我國自然資源數據治理未來發展思路

喬朝飛

（1.自然資源部測繪發展研究中心，北京 100036）

自然資源管理是支撐生態文明建設的一項重要工作。2018 年自然資源部組建成立至今，機構、職能、人員雖已完成了整合，但數據、系統、業務并未完全實現融合，“山水林田湖草沙是生命共同體”的理念尚未得到切實貫徹落實。由于擁有海量自然資源數據，從某種意義上說，自然資源部門屬于信息部門。自然資源部“兩統一”職責的履行，對數據的需求發生了很大變化，這就要求通過高效的數據治理，打破過去的條塊分割，實現數據驅動下的自然資源各業務有機融合、協調一致，進而提升自然資源治理能力和水平。

隨著我國數字政府進程的推進，近年來數據治理尤其是政府數據治理有關的文獻數量呈快速增長趨勢[1]，相比之下，自然資源數據治理方面的文獻卻屈指可數，如陶超[2]等構建了自然資源數據治理體系，吳賽男[3]等研究了自然資源大數據整合與共享應用，龔勛[4]等介紹了廣東省中山市自然資源一體化數據深度治理實踐，王春水[5]分析了山西省自然資源數據治理的經驗，薛超[6]等介紹了美國聯邦政府自然資源時空信息數據治理的實踐；但總體上缺乏宏觀層面的頂層設計，研究領域分散，系統性和深度不足。因此，本文將聚焦我國自然資源數據治理中統籌協調不足這一核心問題，系統分析我國自然資源數據治理的現狀，調研總結美國等發達國家自然資源數據的治理經驗，進而設計提出我國自然資源數據治理的總體框架以及實現該框架應選擇的路徑。

1 理論基礎

1.1 自然資源數據的構成及其屬性

從管理角度來看，自然資源分類國際上通用的方法是列舉法，即對自然資源的分類進行枚舉，我國亦是如此。從實際的行政管理實踐來看，自然資源部門主要管理土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等7 類自然資源[7]。關于“數據”一詞，綜合管理科學、計算機科學、地理信息科學等學科中的定義[8-10]，可將其定義為描述事物或現象的符號，具有數字、文字、符號、圖形、圖像等多種表現形式。據此容易推出，自然資源數據是描述自然資源的數量、質量、分布等的數據，可劃分為現狀數據、規劃數據和管理數據3大類[11]。

1.2 數據治理

近年來，數據治理成為各國數據戰略和數字經濟的政策重點。它是伴隨著大數據時代出現的一個新的組織行為，是綜合利用計算機科學、數據科學、公共管理學等多學科知識和技能對海量數據的集中管理[12]。目前，數據治理在國際標準和國家標準中存在多種定義[13]。在中國通信標準化協會發布的《數據治理標準化白皮書》中，將數據治理定義為通過法律法規、管理制度、標準規范、技術工具等一系列手段，面向個人數據、企業數據、政府數據、公共數據等不同類型數據對象全生命周期開展有效的管控，以滿足企業管理、行業監管、國家治理、國際協作等場景下數據應用的要求[14]。數據治理的內涵十分豐富，從治理需求來看，小到個人隱私和企業利益，大到國家安全和數據主權，不同層面產生了不同的數據治理需求；從治理目標來看，數據質量、安全合規、價值度量、利益分配等都是數據治理需要回答的問題[15]。數據治理最初應用于企業與組織內部，后被引入政府層面。政府數據治理的直接目標是將政府數據的碎片化利用轉變為統一、高效的開發利用，實現政府服務的整體化、協同化[16]。

1.3 自然資源數據治理

由于自然資源部門負責全民所有自然資源的管理，因此本文中的自然資源數據治理主要是指自然資源部門的數據治理。自然資源數據治理屬于政府數據治理范疇，政府數據治理的一些通用理論、共性方法適用于自然資源數據治理。同時，由于自然資源部門和自然資源數據具有一些不同于其他政府部門和種類數據的特點，因此自然資源數據治理又具有不同于一般政府數據治理的特點。

2 我國自然資源數據治理現狀

安小米[13,17]等將政府數據治理與利用能力劃分為4 個維度：政府數據依法治理——數據可用能力維度、政府數據源頭治理——數據有用能力維度、政府數據精準治理——數據易用能力維度和政府數據長效治理——數據善用能力維度。其中，數據可用能力主要關注法律層面的數據開放問題；數據有用能力主要關注數據質量管理和標準化問題；數據易用能力主要關注如何借助最新的網絡信息技術實現數據的精準使用問題；數據善用能力主要關注如何構建良好的數據生態體系問題。

2.1 數據可用能力方面

1）數據資源現狀。據自然資源部2019 年統計，自然資源部所屬事業單位保管的屬于地理信息數據的自然資源數據約有200 種。目前，自然資源部已積累和整合了涵蓋土地、地質、礦產、地質環境與地質災害、不動產登記、基礎測繪、海洋等領域的基礎類、業務類和管理類數據，形成了覆蓋全國包含5 000余個圖層、110多億個要素的國土資源“一張圖”[18]。

2）數據公開情況。自然資源部所屬單位生產的各類自然資源數據向社會開放共享，仍采用自然資源部成立以前的政策規定。不同種類的自然資源信息數據向社會公開的程度不同，根據自然資源部地理信息管理司2019 年的統計結果，土地、測繪、地礦、海洋領域數據的開放情況見表1，可以看出，地礦類數據向社會公開的比例最高，海洋類和測繪類數據次之，土地領域的許多數據不向社會開放；且大多數自然資源數據向社會公開前需經過有關管理機構審批。

表1 各類自然資源數據開放簡況/%

2.2 數據有用能力方面

數據有用能力是指用戶能以完整性、真實性、可靠性、及時準確性、一致性和可追溯性的數據質量保障為特定目標利用數據的能力，體現了政府數據源頭治理水平的高低[17]，強調對數據資源及其應用過程中的質量管控和標準化協同。

1）質量管理。在土地領域，第三次全國國土調查（以下簡稱三調）建立了質量管理責任機制，強化過程質量管控[19]；而不動產登記則由于歷史原因，質量管理制度體系一直處于雜亂無章的狀態，且大部分不動產相關登記資料已缺失[20]。針對該問題，一些地方開展了健全不動產登記質量管理制度的探索[21]。在測繪領域，經過幾十年的建設，已形成了較健全的質量管理體系?！稖y繪法》等法規政策對質量工作做出了明確規定，建立了重大測繪項目“兩級檢查、一級驗收”制度，構建了層次分明、條理清晰、指導性強的《測繪地理信息質量檢驗標準體系》。在地礦領域，經過多年的改革探索，中國地質調查局已建立比較系統的質量管理制度[22]，《中國地質調查局地質調查項目質量管理總則》[23]、DD 2006-07《地質調查數據質量檢查與評價》[24]等文件對地質調查項目的成果質量管理和地調數據質量檢查評價做出了規定。在海洋領域，目前我國海洋調查數據質量良莠不齊，主要原因是不健全的海洋數據質量審核制度以及海洋數據管理存在“灰色地帶”[25]。

2）標準化。2018年自然資源部成立以前，土地、測繪、地礦、海洋等領域各自根據業務需要建立了標準管理制度。由于缺乏統一治理，各類數據標準之間存在許多不一致和矛盾的地方。為改變該狀況，自然資源部系統梳理了自然資源調查監測標準體系，著手研究自然資源分類等標準，統一國土空間用途分類，印發了《自然資源調查標準名詞術語推薦定義》[26]。

2.3 數據易用能力方面

數據易用能力是指在特定的利用環境中，特定主體能以互操作性、可關聯性和提升用戶體驗為特定目標利用數據的能力，體現了政府數據精準治理水平的高低[17]。根據用戶群體的不同，自然資源數據易用能力主要體現在面向自然資源系統內部人員和面向社會公眾用戶的易用能力。

1）面向自然資源系統內部人員的數據易用能力。2017年7月原國土資源部和原國家測繪地理信息局開始建立國土空間基礎信息平臺[27]，提升國土空間治理能力現代化水平。該平臺相當于自然資源行業的數據“大腦”，利用其建立自然資源數據分布式統一管理機制，實現了國家、省、市、縣4 級自然資源部門平臺的有效對接。平臺統一受理數據共享需求并提供服務，按需對接其他政府部門的政務數據、經濟數據、社會數據等，滿足各部門數據共享需要。

2）面向社會公眾用戶的數據易用能力?？傮w上看，自然資源部所屬單位在向社會提供自然資源數據服務時，主要采用離線和在線兩種方式。離線服務方式主要指用戶到自然資源部相關信息服務大廳和資料館等機構獲取自然資源數據和信息服務；在線方式主要指通過各種信息服務平臺向社會提供在線的數據和信息服務。測繪領域的服務平臺包括國家地理信息公共服務平臺——“天地圖”[28]、自然資源衛星遙感云服務平臺[29]，地質領域的服務平臺為地質云[30]，海洋領域的服務平臺包括中國海洋衛星數據服務系統和國家海洋科學數據中心網站等。

2.4 數據善用能力方面

數據善用能力是指各類用戶能以效率、效益、包容性、安全性、責任性、透明性和可持續性等為特定目標利用數據的能力，體現了政府數據長效治理水平的高低[17]，主要關注如何構建良好的數據生態體系問題。數據公平涉及數據采集者利益受損、數據交易雙方的數據所有權和責任歸屬、不同種類用戶使用數據的范圍不公平等問題[31]。數據市場發育涉及數據產權、數據交易規則等問題。目前我國在自然資源數據產權方面仍處于探索階段，尚未形成數據交易市場，因此尚不存在自然資源數據的數據公平和數據市場發育問題。

自然資源數據是國家投入大量財政資金、人力和物力所獲取的有關自然資源國情的數據，許多數據涉及國家安全和主權，還有一些數據涉及公民個人隱私，敏感性強。自然資源數據安全與保護問題處理得好壞反映了政府數據長效治理的水平?？傮w上看，自然資源部門的數據安全與保護做得比較好。

2.5 存在的不足

數據可用能力方面的不足主要包括：①數據管理缺乏統籌，自然資源部成立至今，自然資源數據仍為多頭管理，土地、測繪、地質、礦產、海洋等數據由各部內設機構管理，部科技司還管理著科學數據，在數據治理方面部內缺少一個權威機構來負責統籌協調，現有自然資源數據管理制度仍是針對單類數據進行規范，缺乏協調各類數據治理的機制，縱向上有規范，但橫向上無統籌，不利于數據的共享和開發利用，機構改革后原有的部分管理司局發生變化，造成一些數據管理職責的交叉或失位，遇到問題無法有效協調解決，仍有土地利用、國家地理信息公共服務平臺數據等少數自然資源數據尚未建立專門的管理制度，且自然資源部成立后一些新型業務產生的數據（自然資源調查監測數據、國土空間規劃數據等）也尚未建立專門的管理制度；②數據開放共享不足，在自然資源部門內各領域數據開放共享的標準和程度不同，數據開放共享的要求和管理職責不明確，數據管理機構與保管單位推動數據開放共享的主動性不強。

數據有用能力方面的不足主要包括：①數據質量管理水平參差不齊，自然資源各領域中測繪、地礦的數據質量管理做得較好，而土地、海洋領域則較差，其原因包括歷史因素和體制機制的不健全；②各類數據標準不統一，自然資源部成立以前，各類自然資源數據的生產主體、生產時期不同，元數據標準不同，格式各異，尚未建立統一的自然資源數據目錄，不利于各類數據的開發利用。

數據易用能力方面的不足為在線方式占比較低，且由于歷史原因，自然資源各領域仍沿用機構改革前的服務模式，不同領域有不同的服務平臺，用戶往往需要注冊多個賬號、登陸不同的平臺，使用很不方便。

數據善用能力方面的不足為自然資源行業受攻擊事件時有發生，面臨的安全風險不斷加大，網絡安全防護和監管能力需要全面加強[18]。

3 發達國家自然資源數據治理的經驗

筆者調研了美國、英國、加拿大和日本4 個發達國家的自然資源數據治理情況，其主要特點為：

1）自然資源數據治理采用分類治理的模式。綜觀上述4個發達國家，無論是自然資源管理實行相對集中管理的國家（美國、加拿大），還是實行分類管理的國家（英國、日本），其自然資源數據治理均采用對不同種類的自然資源數據分類治理的方式。這是因為自然資源管理是一項專業性很強的工作，不同種類自然資源的調查方式、統計方法、管理模式等都有所不同。發達國家的自然資源管理部門一般設置不同的管理機構來管理不同種類的自然資源；相應的，自然資源數據治理也采取分類治理的模式。在為社會公眾提供數據和信息服務時，通過不同的專業服務平臺來實現。

2）自然資源數據治理中十分重視數據的協調一致。自然資源數據來源多樣、格式各異，管理時必須遵循統一的標準，以避免數據使用時發生沖突。因此，發達國家的自然資源管理部門多設立專門機構負責協調數據治理中可能發生的沖突，如美國內政部設立首席信息官辦公室、加拿大自然資源部設立首席科學家辦公室。

3）十分重視數據開放共享。發達國家十分重視數據開放，國家頒布專門的法律法規推動政府數據的開放共享[32]。許多政府部門擁有的自然資源數據會向社會開放[33]。

4）重視公眾參與數據治理。例如，英國在空間規劃編制和規劃許可、土地登記、舉報違法等管理中構建了完備的公眾監管制度，及時收集公眾意見建議，政府與公眾形成良好互動，共同推動自然資源管理的健康發展。

5）測繪基準和基礎地理信息在自然資源數據治理中發揮了不可或缺的作用。自然資源數據治理離不開統一的空間定位和空間基準，測繪基準和基礎地理信息在其中發揮了關鍵作用?；跍y繪基準和基礎地理信息數據，國土空間規劃、自然資源調查監測、自然資源確權登記等自然資源管理工作才能有統一、權威的空間基底數據作為支撐。因此，美國、加拿大、日本等國家的官方制圖機構都設在國家自然資源管理部門內部。

4 我國自然資源數據治理的總體框架

針對自然資源數據治理統籌協調不足等問題，自然資源數據治理的總體思路為：采取分類治理模式，秉承“專業機構負責專業數據治理”的原則；健全數據治理的體制機制，明確負責數據治理的統籌協調機構；系統梳理自然資源各領域分散的數據，建立統一的自然資源數據體系，形成標準規范、權威可靠、關聯準確的自然資源“一張圖”；通過國土空間基礎信息平臺實現自然資源數據的統一管理；建立統一的自然資源業務事項清單和服務清單；最終實現主體協同、數據協同、業務協同和服務協同等目標[34]。自然資源數據治理總體框架見圖1。

圖1 自然資源數據治理總體框架

4.1 體制機制方面

設立領導機構（如信息、數據治理委員會）和專職負責人（如首席信息官、數據官）是各發達國家共同選擇的數據治理主體協同的實現路徑[1,34]。借鑒發達國家經驗，我國自然資源數據治理需要進一步健全體制機制，在各級自然資源管理部門內，明確設立一個負責自然資源數據治理的專門機構，其主要職責是統籌協調本級自然資源部門內部以及本部門與上、下級自然資源部門之間的自然資源數據治理工作，解決數據治理中出現的各類問題；各級自然資源部門應在數據治理機構的統籌下，梳理部門內相關機構和其所屬相關事業單位在數據治理上的職責分工，發現并解決其中的職責交叉和失位等問題。在省級部門的實踐中，湖南等地自然資源廳已將基礎地理信息中心和信息中心進行合并，這樣能統一管理基礎地理信息和各類自然資源專題地理信息，促進數據管理的高效協同。在明確負責數據治理機構的基礎上，條件成熟的自然資源部門還可以考慮設置一名首席信息官（或信息官辦公室），專職負責本部門的自然資源數據治理工作。

4.2 數據協同方面

針對自然資源數據類別多、格式不一、來源分散等問題，通過實現“4個統一”（統一時空基準、統一底圖、統一元數據標準、統一分類分級），建立完善的自然資源數據體系，形成統一的自然資源“一張圖”，通過國土空間基礎信息平臺進行統一管理，支撐自然資源管理與國土空間開發利用工作。

1）統一時空基準。將各類自然資源數據統一在“一張圖”上的一個重要前提是建立統一的時空基準框架?；A地理信息框架數據是反映各類自然和人文地理要素的最基礎和通用的數據，是其他自然資源數據共同的、唯一的空間基底。自然資源部門應將擁有的基礎地理信息框架數據作為各類自然資源數據的時空基準框架，加強對自然資源管理各項業務使用測繪基準和坐標系的管理，統一將2000國家大地坐標系作為各項業務審批與監管的坐標基準。自然資源部主導建設的實景三維中國[35]建成后，時空基準將實現由二維向三維的轉變。

2）統一底圖。這里是指以三調數據和年度變更調查數據作為各類自然資源數據的底圖。三調數據是最權威和時效性好的反映地表各類自然地理要素狀況的基礎數據，將其作為各類自然資源數據的底圖，能夠使各類數據在內容屬性上保持一致，避免沖突。

3）統一元數據標準。元數據是關于數據的組織、數據域及其關系的信息，是關于數據的數據。元數據一經建立，便可共享。只有統一各類自然資源數據的元數據，才能實現對各類自然資源數據的高效查詢、檢索、分析，杜絕信息缺失、重復和冗余。

4）統一分類分級。根據自然資源數據的屬性，將數據按照統一的標準進行分類、分級[12]。數據分類是依據數據的屬性或特征，按照特定的方法和原則進行區分和歸類，再建立相應的分類體系和排列順序。數據分級是通過數據的敏感程度確定數據類型，為制定不同類型數據的開放和共享策略提供支撐。

5）建立自然資源數據目錄[18]。在“4個統一”的基礎上，按照數據類別、層次和關系，建立自然資源數據目錄，形成數據使用的索引。省級以下自然資源主管部門按照統一目錄體系，在相應分類層次下補充擴展本地其他數據目錄，并更新到國家級數據資源目錄。各級自然資源主管部門在統一目錄體系下，可建設不同專題數據目錄，并保持對應關系。按照“誰生產、誰負責”的原則，橫向上建立跨業務、跨行業協同的數據資源目錄和數據更新維護機制，縱向上建立國家、省、市、縣4 級協同聯動的數據資源目錄和數據更新維護機制。

4.3 業務協同方面

業務協同的目的是建立數據驅動型的自然資源業務運行模式。通過建立“數據職責”清單，明確有關管理機構和業務機構的數據治理職責。針對自然資源部門中相關管理機構和業務機構在數據治理方面的職責不夠明確、清晰，數據治理越位、錯位、失位現象同時存在的問題，對相關機構的“數據職責”實行清單化管理[36]，明確各機構在自然資源數據采集、存儲、歸檔、更新、共享、開放、應用、保密安全等方面所應擔負的職責，細化職責分工以及履行流程、方式、方法，加強數據管理機構與數據業務部門之間的協同性、線上與線下流程和業務的協同性，實現各業務事項一體化、事項清單標準化、動態化管理。在“數據職責”清單的基礎上，建立數據治理激勵和監督問責機制，不僅能提高數據擁有者的數據共享意愿，而且能避免數據濫用。

在國土空間基礎信息平臺構建標準化業務模塊。在統一技術框架、統一數據體系、統一業務清單的基礎上，搭建標準化的各業務模塊，提供豐富多樣的瀏覽查詢服務、空間分析服務和決策專題服務，實現共用一套數據、一套服務，智能化輔助業務審批和行政管理，形成統一、高效、互聯互通的自然資源管理、應用和共享服務機制。

5 我國自然資源數據治理的實現路徑

5.1 完善數據治理相關法規政策

1）填補數據管理政策空白。對于土地利用數據、國家地理信息公共服務平臺數據等少數尚未建立管理制度的自然資源數據，應盡快建立相應的管理制度，明確管理機構和管理職責；對于自然資源調查監測數據、國土空間規劃數據等新出現的業務數據，應盡快建立相應的數據采集、質檢、更新、提供使用等制度，便于數據的開放利用。

2）完善數據開放共享政策。從根本上講，各類自然資源數據是自然資源部門在履行行政管理職能過程中制作或獲取的，屬于政府信息。根據《政府信息公開條例》中“以公開為常態、不公開為例外”的原則，應積極推動各類自然資源數據向社會開放共享。抓緊梳理土地、測繪、礦產、海洋、林草等領域的數據開放共享政策，對于沒有明確法律依據不予公開的數據，應及時向社會公開。

5.2 加強信息基礎設施建設[18]

1）完善自然資源“一張網”。進一步加強自然資源網絡基礎設施建設，全面整合自然資源部門現有的各個信息網絡資源，建成包括涉密內網、業務網、互聯網（政務外網）和自然資源應急通信網在內的自然資源“一張網”，與國家電子政務內網和外網有機相連；整合現有國土資源云和測繪、國土衛星遙感、海洋領域已有的云計算基礎設施，優化資源配置，建立自然資源云，適當使用安全有保障的社會公有云資源，形成自然資源云基礎設施體系。

2）完善國土空間基礎信息平臺。建立與其他政府部門以及社會數據的匯集機制，對于更新周期較長的相對靜態數據，通過建立部門間的數據共享機制，一次性獲取、定期批量更新，匯集到國土空間基礎信息平臺；對于日常高頻更新的數據，借助各級政府統一的數據共享平臺或建立部門間網絡專線，通過數據共享服務接口實現數據獲??；對于百度地圖、高德地圖等互聯網地理信息數據和與自然資源、國土空間有關的社會經濟數據、人類活動數據、城鄉運行數據、社交網絡數據，通過協議購買、交換、搜集等方式獲取，在邏輯上進行分類，與自然資源“一張圖”數據進行關聯。

提升平臺支撐服務功能，為自然資源調查監測評價、國土空間規劃實施監督、行政審批、政務服務、監管決策等應用提供基礎支撐平臺，為各級政府和相關部門的智慧城市、智慧交通等應用提供自然資源數據支撐。

5.3 加強自然資源數據治理人才培養

自然資源數據治理的成功實踐，離不開一支綜合素質過硬的專業人才隊伍[1,36]。自然資源數據治理人才包括首席信息官、首席數據官以及其他專門從事數據治理的人才。數據治理人才需要具備大數據能力、溝通能力、協調能力和多學科知識能力[1]。

1）高校應加強跨學科復合型人才培養。自然資源數據治理需要具備跨學科、交叉專業知識和能力的復合型人才。因此，相關高校應加強學科布局，設置政府數據治理專業，整合管理、自然資源、行政、信息管理、大數據理論與技術等相關學科的資源，加強不同學院與不同專業之間的交流，培養跨學科復合型人才。在注重培養數據治理技術的同時，注重培養數據管理方面的理論和知識。

2）自然資源部門應加強數據治理人員培訓。自然資源部門應加快組建數據治理的專業隊伍，加強對數據治理人員的培訓。將數據治理人員培訓作為一項長期工作，建立長效培訓機制，制定針對性強的培訓計劃和完善的培訓內容，除了大數據治理方面的知識和實踐，還應加強政府數據開放共享、國外政府數據治理方面的專業知識培訓。為了使培訓切實有效，應建立培訓考核機制，督促數據治理專業人員加強學習。

5.4 提升公眾和社會參與度

1）提升公眾參與度。公共需求理論認為，“社會的公共需求決定著公共政策制定和政府公共服務的內容和目標選擇，這是因為政府只有不斷滿足公民的需求才能增進其合法性”[37]。為改變目前政府單向管理數據的現狀，需要切實吸納公眾和企業等參與到數據治理全過程中。自然資源部應堅持需求導向，通過在部網站上開辟調查專欄等方式，廣泛收集社會公眾和企業對數據開放的意見和建議，據此明確數據開放的重點內容，提高數據開放的針對性、精準性。

2）提升社會參與度。高校和科研院所是挖掘和激活政府數據價值的重要力量，自然資源部門應聯合高校、科研院所、地理信息相關企業等，舉辦多種形式的數據應用創新活動，營造數據開放氛圍，豐富數據開放生態，搭建數據開放政校合作平臺，深入推動數據應用[38]。數據治理應充分發揮市場的力量，吸引企業參與。在明確數據產權的基礎上[39]，自然資源部可通過數據換服務的方式，將價值大的原始數據向企業開放，換取企業向社會提供更好的數據開放服務，鼓勵企業對數據進行深層次開發利用。

6 結 語

總體來看，我國政府部門以數據分析作為決策支撐并沒有形成氣候，將數據分析作為核心競爭力的更是屈指可數[40]。本文重點分析了今后一個時期自然資源數據治理的總體框架和實現路徑，在上述各項任務基本完成后，未來需要加強自然資源數據分析挖掘。自然資源部要真正履行好“兩統一”職責，要高度重視自然資源數據分析挖掘，充分利用大數據、物聯網、人工智能等技術，推動自然資源治理朝著智能化方向發展。