歐盟“綠色新政”與氣候政治新動態

【關鍵詞】歐盟“綠色新政”??氣候政治??全球氣候治理

2019年12月，歐盟委員會提出應對氣候變化“綠色新政”?，即“歐洲綠色協議”（European?Green?Deal）并將其作為一項新的增長戰略，旨在將歐盟打造成更為現代化、更加公平、資源節約型、具有強競爭力特質的共同體。經歐洲理事會批準，歐盟提出要在2050年實現“氣候中和”的目標。[1]從話語和政策背景看，歐盟“綠色新政”似與當前追求碳中和的全球氣候治理進程殊途同歸，甚至還展現出2009年哥本哈根氣候大會以來久違的“歐盟雄心”。歐盟“綠色新政”在政策和實踐上存在一定連續性，有望成為歐盟的全球戰略新支點，而且作為歐洲治理創新，可能對歐盟乃至全球氣候政治產生系統效應。

“綠色新政”是歐盟的新增長戰略，希望以“公正過渡”形式推動成員國經濟社會的綠色轉型和可持續發展。觀察歐盟“綠色新政”的進展，可從目標、政策、資金、實踐等層面對其進行總結和分析。

一是“綠色新政”的目標設置。根據《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC），歐盟氣候治理的目標是2020年減排20%、2030年減排40%（以1990年為基準年）。在此基礎上，歐盟要實現氣候中和目標，則意味著到2050年減排80%—95%。截至2019年底，歐盟實現減排24%（以1990年為基準年），相當于超額完成了UNFCCC框架下的歐盟2020年減排目標，且整個歐洲經濟區還實現了高速增長。2020年10月，歐洲議會通過《歐洲氣候法》，呼吁到2030年減排60%，并建議增設一個2040年目標，以確保2050年氣候中和目標的實現不僅限于歐盟整體，而且對各成員國都具約束力。

二是“綠色新政”的政策調整。2021年4月，歐洲理事會和歐洲議會就《歐洲氣候法》達成一致，確立2030年減排55%和2050年凈零排放目標。2021年7月，歐盟委員會也提出一攬子計劃，為實現2030年減排55%的近期目標修訂歐盟排放交易計劃、制定《努力分擔條例》（ESR）、探索建立碳邊境調節機制等。在交通運輸領域，歐盟通過立法將航空業納入排放交易計劃，并鼓勵發展碳捕獲與碳封存等技術，旨在將可再生能源占比和能源效率皆提升20%。在工業和能源領域，歐盟排放交易計劃旨在減少能源密集型產業和發電廠約40%的溫室氣體排放總量，推動歐盟境內約1.1萬家發電廠和制造廠實現減排43%的目標（以2005年為基準年）。不僅如此，歐盟還通過所謂“新工業戰略”，謀求在循環經濟和清潔技術領域的世界領導地位，實現能源密集型產業的去碳化。同時，歐盟“綠色新政”還包括支持節能建筑、循環經濟、生物多樣性、農業政策可持續以及共同森林戰略計劃等?！熬G色新政”政策調整的主要目的在于使成員國經濟社會各部門成為實現歐洲大陸氣候中和的生力軍，確保減排行動的系統性推進。

2023年2月1日，比利時布魯塞爾，歐盟委員會主席馮德萊恩提出一項7X6hpzIJRZnlNZpWkR5tkw==綠色產業計劃，旨在為歐盟擴大凈零排放產業創造更有利的環境，以確保其在該領域的競爭力。

2023年10月5日，第三屆歐洲政治共同體領導人會議在西班牙格拉納達舉行，重點討論數字化、人工智能監管、能源環境和綠色轉型等議題。

三是“綠色新政”的資金投入。2020年1月，歐盟“綠色新政”投資計劃（EGDIP）作為“投資支柱”誕生。受新冠疫情影響，化石燃料價格下跌，歐盟委員會也作出相應政策調整，認為有必要為碳定價設置下限，并建議總額達7500億歐元的“恢復基金”至少應有30%投入氣候行動。在德國的倡議下，歐盟委員會建議“恢復基金”設立總額達400億歐元的“公正過渡基金”（JFT）以支持嚴重依賴煤炭和化石燃料的地區、部門和成員國，這一資金安排贏得了如波蘭和匈牙利等起初對歐盟“綠色新政”持懷疑態度且高度依賴化石燃料的成員國支持。不過，在最終公布的方案中，“公正過渡基金”的資金規模僅為174億歐元，不及計劃建議金額的一半，且奧地利、瑞典、丹麥和荷蘭等國強烈要求減少其中用于氣候投資和發展可持續能源的資金預算，這顯示出部分歐盟成員國不愿為歐盟“綠色新政”過多投入。盡管如此，這類“跬步”探索和資金投入對于歐盟“綠色新政”的曲折發展而言卻彌足珍貴。

四是“綠色新政”的實踐成效。歐盟核心成員國希望“綠色新政”能加快歐盟向碳中和轉型的進程，芬蘭、丹麥等國也致力于交通、能源和工業部門的去碳化，這些成員國國內的種種政策偏好與歐盟整體漸趨一致，通過長期且變革式的立法或政策調整來加速歐盟低碳發展。然而，新冠疫情及其蔓延擾亂了歐盟“綠色新政”的實踐節奏。例如，2020年捷克就以疫情導致歐洲經濟衰退為由，公開提議歐盟推遲“綠色新政”。但得益于歐洲公眾對氣候行動的廣泛支持以及法國、德國等核心成員國的努力，歐盟委員會仍堅持推行“綠色新政”，并期望通過綠色復蘇來實現脫碳目標。就碳中和背景下的歐盟氣候政治而言，即使以1990年為基準年，歐盟“綠色新政”有關減排目標的實現仍相當樂觀。據2019年4月“歐洲晴雨表”民調數據顯示，92%的受訪者支持減少溫室氣體排放以實現歐盟2030年和2050年的氣候目標，這表明歐盟委員會的氣候雄心得到了公眾的廣泛支持。[2]

歐盟氣候政治遠早于“綠色新政”，而后者已成為歐盟氣候政治發展史上的重要界標。換言之，歐盟“綠色新政”的誕生在一定程度上可被視為歐盟氣候政策強化和氣候政治發展的必然。有關氣候治理、氣候中和目標的討論，不僅常見于“綠色新政”問世前后的歐洲理事會結論文件，而且歐盟的“氣候雄心”事實上源自其境內包含非國家、次國家層次的氣候行動或減排潛能。例如，2008年由歐盟委員會發起的《歐洲市長公約》表明，歐洲（尤其北歐）城市在地方行動規劃方面具有長期經驗，能制定更加準確的目標清單，甚至為相關行動確立更早的起始年；城市行動的優勢在于，可就地、可持續地將生產能源用于建筑物供暖，這顯然有益于實現更具雄心的減排目標。

歐盟“綠色新政”及其實踐是歐洲一體化及歐盟發展的一大縮影，但在實踐過程中也面臨一些問題和困難。

一是“綠色新政”的議程承諾不足。類似于理論經濟學常討論的“集體行動難題”，歐盟有效應對危機和挑戰時常遭遇“聯合決策陷阱”——歐盟“綠色新政”需得到歐洲議會和27個成員國的支持才能實施所有涉及修改立法的“硬”措施。盡管歐洲議會議員普遍對“綠色新政”表示支持，但各成員國的政策與行動偏好仍各有差異。歐盟成員國對“綠色新政”議程態度不一，如德國和北歐三國積極響應“綠色新政”，而東歐國家（尤其是波蘭和匈牙利）對“綠色新政”的熱情卻始終不高，凸顯“新”“老”歐洲之間的慣常矛盾，即以東歐國家為代表的“新”歐洲及其公民似乎并不支持與可再生能源相關的“綠色新政”——波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克甚至經常呼吁降低氣候和能源政策目標，而新冠疫情帶來的經濟停滯也削弱了東歐國家的意愿和期望。此外，歐盟內外根深蒂固的“歐洲懷疑論”也對“綠色新政”產生副作用，而英國“脫歐”敘事情境下的氣候政治以及英歐之間圍繞貿易、環境等問題的商討和互動變數亦不容忽視。[3]

二是政策雄心與行動實踐之間的鴻溝。歐盟“綠色新政”不僅存在成員國間政策目標不一致的問題，而且這些目標及其工具還可能不適配。盡管“綠色新政”的一些項目雄心勃勃，但在選擇指標的方法上仍存在相當大的不確定性，因為這些指標并不兼容，紛爭始終存在，而歐盟委員會并不具備在各種指標之間作出仲裁的政治合法性；有關化石能源產業轉型的財政資助體系依然存在，而在涉及社會公正和環境公平時，對于究竟什么是關乎人類（而非公司企業）的公正轉型尚缺乏實質界定。同時，科學研究與立法決策或投資行動之間也存在明顯的脫節問題。

三是“綠色新政”與既定政策框架之間的矛盾。作為歐盟新增長戰略，“綠色新政”環境目標的嵌入卻相對滯后，從一開始就缺乏總體一致性。如在里斯本進程中，環境問題較為邊緣化，僅當其可能實現經濟增長和環境保護“雙贏”時才會被列為優先事項。即使如愿，因具體議題導向的環境政策對經濟增長的可能貢獻各不相同，其合理性和可行性也需進一步探討。歐盟作為超國家組織，一體化成就舉世矚目，但離“環境一體化”顯然還有很長的距離，“綠色新政”這一雄心勃勃的舉措與歐盟環境法傳統及其目標還存在嚴重的不協調。從根本上說，歐盟“綠色新政”未觸及歐盟法律秩序有關環境保護的憲法層面，環保憲法保障缺失，導致“綠色新政”只能降格為一個政治倡議或技術路線圖。

四是能源風險與烏克蘭危機的影響。持續性全球升溫導致歐洲夏季熱浪、干旱頻繁，工農業及普通家庭對能源的需求大幅上升，對歐盟“綠色新政”?能源供給與能源設備增長提出新的要求。由于“綠色新政”的實施周期較為漫長，如何保持政策連續性也是一大挑戰。盡管氣候變化不斷警醒人們實施氣候行動的緊迫性和必要性，然而傳統安全尤其地緣政治危機通常會將歐洲決策者的注意力轉移到能源安全上，對能源供應安全的狹隘理解又導致歐盟成員國優先考慮污染和排放較嚴重的化石燃料而非更為清潔的進口燃料。烏克蘭危機爆發后，波蘭等東歐國家第一時間將煤炭視作能源安全的代名詞。而2022年初至今仍久拖未決的烏克蘭危機及其外溢影響，包括持久的地緣政治危機和國際緊張局勢，可能使化石燃料與可再生能源之間的對立再度尖銳化。能源和燃料成本攀升則會導致燃料供應不足和食品供應鏈中斷，使歐盟決策者不得不擱置氣候立法以保護消費者權益。

五是碳邊境調節機制困境。歐盟委員會提出碳邊境調節機制（CBAM），對進口的高碳排放商品征稅，理由是非歐盟國家的這些產品具有競爭比較優勢，歐洲企業遵循歐盟氣候環境標準的成本很高。邊境碳稅近似于一種“綠色保護主義”，不符合世貿組織相關規則，必然會招致新興經濟體的廣泛批評和挑戰。因此，如何進一步設計出符合世貿組織規則的碳邊境調節機制，確保不損害“全球南方”國家的利益，并激勵主要排放國遵循類似方案而非引發“關稅戰”，成了橫亙在歐盟眼前的棘手難題。這類難題既具有技術性，又帶有地緣政治屬性。

六是后疫情時代歐盟經濟衰退制約“綠色新政”投入。當前，世界雖已步入后疫情時代，但疫情“后遺癥”導致歐盟經濟復蘇面臨諸多亟待解決的難題。嚴重的經濟衰退伴隨著高失業率，給“綠色新政”帶來直接壓力，全球供應鏈震蕩也給歐盟進出口帶來困難。歐盟成員國政府為應對疫情產生的債務負擔或將限制其刺激經濟復蘇的能力。疫后經濟復蘇遲緩使得“綠色新政”的一些重要舉措仍難以獲得優先地位。經濟復蘇與可持續發展之間存在協同，但也正因為受制于經濟復蘇的短期目標，化石能源傳統利益攸關方借助補貼再次成為可持續發展和可再生能源開發的障礙，尤其是對化石天然氣行業的廣泛補貼，使得人們不禁懷疑“綠色新政”及其一攬子計劃的嚴肅性。與此同時，“綠色新政”明顯依賴私人資本，而這些投資已然大量集中于化石燃料行業，因此不大可能出于長期氣候目標而放棄短期利潤。

受能源危機影響，2022年11月28日，法國圣阿沃爾德煤電廠被重新啟用。

2023年7月12日，歐盟就保護自然環境免受破壞性氣候變化影響的《自然恢復法案》進行投票。圖為7月11日，法國斯特拉斯堡，支持者與反對者在歐洲議會總部外對峙。

七是公正過渡之爭。與歐盟治理或歐洲政治傳統相關，“綠色新政”在話語上更像精雕細琢的外交辭令，一方面其公民政治參與度仍有待提升，另一方面“綠色新政”本身對歐洲社會變革的期許也不高。例如，歐盟“綠色新政”外交必然關聯全球氣候治理以及全球能源安全和環境政策調整。然而，世界其他地區的資源和能源依賴以及由此衍生出的全球社會和環境公正問題也不容忽視。事實上，歐盟委員會在“綠色新政”中展現出一種近乎殖民主義的心態，宣稱“與全球伙伴合作，以確保歐盟的資源安全和戰略原材料可靠獲取”。[4]其間，歐盟“綠色新政”雖然談到保護公民，但其相關成本和收益的公平分配方案卻一度缺失，弱勢群體、個人以及社區則有可能進一步被邊緣化。同時，“綠色新政”的一大合法性在于其“以科學為基礎的政策”主張，但具體到推行“綠色新政”而實施的籌資戰略依據卻往往建立在有爭議的意識形態話語之上。因此，公正過渡之爭持續引發利益相關者之間的分歧，進而導致歐盟委員會就實施“綠色新政”而尋求跨領域長期戰略共識的努力大打折扣。

美國約翰·霍普金斯大學歐洲研究中心主任戴維·卡萊歐在《歐洲的未來》一書中指出，歐洲一體化在某種程度上是“冷戰的遺產”，歐洲的未來注定不可能平坦。歐盟“綠色新政”及其背后的“歐洲夢”亦復如是。

歐盟“綠色新政”具有一定先發優勢。作為一項新的增長戰略，“綠色新政”旨在將歐盟轉變為資源節約型和擁有強競爭力的現代經濟體，到2050年實現溫室氣體凈零排放，保護歐盟的自然資源、公民健康福祉等免遭環境風險。與此同時，歐盟宣稱這一過渡必須是公正和包容的，不讓任何人掉隊。近三年的疫情雖說重創歐洲乃至世界經濟，但一定程度上也倒逼歐洲和全球進行綠色轉型，從這個意義上講，歐盟“綠色新政”勢在必行。歐盟的一些成員國，如法國、德國、芬蘭和丹麥，將40%的復蘇資金投入到交通、能源和工業部門的去碳化上；歐盟出臺的“綠色新政”、《歐洲氣候法》和《2030年氣候與能源政策框架》等，顯然在加速低碳發展和綠色轉型上處于更有利地位。在后疫情時代乃至更長遠未來，歐盟及其成員國不得不逐步淘汰化石燃料，投資可再生能源和鐵路運輸，改革農業部門和刺激綠色就業等，支持氣候友好型經濟復蘇；通過系統、綜合、跨部門的政策，加速向碳中和過渡，實現社會可持續發展；利用綠色復蘇支持去碳化，引導氣候融資，創造就業；確保公眾支持和政策合法性，廣泛聯合企業、工會和民間團體；強調歐洲聯合及政策一致性在環境保護尤其是實現跨越性的氣候中和方面的重要意義，歐洲聯合及政策一致性不僅是歐盟的根基，甚至是“歐洲計劃存在的理由和目標的精髓”。[5]

然而，就歐盟“綠色新政”本身而言，從其內涵外延到實踐都具有長期性。盡管不排除歐盟機構在2024年大選后為彰顯超越政治周期的信心而繼續推行“綠色新政”，甚至在為“綠色新政”議程融資方面取得一定進展，但在具體如糧食系統轉型和環境保護實效方面仍可能停滯不前。具體到氣候政治，誠如一些批評者所言，即使歐盟將2030年減排目標提高并設置為57%（以1990年為基準年），也仍不足以實現《巴黎協定》確立的目標。[6]一種悲觀的情境或正在生成，即歐盟“綠色新政”可能淪為成員國避重就輕或推遲變革性氣候政治安排的一大借口，從而導致可能加劇氣候變化危機的那些社會經濟行為和制度安排長期化甚至永續化。因此，歐盟有必要進一步改善社會技術條件和解決環境問題，消除偏見并盡可能繼續協調一致。2020年歐盟的減排目標已經實現，但依據現有的歐盟氣候與能源政策，對其2030年和2050年目標的實現仍不能盲目樂觀。換言之，歐盟可能還需要采取更嚴格的措施來改善經濟并推動工業和能源轉型，以實現其所謂氣候中和遠景目標。

在可預見的未來，歐盟委員會的計劃列表中仍會將減緩氣候變化、實現氣候中和以及提供去碳化、可獲得和安全的能源作為優先議程，讓更多的非政府組織和公民社會力量參與其中，使得“綠色新政”真正成為一項社會協議，加大對綠色轉型的投入，拓寬“綠色新政”外交面向，使之更有利于歐盟發展。

總之，不論歐盟“綠色新政”是作為一項全景或遠景式發展戰略還是作為一種外交辭令，都值得全面分析和持續追蹤。對中國外交和全球氣候治理而言，有必要關注和研判歐盟“綠色新政”的近期動態和中長期發展趨向，以便因勢利導推動全球治理體系變革朝著更加公正合理的方向發展。

本文是國家社會科學基金青年項目“新時代中國氣候外交的理論基礎與實踐路徑研究”（項目批準號：19CGJ043）的階段性研究成果，同時得到第二批陜西省“高層次人才特殊支持計劃”（哲學社會科學、文化藝術類）青年拔尖人才支持計劃資助

[1]?“氣候中和”旨在努力實現各種溫室氣體（不僅限于二氧化碳）凈零排放，并可能兼顧考慮區域或局部的地球物理效應?！皻夂蛑泻汀辈⒉煌耆韧谔贾泻?，僅當碳中和作廣義理解時，二者的意涵可能重疊。但很明顯，歐盟的“氣候中和”，意在展現比碳中和更強的雄心。

[2]?Karin?B?ckstrand，?“Towards?a?Climate-Neutral?Union?by?2050？?The?European?Green?Deal，?Climate?Law，?and?Green?Recovery，”?in?Antonina?Bakardjieva?Engelbrekt?et?al.，?eds.，?Routes?to?a?Resilient?European?Union：?Interdisciplinary?European?Studies，?Cham：?Springer?International?Publishing，?2022，?pp.39-61.

[3]?趙斌：《英國退歐敘事情境下的氣候政治》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2018年第3期，第77-85頁。

[4]?Juan?Antonio?Samper，?Amanda?Schockling?and?Mine?Islar，?“Climate?Politics?in?Green?Deals：?Exposing?the?Political?Frontiers?of?the?European?Green?Deal，”?Politics?and?Governance，?Vol.9，?No.2，?2021，?pp.8-16.

[5]?Alicja?Sikora，?“European?Green?Deal—Legal?and?Financial?Challenges?of?the?Climate?Change，”?Era?Forum，?Vol.21，?No.4，?2021，?pp.681-697.

[6]?“European?Green?Deal?Barometer?2023，”?Institute?for?European?Environmental?Policy，?June?18，?2023，?https：//ieep.eu/wp-content/uploads/2023/06/IEEP-Green-Deal-Barometer-2023.pdf.