—2015）》設防7 度（0.10 g）及以上高烈度區內居民小區、大中小學校、醫院、農村民居以及重要交通生命線、電力和電信網絡、水庫大壩、?；窂S房庫房、重要設施進行抗震鑒定和加固，同時做好新建住宅和公共設施科學設計，大幅消減地震災害風險隱患。

（二）提升復雜環境下生命搜索能力

地震和次生地質災害發生后，深埋人員精準定位難度大，給救援工作帶來巨大挑戰。城市地下空間及電梯等狹小空間，在地震后因擠壓、坍塌等原因，空間變狹窄，探尋被困人員難度較大?；诿荛]及半密閉狹小空間搜救需求，開展機器人輕量化、小型化、高機動創新運動機構設計，提高機器人對高度復雜地形的適應性與通過性，提升壓埋人員在狹小空間下的搜索定位水平和生命支撐保障能力；針對高原高寒地區救援決策適用性不強、響應速度慢、準確性不高、智能化程度低等問題，開展高原高寒高溫環境下救援隊員的生理心理指標和作業效能的測試，研發高海拔缺氧環境下“人—裝—環境”物聯感知系統，分析救援隊伍在高海拔缺氧環境下隊員生命體征、搜救裝備的環境適應性及作業效能和安全作業預警值，提升復雜環境下救援指揮決策能力；針對高山峽谷區因地質災害造成的人員分散、深層埋壓位置較難確定等情況，加強基于無人航空器的手機信號、電子鼻等人員搜索定位新技術裝備研發；加強面向野外大范圍人員搜索定位的無人機熱成像裝備配備，加強輕型、高效、智能化、可定點投送的挖掘機械設備和救援機器人的研發配備。

（三）進一步加強災情精細化評估與智能救援指揮決策系統建設

災情快速、精細化評估，對于穩定社會，調動一切力量參與救災至關重要。建議深度挖掘手機信令大數據、全國第一次災害風險普查建筑物和生命線工程數據，整合各部門、企業、媒體等的信息獲取渠道，強化集天、空、地、人于一體的災情監測網，進一步提升“應急指揮一張圖”系統服務能力，重點關注極端自然氣象環境下救援指揮決策適用性不強、響應速度慢、準確性不高、智能化程度低等問題。

（四）開展基層救災物資儲備策略研究及標準化工作

著眼救災物資儲備體系建設全過程和各環節工作，通過分級負責、部門協作、社會參與，構建“中央—省—市—縣—鄉”縱向銜接、橫向支撐的五級救災物資儲備體系；基于各地災害風險特點、人口分布和區域特色，加強縣、鄉鎮基層救災物資儲備；開展基層救災物資儲備標準化研制工作，完善以政府儲備為主、社會儲備為輔的救災物資儲備機制，逐步推廣協議儲備、依托企業代儲、生產能力儲備和家庭儲備等多種方式，將政府物資儲備與企業、商業以及家庭儲備有機結合，將實物儲備與能力儲備有機結合，逐步構建多元、完整的救災物資儲備體系；要建立救災物資采購和緊急調運應急聯動機制，切實增強抵御和應對自然災害能力，不斷提高自然災害救助水平，高質量保障受災群眾基本生活。

（五）提升社會公眾防災減災救災素質

把防災減災救災宣傳納入各級黨委宣傳工作計劃，發揮黨委領導下的宣傳輿論引導作用。開通防災減災電視頻道，建設各級防災減災科普教育基地。利用國家防災減災日、“7·28”唐山大地震紀念日等時間節點，舉行全民災害應急演練。在中小學開設防災減災安全教育課程，將防災減災救災知識納入各級黨校、行政學院教學各類主體班、專題班課程內容，不斷提高全民防災減災救災意識和應急避險技能。