黨建統合下的條塊分割治理路徑
——基于Z省和S省駐京機構的對比分析

張志原

一、引言

作為一個擁有廣闊地域和眾多人口的國家，中國自古代以來就形成了龐大的治理體系，以此實現國家的統一管理。然而，國家的治理規模與治理效率之間存在著此消彼長的關系，行政系統內也面臨著組織管理復雜度高、信息不對稱、利益協調難等一系列的問題。[1]其中，條塊分割問題一直是影響和制約整個政府的行政管理的重要難題：在條塊結構下，整體性的公共事務被依照業務條線(即“條條”)與屬地管理(即“塊塊”)分割為不同的領域和層級，造成了職權的碎片化，“條條”與“塊塊”之間各自為政，管理和決策權責不清，存在著明顯的責任推諉和職能空白情況。

黨的二十大報告提出，要“扎實推進依法行政，轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，提高行政效率和公信力”。伴隨著市場化、城鎮化進程加深，公共管理具有更強的整體性和延展性，很多事務會牽扯到更廣泛、更復雜的各個層面，幾乎很難找到一個專門的機構來應對。在這一背景下，專業化、分割式的條塊式行政體系很難切中盤根錯節的治理問題的要害。目前，學界提出了諸多治理條塊分割問題的路徑，如設置權責清單、建立協調議事機構、組織體系扁平化等。[2]然而，這些路徑主要是依托行政系統內部的變革而實現的。相比之下，作為國家治理體系的核心，黨組織是如何嵌入到條塊結構中的？黨可以在治理條塊分割問題中能夠發揮怎樣獨特的作用？對于這些問題，現有的研究仍然缺乏足夠的討論。

近年來，伴隨著服務型政府建設與社會管理精細化，駐京機構的工作內容從原有的政務服務保障，逐漸向協助北京市進行首都治理、宣傳本地發展成果、開展招商引才工作、流動人口管理與服務等多元化職責轉型，但目前學界還缺乏對這類政府機構運行管理的研究。此外，作為行政派出機構的駐京機構面臨著突出的條塊分割問題，逐漸強化的駐京業務工作條線與作為行政派出機構的屬地職能間存在著明顯的不協調、各自為政等問題。本文以Z省和S省的駐京機構為例，通過比較分析，探究黨組織是如何發揮統合型作用，通過對碎片化條塊體系進行整合、協調與約束，從而轉化為治理效能的提升。

二、文獻述評

(一)條塊關系問題的產生

條塊關系是中國政府治理體系中的一組至關重要的關系，是在我國單一制的國家結構形式下，依照縱向的層級制和橫向的職能制相結合的組織原則構建起的政府管理體制。[3]回顧新中國成立以來的政府改革歷程，不同時期的行政管理重心在“條條”的屬事責任與“塊塊”的屬地責任之間不斷搖擺，呈現為長期、動態的變化過程，大致可以劃分為以下四個階段。

第一階段，在計劃經濟體制下，地方政府的各職能部門一方面隸屬于地方政府管轄，接受地方政府的領導；另一方面作為上級職能部門的下級機構，也受到上級部門的管理和監督，這一體系被稱為“雙重領導”。[4]在中央集權和政企合一的計劃管理體制下，這一時期實質上是以“條條”為主。第二階段，改革開放后，為了擴大地方政府的自主性，增強地方發展經濟的活力，中央逐漸向下分權，在這一時期，上級主管部門主要負責業務指導，而人事權、財政權則大部分由地方政府掌握，“塊塊”開始取代“條條”在政府管理體系中占據主導地位。第三階段，隨著改革開放的進一步深化，加強宏觀調控能力、解決地方保護主義問題成為深化改革的重點，從20世紀90年代末開始，稅務、金融監管、市場執法、環境保護等部門陸續開始實施或試點垂直管理，在本系統內部將人事權、財權和業務指導權集中于一條縱向的條線，以增強“條條”對于“塊塊”的監督制衡能力。[5]第四階段，近年來為了強化治理體系特別是基層治理中應對復雜問題協調處置的能力，不少地區開始將治理重心下移至基層，賦予街鄉鎮政府對于“條條”部門的調用、協調、督辦等權力，重新提升“塊塊”的作用和地位。[6]

可以看出，中國行政體系內的條塊關系會隨著不同時期的治理需求而做出調整，表現為“條條”與“塊塊”在治理體系內主導權上的更替。[7]但盡管如此，條塊關系的基本制度安排并沒有發生實質性的改變，而這也造成了條塊矛盾仍然是困擾政府治理現代化的重要難題。什么是條塊矛盾？在理想化的組織體系下，條塊管理結構兼具專業性與綜合性的優勢，可以保障上級和下級、業務與屬地之間的分工協作、協調一致。但從現實運行狀況來看，條塊管理結構也會造成條塊分割的趨勢：一方面表現為“部門逐利主義”，縱向的“條條”和橫向的“塊塊”分別擁有各自的利益和目標，也會以此為基礎劃定管理范圍，制定對自己有利的規則，從而造成兩個系統之間各自為政、彼此沖突。[8]另一方面則是“政府職責碎片化”，基于條塊的行政體系將公共事務拆分成了不同層級與領域，使得原本作為整體的公共管理事務被“條條”和“塊塊”所分割，造成了一些公共事務的管理上互相推諉扯皮、政策不一，降低了公共管理效率，提升了公共管理成本。[9]

事實上，政府機構中的條塊結構是一個科層體制中的普遍現象，但為什么中國出現了明顯的條塊分割問題？目前的學界觀點可以被歸納為以下四個方面。

第一，一些學者認為，條塊分割的核心癥結在于“職責同構”。[10]各層級的政府并不是以應該承擔的職能為基礎劃分事權，而是在“統一領導、分類管理”下共同對同一事項進行管理，即“上下對口，左右同齊”，各級政府都承擔了很多不該管、管不了、也管不好的公共事項。[11]只有打破“職責同構”，合理調整政府縱向間權責劃分，才能夠在此基礎上理順政府間關系，解決條塊分割問題。

第二，還有學者提出，條塊分割問題的原因在于法制化程度不足。對于各級政府和職能部門的職權關系及權力運行方式都缺乏明確具體的規定。[12]從這一視角出發，條塊關系問題的癥結是人治和法治間的沖突，缺乏明確的職權劃分可以為行政權力的自由裁量提供空間，但不利于提升治理的可預期性。特別是在基層治理中，大量職權不明晰的任務都被布置給了作為“塊塊”的街鄉鎮政府，大大增加基層政府的工作負擔。

第三，激勵不相容也是條塊分割問題產生的原因之一。在干部的考察、任免、交流等各環節，條塊之間常常缺乏溝通和合作，在各自考核指揮棒的引導下，對地方利益和部門利益最大化的追求可能會超過整個政府體系的治理目標，導致“有的活沒人干、有的活搶著干”的現象。[13]

第四，從央地關系的視角出發，有學者認為條塊矛盾產生于一統體制下多元化的國家能力建構所產生的結構性矛盾，是中央管轄權與地方治理權間的沖突。[14]中國自古以來是大一統國家，“條條”代表了中央權力滲透至地方的能力與意愿，而“塊塊”則是地方自主性和特殊性的體現，二者間的張力構成了條塊矛盾長期存在又難以消除的政治根源。

(二)條塊關系問題的治理

目前關于治理條塊分割問題的主要觀點可以分為以下三類。

首先，從政府職能優化的角度看，應當實現從“職責同構”向“職責異構”的轉型，清晰界定條塊之間的職權邊界。例如周振超提出，每一層級的政府都應當有自己特定的職責范圍，分清哪些職責應該是中央專有，哪些屬于地方專有，對于中央和地方相交叉的事項，則要明確以哪一方的領導為主，以避免職責不清，互相推諉的現象發生。[15]而針對法制化程度不足、職權關系不明晰的問題，十八大以后的普遍做法是建立“權力清單”，例如在“放管服”改革中，梳理部門和地方管理機構的權力清單以明確責任主體和條塊管理各自的職責權限，以做到政府“法無授權不可為”，市場、社會主體“法無禁止即可為”。[16]

其次，建立超越條塊結構之上的協調機構也是解決條塊分割問題的重要途徑。具體包含以下三種方式：第一，在存在職能交叉的領域建立協調議事機構，如領導小組、工作組、委員會等等[17]，并且選用更高層級的領導擔任協調機構的負責人以增強權威[18]。第二，以網格化管理來實現促進條塊融合，增強信息共享、流程再造與資源整合。[19]第三，通過項目制管理協調條塊關系。業務條線通過發布項目的方式向屬地政府供給資源并附加考核，實現“以條為主”縱向整合。[20]也有學者提出，除了正式的制度設計外，也有許多非正式的條塊協調機制對現實政府運作具有重要作用，例如通過訴諸個人間的關系與感情，培養共贏文化等，可以作為正式制度設計的補充。[21]

再次，信息技術的發展也為解決條塊分割問題提供了方案。一些研究提出，通過建設扁平化組織與平臺管理，也可以實現行政管理組織的“流程再造”，從而在一定程度上彌合條塊結構中的“裂隙”。特別是近些年來，數字技術迅猛發展，基于互聯網、大數據、云計算等智能化管理應用不斷產生，對組織改革形成了賦能。例如在新冠肺炎疫情防控期間，諸如健康寶、市民熱線、基層治理智慧平臺等技術手段被廣泛應用到基層社會事務中，形成了許多打破和超越傳統政府部門界限的管理方案。[22]

上述治理路徑主要還是依托行政系統內部的變革實現的，而在我國黨政體制下，黨組織對于治理條塊分割問題也具有重要意義。目前，一些學者論證了黨組織所發揮的協調條塊關系的作用。黨的十八大以來，堅持和加強黨的全面領導已經成為國家治理體系現代化的核心任務，在這一背景下，許多實踐創新得以涌現，例如成立專門性的“工作組”、臨時性的“工作小組”等，保證中央最高決策的統一實施，以解決行政體系條塊管理的協調性問題。[23]然而，僅僅將黨組織的功能限定為“協調”，事實上忽視了黨在條塊關系處理中更廣泛的作用。近年來，有學者提出了“黨建統合”的概念，由于幾乎所有的政府層級、機構都存在著黨組織，可以通過黨的系統自上而下地完成動員、協調、激勵、約束等工作，從而完成其他機制難以實現的整合任務。目前，從“黨建統合”視角分析條塊問題治理的研究還較為有限，本文將基于駐京機構的案例研究具體闡述如何基于黨的組織體系形成治理條塊分割問題的有效路徑。

三、駐京機構的條塊設置與治理困局

(一)駐京機構的產生與發展

政府駐外辦事機構是一種特殊的政府組織形式。作為我國行政派出管理中的一類模式，駐外辦事機構是政府職能在外地的延伸，負責政府在其他地區各類事務的具體執行。以地方政府駐北京辦事機構為例，我國作為一個自古以來的幅員遼闊的中央集權國家，一方面受制于地理交通、信息傳輸的局限，中央與地方之間在信息傳遞上存在著滯后性問題，另一方面，地方政府也有了解中央政府動態、強化與中央各部門間聯系的動機，因此，設置駐京辦事機構就可以為中央與地方政府之間的溝通與協調提供便利。

總體上看，政府駐京機構經歷了從粗放化設立到規范化管理的發展歷程。我國除北京外，各級地方政府及重要部門一般都設有駐京辦事處或聯絡處。改革開放后，中央政府相關部門在分配資源時享有較大的自由裁量權，因此各級地方政府為了促進本地區的經濟發展，紛紛自行設立駐京辦事處，利用駐京辦加強與中央各相關部門進行聯絡。由于缺乏統一管理與法制規劃，各地方駐京辦呈現出了混亂無序的局面，在經費使用、人員管理等方面都缺乏必要的監督。因此，在1988年、1990年和2010年，國務院分別出臺文件對各地區駐京辦進行了集中摸排、清理。對于已設立的各層級駐京辦事機構，派出地政府辦公室要向省級政府報批，經批準后，確實因工作需要的可以保留，否則一律撤銷。駐京機構的管理工作也開始逐漸步入正軌。[24]

近年來，隨著我國政府開始逐漸向服務型政府轉型，駐京機構的職責也從設立之初的獲取中央政府的各種政策信息、為地方官員赴京辦事提供各種便利，轉向為服務于本地區的在京流動人口，吸引人才回本地就業，協助首都城市治理等。首先，在流動人口服務方面，一些農民工輸出大省如四川、重慶等地，在各級駐京辦下就設有農民工服務中心，提供法律維權服務、聯系商會安排返鄉列車、在過節期間組織走訪慰問等。其次，在招才引智方面，隨著高質量發展的目標日益深入人心，各地區為了促進經濟結構轉型與社會建設，都推出了很多吸引企業、人才落戶的政策，北京作為科教資源豐富、各行業人才富集的中心城市，許多地區駐京辦都成立了招商引資、招才引智的“雙招雙引”工作組，吸引特別是地方籍貫的人才回鄉工作。最后，在配合首都治理方面，各地駐京辦協助北京市政府開展了很多重要工作，例如，在疏解非首都功能的專項治理中，各地方駐京部門需配合北京市做好外來務工人員的有關工作，有些駐京機構將非首都功能疏解與吸引人口返鄉創業結合起來，取得了不錯的工作效果。

(二)駐京機構的條塊關系問題

現階段駐京機構工作也面臨著諸多挑戰，其中較為突出的一個就來自條塊關系的協調上。駐京機構系統中的“條條”是駐京業務工作，包括政務服務保障、協助首都治理、招商引才工作、流動人口管理與服務、宣傳本地發展與政策等。根據2010年《國務院辦公廳關于加強和規范各地政府駐北京辦事機構管理的意見》，由國家機關事務管理局負責省級駐京辦事機構的管理、協調、審計工作，省駐京辦也對下級地市駐京聯絡處具有聯系、指導等職責，由此形成了從國務院機關管理事務局—省駐京辦事處—各地市駐京聯絡處的“條條”架構。

駐京機構系統中的“塊塊”則源自其作為行政派出機構的屬性。例如，各省駐京辦事處、地市駐京聯絡處大多由省、地市兩級政府負責直接管理，承擔省、市黨委和政府委托的各類事項；一些國有企業、政府部門的駐京聯絡處也是向原單位直接負責。此外，目前的駐京機構還包括一些駐京臨時工作組，例如招商引資工作組、信訪工作組等，其領導關系也都隸屬于原派出機構。

總的來看，駐京機構的條塊關系呈現出明顯的“塊強條弱”“條塊分割”狀況。各駐京機構的性質為行政派出機構，由原派出機構直接領導，主要職能也是完成原單位委托的服務保障、信息溝通、招商引資等工作。相比之下，省級駐京辦對地市級駐京聯絡處只有業務指導權，缺乏必要的管理、監督手段。而對于一些駐京臨時工作組，駐京辦則連指導關系也不存在，只是互為“兄弟單位”，在實際工作中各負其責。

條塊分割問題是造成駐京機構管理混亂、各自為政的重要組織原因。一方面，在缺乏來自條線的管理約束下，各地方政府有動機來擴張駐京機構的職權邊界，模糊經費使用標準，以此來獲得更好的服務保障待遇，在招商引資中取得更大的競爭優勢，而這也是被輿論廣泛批評的“駐京機構管理亂象”產生的重要原因。另一方面，隨著駐京工作逐漸從最初的公務接待轉向服務在京流動人口、招才引智、配合屬地政府做好流動人口管理等更豐富的職能，將各分散化、碎片化的駐京機構整合起來，形成“全省一盤棋”就顯得尤為重要。但受困于行政體制架構與機制設計，駐京機構之間各自為政、缺乏協調，甚至存在著互相競爭，從而表現為“駐京機構只歸屬于原派出單位管理但駐京工作需要統一協調”這一突出矛盾。

在條塊分割的困境下，一些省市的駐京機構嘗試著以黨組織建設為抓手，建立起統一協調的組織架構，以黨員動員打破部門壁壘，以黨紀與工作考核相結合的方式，探索出了一條以黨建統合治理條塊分割的實踐路徑。本文將以Z省和S省為案例進行分析。Z省和S省都是經濟大省，GDP總量在全國范圍內位居前列，有大量的本省籍流動人員在北京工作，省、地市級駐京辦的工作職責都包含了服務保障、雙招雙引、宣傳本地、配合北京市屬工作等內容。二者的區別主要體現在黨組織架構的設置上，黨建引領是S省駐京工作的一大亮點，在省委書記和組織部的批準下，S省成立了統一的在京機構人員工作委員會，之下還設立了省—市—縣—支部的四級流動黨員黨組織體系，以黨組織網絡統合了各個在京機構，可以作為黨建對駐京工作“全面統合”的代表；相比之下，Z省尚未建立起統一的黨員管理體系，各機構的黨組織分別隸屬于不同的上級黨組織，只有駐京信訪工作組實現了本體系內部的省—地市—區縣三級黨組織的整合，因此可以算作“部分統合”的代表。

本文選擇以地方政府駐北京辦事機構為案例，分析黨建如何統合條塊關系成為治理行政系統內條塊分割問題的治理路徑，主要有兩方面的考量。第一，駐京機構具有明顯的“塊大于條”特征，可以代表性案例來分析這一類型的條塊分割問題如何治理。例如在當前的基層治理中，常有“條塊結合，以塊為主”的說法，但如何解決由此帶來的專業性與監管問題，本文的案例分析將會提供借鑒。第二，行政派出機構的屬性使得對于駐京機構的組織架構調整難以實現，很難通過權責清單、項目制管理，抑或是成立協調機構等模式對于條塊分割問題進行治理。因此，駐京辦的案例可以被視為案例選擇中的“最不可能案例”，也即，如果在駐京機構中，通過黨建統合實現了對于條塊分割的治理，則意味著這一路徑也有潛力在行政系統的其他部門中適用以解決條塊問題。

四、“部分統合”模式：Z省的駐京工作實踐

(一)Z省駐京機構的條塊設置

Z省的政府駐京機構大致分成兩類：駐京行政機構和駐京工作組。其中，駐京行政機構包括Z省人民政府駐北京辦事處和地市級政府駐京聯絡處，分別是省政府和各市政府的派出機構；駐京工作組包括各省、地市、區縣派出的信訪工作組和雙招雙引工作組，都隸屬于原工作單位管轄。此外，還存在著很多不屬于政府系統的在京機構，例如，Z省在京商會就是由Z省在京企業家組成的社會團體，也形成了省級在京商會—地市級商會—區縣級分會的組織架構。另外，還有Z省地方國企的駐京辦事處等機構。

圖1 Z省駐京機構條塊組織架構

圖1描述了Z省政府駐京機構的基本條塊組織架構。首先，從各級政府內部組織關系來看，盡管在原單位架構中，各級人民政府對于各政府組成部門擁有明確的隸屬和管轄關系，但作為派出機構，駐京辦/駐京聯絡處卻對派駐北京的各專項工作組既沒有行政領導關系，也沒有業務指導關系。其次，從各級政府之間的組織關系來看，在一般的行政體系架構中，省—地市—區縣級人民政府層層管轄，有著明確的上下級關系，但作為派出機構，省級駐京辦對地市級駐京聯絡處不存在行政上的隸屬，而是分別向原派出單位負責，省駐京辦只保留業務上的指導關系和各地市駐京聯絡處負責人任命時的建議權。由此可見，駐京機構的組織系統要比地方行政系統架構的條塊關系要更加復雜，政出多門、互不統屬的情況更加明顯。

碎片化的條塊組織架構影響到了Z省駐京工作的展開，具體表現為三方面的癥結。

第一，駐京工作統籌協調難。由于主要的駐京機構都是由各級地方政府派出，使得其工作內容和目標都帶有很強的地方性色彩。當想要統一推行某項政策時，駐京工作容易出現一盤散沙、工作力不從心的情況，很難做到統一思想意識、全省“一盤棋”。以Z省在京流動人員的服務和支持為例，Z省駐京辦掌握著很多政策資源，如人才政策、本省企業的人才需求、各類社會活動的參與機會等，但由于各市、區縣沒能協調起來，各自為政，沒有做到信息的開放互通，因此與在京流動人口的對接程度仍然較為有限。

第二，駐京機構之間競爭內耗。在晉升錦標賽的體制下，地方政府的領導人會為了追求經濟社會發展而展開晉升，努力讓自己的治理績效超過同層級的其他地區。而這種晉升激勵也會傳導至駐京辦的工作中，以招商引資、招才引智的“雙招雙引”工作為例，各地市駐京工作組都會為了本市的發展而大力宣傳政策、爭取資源，地市之間存在著一定的競爭關系，而由于省駐京辦對于下級駐京機構缺乏足夠的約束和協調能力，在緩解內部競爭、形成工作合力方面能夠發揮的效力比較有限。

第三，缺乏監督約束機制。駐京工作的業務條線缺少“抓手”用來指導和監督各下級駐京聯絡處及各類駐京工作組。在訪談中，Z省駐京辦的干部提道：

相比于省內的條線部門，比如工商系統對于下級的領導，我們駐京部門是比較弱的，各地市駐京辦的政務服務、招引工作都是聽命于地方的，我們(省駐京辦)只能做一些統籌、協調的工作，但真能起到多大效果不好說。

盡管Z省駐京辦嘗試通過工作例會、專題讀書會和黨風廉政建設聯席會等活動，加強對掛靠處室和各市駐京機構指導，但掌握的制度“抓手”仍然較為有限。

(二)黨組織與條塊問題治理——Z省駐京信訪工作組的“部分統合”

針對Z省駐京機構出現的條塊分割問題，Z省駐京信訪工作組首先做出了改革，其核心要求就在于以黨組織統合分散的條塊機構，開展統一領導、協調和監督。在行政組織架構上，Z省駐京信訪工作組由省、市、縣(區)組成。駐京信訪工作人員的構成較為多元，省級的駐京信訪工作組由省信訪局、公安廳、省高級法院的工作人員抽調而來，各地市級、縣級信訪工作組的人員則由屬地的相關部門分別派駐而來。由此就造成了信訪駐京工作組在工作方面的諸多問題：首先，各地區派駐北京的工作人員居住分散在北京市各區，工作時間也并不固定，人員流動性很大，很難進行協調管理；其次，信訪工作具有較強的專業性，但由于各層級的駐京工作組都對屬地政府負責，缺少來自業務條線的監督，容易出現工作失當的問題。

針對駐京信訪工作存在的突出問題，Z省以黨組織建設為抓手，進行了兩個方面的改革。

首先，建立了統一領導的駐京黨組織架構。2021年12月，Z省駐京信訪工作組成立功能性黨委，以區縣為單位統一管理全省駐京信訪工作的黨員。在組織架構方面，由省信訪局副局長兼任Z省駐京工作組黨委書記，在省一級駐京信訪工作組黨委下，成立各地市、區縣功能性黨支部。雖然黨組織關系依然保留在原單位，但功能性黨組織的建立已經可以實現在京開展黨員管理、教育學習等工作。目前，Z省在京信訪機構的200多名黨員都已經納入了流動黨員管理中。

其次，以黨的紀律加強對駐京工作組的約束。在功能性黨組織成立之后，Z省通過建立省—地市—區縣三級黨組織體系，將駐京信訪工作一竿子插到底，實現統一管理、統一指揮、統一要求、統一調度。在紀律約束方面，Z省駐京信訪工作組黨委將信訪工作與黨建評優評先結合起來，簽訂責任書，層層壓實管黨責任，嚴肅工作紀律，對于駐京信訪工作表現突出的單位或個人發函推薦，取得了較好的效果。

總體而言，Z省駐京信訪工作組黨委的成立加強了黨對于信訪工作的指導。特別是在行政組織架構難以直接調整的情況下，黨組織既扮演了治理過程中“柔性”的要素，通過功能性黨組織的設立建立起了統一管理的組織體系；同時，黨組織也發揮了“剛性”的約束作用，以黨的紀律強化信訪工作的各項執行要求，從而改變了此前駐京信訪工作缺乏管理、各自為政的問題。

然而，目前Z省只完成了信訪工作中條塊關系的黨建統合，在整體的駐京機構中，黨組織結構仍然較為分散化。例如，省駐京辦黨組既受原派出單位即Z省省直機關黨委的領導，也受國務院國管辦綜合司黨委領導，所屬市級駐京辦黨委一部分歸屬于省駐京辦黨委下管理，而另一些則由原屬地黨委直接領導。此外，省駐京辦與信訪工作組黨委間也沒有直接的領導與被領導關系，“雙招雙引”工作組更是大量沒有建立起流動黨員黨組織。黨組織建設上的缺位使得Z省從整體上缺乏強有力的“抓手”來統合分散的條塊關系，構建統一的駐京工作體系。

五、“全面統合”模式：S省的駐京工作實踐

(一)S省駐京機構的條塊設置

S省的駐京機構在組織架構上與Z省基本一致，大致可以參考圖1中所示的條塊結構。其中，S省駐京辦事處的單位性質是事業單位，由S省人民政府設立，具體由S省政府辦公廳負責管理，職責包括加強與中央機構的信息聯絡，開展雙招雙引、宣傳本地發展，公務活動服務保障，駐地維穩等工作。S省下轄各市也設有駐京聯絡處，均由本級人民政府負責直接管理。此外，S省也設有駐京信訪工作組等機構，駐京信訪工作組是各級信訪局的派出機構，由原派出單位負責直接管理。

在這一條塊組織架構下，S省出現了與Z省相似的問題，包括工作協調困難、機構管理混亂、缺少監督抓手等。此外，與Z省在京流動人口多為工商業從業群體不同，S省距離北京更近，在京人口數量更多，且很大一部分為外來務工人員，在對這些群體進行組織、聯絡、服務中面臨更大的困難。

(二)黨組織與條塊問題治理——S省駐京機構的“全面統合”

為了解決條塊分割所帶來的諸多治理問題，S省以黨建工作為抓手，利用黨的組織優勢對碎片化的行政機構進行整合、協調與約束。

首先，在全省駐京機構范圍內建立了統一的黨組織架構。相較于Z省僅在駐京信訪工作系統內部實現了以黨建統合條塊關系，S省的改革則更為徹底。S省黨建工作是該省駐京工作的一個主要亮點。2017年，為了統籌做好S省在京流動黨員教育管理工作，省委決定依托省政府駐北京辦事處成立S省委在京機構人員工作委員會，為正廳級單位，與S省駐京辦事處合署辦公。在組織架構上，省委在京機構人員工委根據流動黨員的群體特點，指導各市在黨支部設置中本著方便黨員參加組織生活的原則，從流動黨員流出地、流入地和從屬行業三個維度構建了“流出地+區域+行業”流動黨員黨組織網格。共成立在京流動黨員黨組織765個，其中，黨委127個，黨總支21個，黨支部617個，形成了“省—市—縣—支部”的四級流動黨員黨組織體系，將在京流動黨員全部納入管理覆蓋范圍。

其次，依靠黨組織對一些駐京工作中的治理難題進行處置和協調。例如，如何與北京市政府間協調配合是駐京辦事處面臨的一大難題，但同時也存在著較大的合作空間，一方面，北京的場所資源比較昂貴，部分駐京機構難以設立固定的活動場所，組織活動、開展工作存在限制；另一方面，北京市也需要各省駐京組織的支持協助管理流動人員，以及引導流動黨員下沉社區參與社會治理。由于S省實施了統一化的組織架構，S省委組織部得以在省一級層面與北京市各區簽約，并要求各市駐京黨組織主動協調落實雙向共管責任，與北京市有關方面建立結對共建點126個，開展各類共建活動505次。各市級政府在此基礎上根據自身條件和需要開展共建活動，例如LY市各級在京流動黨員黨組織與其所在街道的工作委員會等駐地黨組織開展“社區吹哨、黨員報到”等共建活動200余次，累計參與3600余人次。

圖2 S省駐京機構條塊組織架構

最后，依托組織紀律和資源供給的方式進行約束和激勵。S省在建立了從省級駐京黨工委到地市、區縣、鄉鎮層級的黨組織結構后，依照來源地，即屬地為標準，將分散的駐京機構納入黨組織網格中，實現了統一、整合的領導體系。在此基礎上，S省還建立了《在京流動黨員黨委基層黨建工作考核暫行辦法》等規章制度，用以壓實駐京機構黨委的責任，嚴明黨的紀律，使得駐京機構擁有了管理下屬“塊塊”和“條條”的抓手。此外，也可以通過黨組織提供資源的方式支持和約束下級黨組織。例如，針對基層黨組織在組織場地和人員上的不足，S省駐京工作組黨委及時反映協調解決基層流動黨員黨組織在開展工作中遇到的困難，引導有條件的黨組織共享活動場所，制作黨員活動室共享手冊，有效解決黨員活動場地不足的問題。目前，各級在京流動黨員黨組織共配備專兼職黨務工作人員1600余人，通過整合在京機構或企業、商會資源，全部落實了日常辦公場所，通過財政或黨費列支等途徑，全部明確了工作經費來源。

六、黨建統合：黨組織應對條塊分割的治理邏輯

統合型治理被一些學者用以描述中國共產黨領導下的國家治理模式。例如，歐陽靜提出，統合型治理是以黨委為中心，通過資源整合、結構重塑以克服官僚制缺陷與惰性的一種政治機制，目的在于完成那些具有綜合性和緊迫性的中心工作。[25]何艷玲則提出，在松散型制度環境中，基層黨組織發展出統合治理模式，借助“黨委統籌的項目制”“基層黨組織體系擴展”和“黨員骨干下沉”等機制重塑基層社會，并拓展復雜治理的能力。[26]現有關于統合型治理的論述大多集中于分析黨組織如何作用于社會治理、縣域治理中，對分散化的治理資源進行整合以達成治理目標。而本文基于Z省和S省駐京機構的案例認為，在解決政出多門、多重領導的條塊分割問題時，黨組織也發揮著統合式作用，通過建立統一領導體系、組織紀律考核、動員黨員骨干、分配治理資源，從而打破部門壁壘，實現“條條”與“塊塊”之間的整合與協作。

(一)以黨的統領整合行政組織架構

李侃如將改革開放后中國的行政系統概括為“碎片化的威權主義”，由于提出和通過新政策的權力被分散化地掌握在不同部門之間，加之下放權力后各部門有更強地追求自身利益的動機，中國的政策過程將面臨著潛在的部門之間協調困難的問題。[27]盡管經濟社會經歷了40多年的快速發展，中國的政府治理體系已經有了顯著的變化，但李侃如所提及的行政體系內部權力碎片化的問題依舊長期存在。特別是隨著現代化與城市化進程的深入，日益復雜的公共事務遠非單一的行政部門可以獨自解決，而是需要“條條”與“塊塊”間更多的協作配合。在這一背景下，公共事務治理的整體性與行政職權分配的碎片化之間的矛盾就顯得格外突出，各個部門只負責分內之事，對職能之外的事務置之不理，甚至互相競爭，很難形成治理合力。Z省駐京機構所面臨的困境就明顯地體現了這一點。

與碎片化的條塊結構相比，黨組織體系具有更強的整體性。S省的駐京機構都由原單位派出，在行政系統內屬于高度的分散化結構，互不統屬、各自為政，但通過建立統一的黨委在京工作委員會，可以將分散的行政組織都歸屬在一個組織框架內，構建起了組織間的領導關系，從而能夠充分調動、協調和整合各部門的資源實現統籌布局，協同治理。此外，與剛性較強的行政組織體系相比，黨組織架構在設計上具有更強的靈活性。例如，Z省駐京工作組的黨員群體，其黨組織關系都保留在原派出單位，但駐京工作組可以設置功能性黨組織，由原單位委托對在京黨員進行管理和教育，而類似的對人員管理體制的靈活變更則很難在行政體系下實現。黨組織與條塊結構間具有相互補充的關系。前者可以發揮整體推進、統一謀劃的組織優勢，來調節科層體制部門分割、職責不清的劣勢；后者則承擔具體的事務性執行，在統籌安排下依托自身的專業性完成治理事項。

(二)以黨的紀律壓實工作責任

中國的行政系統有別于馬克斯·韋伯經典意義上的科層制體系，帶有很多“壓力型體制”“行政發包制”的特征，但仍然是以行政職權分配為基礎，具有很強的按部就班、照章辦事、專業分工、層級分明的特點。然而，黨組織所代表的政治邏輯則不同，要求總攬全局、統籌協調、整體推進，對于重點任務則可以施加政治性考核，通過傳遞政治壓力，要求干部承擔政治責任的方式，激勵黨員干部回應重點問題和訴求。在訪談中，Z省的一位駐京辦書記提道：“從黨的角度出發，對于干部怎么要求都不過分，而行政條線則不行?！边@反映了科層制邏輯和黨組織所代表的政治邏輯間的重要區別。在高敏感性的駐京信訪工作中，僅依靠業務條線的指導關系很難對由各地方派駐的信訪工作組形成有力的約束，而通過建立駐京信訪工作組黨委，將黨紀考核與信訪工作結合起來，就可以把考核機制壓實，Z省的駐京信訪工作也得以在全國同級單位中名列前茅。

同時，黨的紀律也可以成為統一約束和管理“條條”和“塊塊”的重要抓手。條塊分割問題出現的一個重要原因在于，“條條”和“塊塊”有各自的職責分工與考評體系，在考核指揮棒的導向下，就使得各部門的工作人員傾向于“部門本位主義”或是“地方本位主義”。這一問題在駐京工作中體現得較為明顯，由于各駐京機構、工作組都是由地方派出，服務于地方的經濟社會利益是其首要目標，因此客觀上增加了彼此間的競爭關系與協調難度。而在S省，由于建立起了統一的黨組織管理體系，可以依靠黨組織架構分配和協調任務關系，并進行相應的職責考核和監督，為駐京業務條線提供約束下級部門的有力“抓手”，從而彌補了“條條”與“塊塊”之間的不平衡狀態。

(三)以資源動員打破部門壁壘

在以條塊結構為基礎的行政體系內部，各類資源的動員和調配都是沿著“條條”和“塊塊”進行的，很容易產生資源分配上的部門阻隔。例如在社會治理體系中，基層部門往往承擔著綜合性的職責，但在人力資源、財力資源上相較于更高層級的政府具有明顯劣勢，就常常造成行政部門權責不一、有心無力的情況。而黨組織則可以發揮其組織動員能力，打破條塊結構對于治理資源的分割，轉而通過黨組織系統對人力資源和財力資源在各部門間進行統一調配以滿足任務需求。黨員是黨組織肌體的細胞，其因黨員身份而具有響應組織號召的政治義務，能夠根據黨的意志變化、重點工作的調整而隨時調適其強度、范圍和應用領域。例如，在疫情防控等突發任務中，S省駐京辦就可以憑借其上級黨委的身份，超越部門分割，充分調動起各分散的駐京機構中的黨員群體，集合力量配合北京市的防疫工作。

黨組織也可以發揮物質資源輸送和分配的功能。黨的十八大后，黨建的重要性被充分提高，黨建活動無論是在經費還是場地上都有了更多的支持。上級黨組織可以通過支持下級單位開展黨建工作向下調配資源，以彌補“條條”或“塊塊”在履行職責時的弱勢地位，而下級黨組織也可以將業務工作與黨建活動相結合，以此向上級爭取更多的資源。比如，S省的LY市駐京辦基于革命老區所具有的紅色資源，獲得上級批準得以在北京市建立了黨員教育基地，一方面可以向中央部委、北京市屬部門宣傳和介紹本地文化及發展情況，另一方面也以此為契機獲得了較為充分的活動場地，為駐京業務的開展提供了基礎。

七、結語

本文對Z省和S省駐京機構進行了比較案例研究，對黨組織如何發揮統合型作用以解決政府機構內部的條塊分割問題做了分析。黨組織可以建立起統一領導、協調和職責分配體系，通過將黨的紀律與工作責任制相結合，明確、壓實組織和個人的責任，并發揮黨員先鋒模范作用，引導行政資源下沉，增強條塊執行任務的能力。盡管駐京機構作為行政派出單位，在行政職責、隸屬關系上都不同于常規的政府部門，但作為條塊分割較為嚴重，部門碎片化程度較高的行政部門，駐京機構依托黨組織建設治理條塊分割的成功經驗，仍然可以為政府治理體系的改革與發展提供借鑒。

自黨的十八大以來，中央高度重視黨的全面領導在國家治理體系中所發揮的重要作用。黨的十九屆四中全會提出，要“把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協調行動、增強合力”，以黨建引領國家治理已成為中國之治的重大命題之一。但相比于實務界如火如荼的創新實踐，對于“為什么要黨建引領”“黨建如何引領”這些關鍵命題依然缺乏足夠的學理闡釋。本文對于理解黨政關系如何塑造中國行政體系的運作具有重要啟示。黨建統合的實質在于，作為政治生活主體的黨組織對分散化、碎片化的“條條”和“塊塊”進行重構，利用黨作為政治組織所擁有的整體領導、統一協調、黨員動員、政治考核、資源輸送等組織優勢，對各自為政、層級分明、部門分割的政府行政體系進行整合和重構。

黨建統合的目標并不是簡單地以黨代政，而是利用黨組織具備的組織特性和管理優勢，賦能行政體系，提高行政效率，使其更有效地執行公共治理職能、解決社會問題。事實上，在目前的實踐中也常常出現將條塊關系協調轉移給黨的部門，解決條塊矛盾依靠領導個人的情況，對黨的治理精力與資源造成不必要的消耗。發揮黨的組織優勢應當主要依托于制度化建設，通過在重點事項、關鍵環節發揮統一協調、紀律監察、組織動員作用，以點帶面，將黨的“統籌全局、協調四方”功能運用到政府運行過程之中。

本文的研究也存在著一些局限，特別是在案例選擇上，駐京機構可以作為一個因“塊大于條”而形成條塊分割的典型案例，而對于其他“條大于塊”的問題則需要進一步拓展案例選擇。事實上，諸如北京市黨建引領“接訴即辦”改革，就依托“街鄉吹哨、部門報到”等機制，實現了“塊塊”對于“條條”的動員與協調。而對于諸如此類案例的分析，將進一步拓展對黨建統合治理條塊問題的研究，增進對于黨組織建設及其功能的理解。