城市測繪單位質量體系優化與思考

李東興，張小波，劉志勇*，石吉寶

（1.成都市勘察測繪研究院，四川 成都 610081；2.四川省城市信息化測繪工程技術研究中心，四川 成都 610081）

2011年全國產品質量監督工作會議上明確提出了質量強國的概念，2016 年全國兩會《政府工作報告》中更是首次提出要建設質量強國，隨后質量強國建設內容再次出現在2022年《政府工作報告》中，并被明確為2022年政府工作任務之一。2022年8月國務院還專門成立了國家質量強國建設協調推進領導小組，2022 年10 月更是出現在黨的二十大報告中，這些充分體現了黨和政府對產品質量的高度重視。質量是興國之道、富國之本、強國之策[1]，對于測繪地理信息產品、工程和服務（以下統稱為測繪地理信息產品）而言，質量管理和控制是核心環節之一，不僅關乎工程建設項目的施工成本和質量，而且事關人民群眾的日常生活和人身安全[1-2]，更與國家建設、發展和國防安全息息相關。為保障并提升測繪地理信息產品的總體質量水平，各類測繪單位是整個工作流程中不可或缺的關鍵環節。質量體系完善的單位，測繪地理信息產品的優良率明顯偏高，而質量體系存在漏洞的單位，不合格產品頻繁出現，對于城市測繪單位而言更是如此。

1 城市測繪單位質量體系現狀

1.1 城市測繪單位現狀

不同于水利水電、地質礦產、交通運輸等類型測繪單位，城市測繪單位更多的是為城鄉建設、規劃和管理提供技術服務保障，隨著全國各級政府機構改革的完成，還被賦予為自然資源調查、監測與管理提供及時高效的測繪地理信息服務的職責[3]。2020年以前，在城市測繪領域，以城市勘測院或測繪院為代表的各級事業單位和國有企業占有絕對統治地位和大量市場份額，這些單位大多成立于20世紀50年代或改革開放之初，普遍存在人員結構老化、高學歷人員偏少、職能劃分模糊、管理體系滯后等問題[4]。隨著測繪領域“放管服”改革的實施以及信息化、智能化、復合化城市測繪時代的來臨，眾多小微城市測繪單位如雨后春筍般涌現，互聯網頭部企業也紛紛跨界而來[3]，給傳統城市測繪單位帶來了嚴峻的市場挑戰和技術危機，正倒逼其轉變發展觀念、調整經營思路、完善管理體系、創新技術方法、拓寬服務范圍，通過合理的人才梯隊建設和科學的管理體制優化來保證自身的可持續發展。

1.2 測繪成果質量體系現狀

國務院測繪地理信息主管部門發布的國測國發[2015]17 號《測繪地理信息質量管理辦法》等法律法規明確要求各類測繪單位須建立覆蓋本單位測繪地理信息業務范圍的質量管理體系，健全規范質量管理行為，確保本單位測繪地理信息產品質量合格。按照GB/T 24356-2023《測繪成果質量檢查與驗收》和GB/T 18316-2008《數字測繪成果質量檢查與驗收》等國家標準和行業規范的要求，測繪成果（含數字測繪成果）質量通過兩級檢查一級驗收的方式進行控制[5-6]，該方式普遍被城市測繪單位所采用。兩級檢查一級驗收的質量保障體系要求城市測繪單位實施測繪成果質量的過程檢查、最終檢查以及項目管理單位的質量驗收，成果質量錯漏按A、B、C、D 四類劃分，質量等級按照優、良、合格、不合格四級評定[5]。兩級檢查一級驗收制度的確定和實施保障了過去近30年城市測繪單位成果總體質量水平的穩步提升。

1.3 城市測繪工作內容

城市測繪工作主要是為城鄉規劃建設和自然資源調查監測與管理提供時空信息數據的支撐和服務，考慮其所處的工作環境，大致可分為4類[7]：①基礎測繪類，按照相關法律法規規定，由地方政府組織實施的測繪基準和基礎控制網建設、4D測繪產品、基礎航空攝影、實景三維城市等項目生產，根據地方基礎測繪規劃分年度實施，體量大但數量少；②政府服務類，為確保城市建設和管理高效開展，由政府相關部門組織開展，如地下管線普查、國土空間調查、信息化服務平臺開發維護、界線測繪等，一般通過招投標獲得，合同額較大，數量卻有限；③市場參與類，通常為保障工程建設項目的順利實施和驗收或社會各界個性化需求而進行的測繪項目，如多測合一、市政測繪、軌道交通第三方測量、變形監測、實測現狀，一般由各類企事業單位委托或通過招投標獲得，大多數項目單體金額較小，但業務量較大；④應急保障類，為公共突發事件和防災減災工作提供應急測繪地理信息保障，一般為政府指令性任務，更注重的是社會效益而非經濟效益。上述城市測繪工作內容中，市場參與類項目通常占城市測繪單位年營業收入的70%以上，項目總數的90%以上；在小微城市測繪單位中的占比更高。

2 城市測繪單位質量體系優化

進入新時代，經濟社會發展對城市測繪地理信息空間數據的需求愈加旺盛[7]，也對城市測繪成果的精細化、實時化、立體化、個性化、信息化提出了更高要求，更需要城市測繪單位對其測繪地理信息產品的生產過程進行全流程管控。各類城市測繪單位，尤其是城市勘測院或測繪院，作為本地區城市測繪工作的核心力量，理應在行業質量體系建設方面起到表率作用，確保本單位質量管理體系運行的高效性、一致性、充分性和適用性[2,8]。

2.1 工程項目組制

城市測繪單位可持續發展的前提是擁有一支年齡結構合理的質量、技術、經營和管理復合型人才隊伍，并建立科學的多元人才評價機制，因此城市測繪工程項目中需采用項目組或作業組（以下統稱為項目組）形式的項目管理模式，以人員彈性配置的項目組作為基本工作單元，通過固有資源的優化配置和內部協作、項目設計到實施的全流程協調一致、項目績效考核評價和獎懲的常態管理等一系列操作[9]，保障本單位測繪地理信息產品質量的優良率和作業效率的穩定高效。這種源于現代項目和績效管理的理論，將更有利于發揮各層次人員的主動性、積極性和創造性，使單位近期目標與遠期目標、局部利益與整體利益、個人發展與單位發展得到有機統一。以城市勘測院為例，通常以“高層管理者—中層管理者—基層項目組”的模式開展各種管理體系建設與運行，質量技術副院長兼任院總工程師，生產分院設生產經營副分院長和分院質量技術總工程師等。

2.2 檢審流程設置

按照國家標準和行業規范要求，測繪成果質量控制方式為兩級檢查一級驗收，其中兩級檢查是對測繪單位內部質量管理體系建設的要求，一級驗收是對項目管理單位的要求，即項目管理單位自行組織驗收或委托具有資質的檢驗機構進行質檢[5]。對于城市測繪工作而言，大多數工程項目體量小、金額低，且多為僅服務于工程建設項目階段性設計施工或建設單位向政府部門備案、審批和驗收，項目管理單位往往不會組織驗收工作，一般經過一級驗收工作的工程數量占比不足5%，這樣城市測繪單位的成果質量管控便會缺失重要一環，而僅存的兩級檢查又難以有效保障測繪地理信息產品質量的穩定，因此成都市勘察測繪研究院在成果質量控制的內部檢審流程中增加了項目組審查環節，將兩級檢查擴展為3級檢查，以彌補小型測繪工程項目一級驗收環節的缺位，對于大中型測繪工程或項目管理單位有特殊質量管控要求的項目，質量控制實行3級檢查一級驗收方式。其工作流程見圖1。

3 級檢查制度由項目組（具有項目負責人資格的項目組其他技術人員）的一級檢查（項目審查）、作業部門（分院）的二級檢查（項目審核）、質量管理部門（通常為總工辦）的三級檢查（項目審定）組成，各環節線性流程設置、層層控制，上一級流程檢審合格后才能傳遞至下一級。3 級檢查制度將城市測繪單位全年承擔工程項目成果質量控制覆蓋率由兩級檢查一級驗收的不足5%提升至90%以上，保障落實了測繪地理信息產品成果質量。對于項目總數中剩余不足10%的管線竣工覆土前跟蹤測量等過程性成果資料，在保證項目前兩級檢查（審查和審核）100%覆蓋率的基礎上，逐步提高審定環節的覆蓋率。

2.3 項目人員控制

3級檢查制度能保障城市測繪單位的產品合格率，但對于如何進一步提升測繪地理信息產品質量的優良率，加強項目全流程相關人員的管控才是根本之策。首先，一個質量等級優良的項目不是檢審出來的，而是做出來的，必須強化城市測繪單位全員的質量意識和責任感[4]，樹立“自己是項目中的一顆螺絲釘，任何一個螺絲釘的故障都可能導致項目整體的不合格”的思想；其次，對單位質量管理體系文件進行全員宣傳，從高層管理者（院領導）、中層管理者（部門領導）到職能部門技術和管理人員、各級檢審人員再到項目組組長、項目負責人以及全體作業人員，明確每個人經營、管理與質量相關的崗位職責，做到責任劃分清晰、權責協調一致，保證項目整體的高效組織和質量提升，項目質量直接責任人員崗位職責設置見表1；再次，加強項目事前指導、事中抽查、事后檢審的全流程質量保障體系建設，建立項目質量信息傳遞、反饋、記錄、匯總、分析和應用的機制，并提升頻率與效率，對項目負責人和各級檢審人員的資格認定、任命與考核進行常態化管理，對各級質量直接責任人員進行全方位評價，做到相關人員能上能下，能者上、庸者下，合適者留、不合適者去；最后，對單位質量管理體系文件運行狀況定期進行分析，通過旁站監督、查閱記錄、單獨談話、匿名反饋等方式評價體系文件的運行效率和實際適用性[9]，發現不適用現實技術要求和作業習慣的條款應及時整改或廢除，并逐級向部門領導、單位質量管理部門、分管質量的院領導和法人代表（院長）反饋各項質量信息，以保證質量體系建設的貫通性、一致性、充分性和適用性。

表1 城市測繪項目質量直接責任人員與崗位質量職責設置

2.4 檢審內容配置

為保證城市測繪單位質量控制體系的高效運行，應對城市測繪工程項目需重點關注的內容和要求進行細分，合理區分主次、優先保障重點，在3級檢查實施過程中，檢審人員應重點檢查的內容包括：①技術方案、技術設計、技術路線的符合性；②使用儀器設備和軟件的檢校、驗證情況，指標與項目設計的符合性；③引用資料的合法性、正確性和可靠性；④各項質量指標的符合性，包括數學精度、地理精度、觀測質量、計算質量、點位質量、數據與結構的正確性、要素的完備性和正確性等；⑤資料的整飾性、完整性和規范性；⑥其他需要檢查的內容。審查人員重點檢查②～⑥，審核人員全面檢查，審定人員重點檢查①、③、⑤、⑥。各級檢審人員應做好質量問題記錄和返工修改記錄，對檢審工程項目進行質量評分，并留檔保存。各級檢審環節的質量評分記錄將是本單位項目負責人進行月度、季度和年度量化考核和評價的重要依據之一。完整的檢審過程記錄文件和準確的質量評分記錄將穩步提升3級檢查制度對城市測繪單位質量的保障作用。

2.5 檢審節點優化

按照行業普遍做法，各級檢審工作通常在項目階段性工作完成并提交成果資料后進行，常規性城市測繪工程項目3 級檢查工作同樣是后置進行；但對于重大工程項目，時間緊、任務重，無法給3 級檢查預留足夠的檢審時間，因此需將檢審時間節點前移，在項目部分項完成后分批次完成相應工作的3 級檢查，甚至是邊組織生產邊進行外業檢查，這樣在資料提交時就僅剩下內業檢查和內部質檢報告的編制工作，大幅縮短了3級檢查的檢審時間。

城市測繪單位工程項目雖然普遍體量小、金額低，但數量較多[7]，大型城市測繪單位每年的測繪地理信息工程項目總數動輒達到上萬項，面對海量的工程項目，3級檢查制度難免會產生疏漏，因此在開展3級檢查工作的同時，還需結合部門質量運行狀況考核結果、項目負責人質量檢審統計結果以及質量評分情況、項目特點等，及時對所有項目實施單位內部質量進行監督抽查，對于出現項目檢審或抽查結果不合格頻次較高、B 類及以上質量錯漏個數較多的項目負責人，應適度加大其負責項目的抽查頻率。

3 結 語

經過幾十年的建設與發展，以城市勘測院或測繪院為代表的大中型城市測繪單位已形成了一套科學嚴謹、高效透明、全域覆蓋、公平公正的管理體系，為保證測繪地理信息產品和國家測繪地理信息事業質量的提升做出了巨大貢獻[1]。在測繪領域“放管服”改革的背景下，準入門檻的降低勢必導致質量管控風險的增加，可能會出現部分小微城市測繪單位只追求經濟效益，對于提高產品質量充耳不聞，甚至惡意低價中標、按照建設單位意愿隨意篡改測量數據等“劣幣驅逐良幣”的不良現象，隨著各級政府部門測繪產品質量監督抽查力度和頻率的不斷加大，測繪行業質量強制國家標準和統一技術規范的完善以及全國測繪成果質量統一監管平臺的建立[1-2]，城市測繪工作領域將快速進入充分的市場競爭，健全的質量管理體系和良好的產品質量保證，將給城市測繪單位帶來明顯的競爭優勢。

隨著實景三維、新型基礎測繪、傾斜攝影測量、激光雷達掃描等新業態城市測繪技術的應用和實施，在堅守產品質量底線的前提下，需按照需求應用導向，依據不同應用場景采用不同表現要素和數據精度指標，優化質檢手段和方法，創新質檢方案和體系，給予新技術、新業態充分的發展空間[10-11]。在城市測繪3 級檢查工作中，要充分利用大數據、云計算技術和各種質檢軟件[12]，加強測繪成果質量檢查的信息化建設，對多類多源空間數據和屬性數據進行有效組織和管理，進一步提升城市測繪單位測繪地理信息產品質量檢查工作的質量和效率。