榆中縣農村建設用地整治潛力測算與分析

于 強，王泰炳，馮凱莉

（甘肅農業大學管理學院，蘭州 730070）

0 引言

近幾年，隨著我國經濟的發展和社會的快速進步，土地這一稀缺資源供需矛盾越來越凸顯。與此同時，中國城鄉人口結構發生急劇變化，土地方面的問題大量出現，造成資源和資產的嚴重浪費[1]，嚴重阻礙鄉村振興及城鄉融合發展步伐[2]，進一步加劇了土地市場供需關系的不平衡[1-3]。近年來，農村土地閑置、低效利用是存量建設用地的重要來源。如何更好地優化鄉村建設用地結構，有效利用低效建設用地，改善農村生活條件，已成為緩解區域建設用地供需矛盾問題的必要手段[4-5]，也是現階段中國農村發展的熱點研究問題。根據農村建設用地整治潛力的可實現程度，現有研究將農村居民點整治潛力分為理論潛力和現實潛力兩種類型[6]。許多學者對農村國土綜合整治在宏觀戰略，整治項目安排，整治效果和整治措施機制上都進行了相關的研究[7-8]。劉筱非等[9]采用不同方法計算同一地區農村居民點整理潛力值，發現存在較大的差異，所以，應當綜合研究區多種因素，選擇合適的方法，才能準確地測算出農村居民點整理潛力；王思雨等[10]從可擴展空間潛力、土地利用效率、基礎設施情況、經濟狀況、社會狀況這五個方面，綜合對宋廟村的整治潛力進行了評價；李婷婷等[11]運用遙感等方法對黃淮海平原的5 個村莊進行了宅基地整治潛力的整治效果分析；宋文等[12]提出了不同的農村居民點整理方向與模式，重點做了居民點整理分區研究；樊芳等[13]以廣西為例，對三類地形的農村居民點現實潛力進行了測算，對研究區整理效率提升有一定理論意義和實踐意義。

榆中縣歷來以農業為第一經濟產業，在正式退出貧困縣后依然優先發展農業農村以推動鄉村振興[14-15]。然而，目前榆中縣農村建設用地利用水平普遍不高，全縣不同區域分布有大量的閑置宅基地，加快開展低效建設用地整治也是榆中縣經濟發展的客觀需求。因此，本文基于農村居民點用地、農戶閑置宅基地實地調研和社會經濟條件數據，對榆中縣20 個鄉鎮農村居民用地整治潛力、農戶閑置宅基地復墾潛力進行測算與分析，本文旨在為國土空間規劃、村莊規劃和整體土地綜合整治項目等方面的決策制定提供參考依據。

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況

榆中縣地處甘肅省中部，省會蘭州東部，地形呈馬鞍狀，被劃分為三大類區：北部干旱山區、中部川塬河谷區、南部高寒二陰山區。該縣產業發展特色鮮明，農業發展基礎牢固，全力打造了蘭州城市副中心和全省新的經濟增長極。2018 年榆中縣農村居民點用地面積6 945.54 hm2。2019 年全縣農村人口35.03 萬人，人均宅基地面積172.50 m2，超過了全國140 m2的人均建設用地指標上限32.50 m2，這已經遠遠超過了國家所規定的標準，閑置宅基地戶數達到2 975 戶。榆中縣農村居民點因缺少農村居民點發展規劃的指導，長期處于自然演變過程，存在村居民人均用地多、土地利用集約度低的問題，并且土地閑置的利用率也較低，居民點布局零散使得規模較小。因此，選擇榆中縣開展農村建設用地整治潛力規模測算與分析具有較強的典型性和代表性。

1.2 數據來源及處理

本文采用的數據來源于2018 年榆中縣土地利用變更調查數據、2019 年榆中縣第三次國土調查數據成果，以及2019 年8 月榆中縣農戶農村閑置宅基地實地調研數據。農村居民的整治現實潛力測算模型中自然適宜性、經濟可行性和社會可接受性三個維度，修正系數指標體系采用的農村常住人口數量、人均GDP、農民人均純收入、糧食單產水平等數據來源于2019 年榆中縣統計年鑒和各鄉鎮社會經濟統計數據。

2 測算方法與模型

2.1 農村居民點整治理論潛力測算模型

農村居民點整治潛力的計算方法主要采用人均建設用地標準法、規劃法等方法對其進行理論計算，并根據其理論潛力對其進行修正，得出其實際潛力[9]。計算公式為：

式中，△S為農村建設用地理論潛力；S0為農村建設用地現狀面積；Q0為現狀農村人口總數；B為農村人均用地面積標準。根據《鎮規劃標準》（GB50188-2007）規定，農村居民點人均建設用地指標分級和標準見表1 和表2。

表1 人均建設用地指標分級

表2 農村居民點人均建設用地指標標準

2.2 農村居民點整治現實潛力測算模型

農村居民點用地整治是一項系統工程，通過勞動、資金及技術的投入，合理配置農村居民點用地，達到改善農村人居環境以推動農村可持續發展的目的[16]。因此，農村居民點用地整治既是經濟行為，也是社會行為，涉及自然、社會經濟、社會可接受程度等諸多方面，本文從自然適宜性、經濟可行性、社會可接受性三方面建立現實潛力修正測算模型。

2.2.1 自然適宜性修正系數的設定與指標體系的建立

自然適宜性修正系數主要根據農村居民點整治的自然適宜性評價結果來確定[17]。適宜性評價以鄉鎮為評價單元，依據《農用地質量分等規程》（GB/T 28407-2012）計算得到各農村居民點地塊的自然適宜性指數（式2），并利用地塊指數面積加權平均法（式3）計算區域內農村居民點的平均適宜性指數進行修正，得到各鄉鎮的自然適宜性修正系數，具體計算公式如下：

式中，Nsi為農村居民點第i地塊的自然適宜性指數；k為評價指標編號；m為評價指標數目；wk為第k個評價指標的權重；fk為第k個評價指標的質量分值；f(Ns)為某行政區農村居民點整理潛力的自然適宜性修正系數；Ai為某行政區農村居民點地塊i的面積；A為某行政區內農村居民點總面積；n為某行政區內農村居民點地塊個數。

地形坡度對村莊布局的影響最大，地勢高的地區，其生產和生活環境差，居住面積小，分布分散，易發生各種類型的地質災害，不利于大規?；A設施建設、社會公共資源的充分利用和規?；霓r業生產。本文選取高程和地形坡度作為自然適宜性評價指標，具體評價指標體系見表3。

表3 農村建設用地（居民點）整治潛力的自然適宜性評價指標體系

2.2.2 經濟可行性修正系數的設定與指標體系的建立

農村居民點整治是一種典型經濟行為，包括拆遷補償，農田基礎設施建設，新農村居民區的改造，土地復墾等，同時，整治資金籌措，拆遷成本及回報效益滿意度等，將直接影響到村莊改造的整治潛力[13]。目前我國對農村居民點整治的研究主要集中在政策層面上，缺乏可操作性較強的理論基礎與方法體系。而農村居民點整治項目作為一個復雜系統，其經濟可行性分析具有重要意義。為此，從投資能力、整理成本和經濟效益3 個層面構建了經濟可行性評價指標體系，見表4。

表4 農村居民點整理潛力的經濟可行性評價指標體系

在獲取各行政區相關指標數據的基礎上，對行政區的概念型的指標數據采用極差標準化公式（式4）進行歸一化，對空間地塊連續性數據采用指數衰減模型公式（式5、式6、式7、式8）進行量化，采用層次分析和因素成對比較法確定各指標權重，運用經濟可行性評價模型（式9）計算農村居民點整治潛力的經濟可行性修正系數，具體計算公式如下：

式中，Ii為評價指標i的量化分值；xi為評價指標i的實際分值；xmax為評價指標i的最大實際分值；xmin為評價指標i的最小實際分值。

式中，F為城鎮或公路的影響指數；ri為城鎮或公路相對影響半徑，計算公式為：

式中，d為城鎮或道路緩沖距離；di為城鎮或道路影響距離；l為研究區縣級以上公路的總長度；n為研究區的城鎮個數；S為研究區總面積。

式中，f(Ef)為某行政區農村居民點整治潛力的經濟可行性修正系數；Iij為因素層i指標j的指標值；wij為因素層i指標j的指標權重；wi為因素層i的權重；n為因素層的指標個數；m為因素層個數。

2.2.3 社會可接受性修正系數的設定與指標體系的建立

隨著社會和經濟的發展，對建設用地的需求越來越大，政府往往把目光投向了對農村居民點的整治，以使其成為新的建設用地資源。同時，由于土地資源總量均衡、耕地占補平衡等政策的規定，必須將提高耕地的可能性納入到對農村居民點的整治過程中來[18]。同時，農村居民區是農民生活、生產的重要場所，其意愿和可接受程度會從不同方面影響整治工作的進行。在分析農村居民點現狀特點及存在問題的基礎上，本研究從政府與農民兩方面選擇指標來評估社會可接受性。評價指標體系見表5。在取得各行政區有關指標數據基礎上，借鑒經濟可行性評價方法，測算出了某區農村居民點整治潛力社會可接受性修正系數。

表5 農村居民點整理潛力的社會可接受性評價指標體系

2.2.4 綜合系數的設定

由于各評價指標對整體所起到的作用存在差異，有必要根據指標貢獻度的大小，分別給予其不同權重。熵權系數法克服了某些主觀賦值法導致的評價結果的不穩定性，使評價結果能客觀地體現出來。為此，文中運用熵權系數法來確定自然適宜性、經濟可行性、社會可接受性指標的權重。

假設選定m個評價對象，n個評價指標，構成評價指標值矩陣rij，其中第j個指標下第i個評價對象的權重的計算公式為：

式中，Ej為指標的輸出熵；Wj為指標的權重。

綜合考慮農村居民點整理潛力釋放過程中的自然適宜性（0.38）、經濟可行性（0.34）、社會可接受性（0.28）等因素影響，建立農村居民點整理潛力逐級修正的預測模型：

式中，P(R)為農村居民點整治的現實潛力，即農村居民點整理增加有效耕地面積；P(T)為農村居民點整理的理論潛力；f(Ns)為自然適宜性修正系數；f(Ef)為經濟可行性修正系數；f(Sa)為社會可接受性修正系數。

2.3 農村閑置宅基地復墾潛力測算方法

農村閑置宅基地，是指超過1 年無人居住或者在1年內短期居住的宅基地，即“占而不用”的空置宅基地或“建而不住”的荒廢宅基地，同時也包括已經廢棄且可重新利用的宅基地[8]。本文農村閑置宅基地復墾潛力測算以自然村為單元開展調查，通過采取設計調查表格和基層行政單位現場調查匯總的方式，獲取榆中縣各鄉鎮各村的閑置宅基地數量，從而獲得可直接實現的挖掘潛力。具體調查內容見表6。

表6 農村閑置宅基地復墾潛力調查內容

3 結果及分析

3.1 農村居民點整治理論潛力測算結果

榆中縣2018 年農村人口35.03 萬人，采用公式（1）以國家規定農村居民點人均建設用地指標標準140 m2進行理論潛力測算，得到榆中縣各鄉鎮農村建設用地整治理論潛力結果（表7）?？芍?，2018 年榆中縣農村居民點用地規模為6 042.04 hm2，其中夏官營鎮、清水驛鄉、小康營鄉和金崖鎮等鄉鎮農村居民點用地面積較大。就人均整治潛力而言，高崖鎮、定遠鎮和貢井鄉人均整理論潛力較大，金崖鎮、馬坡鄉和連搭鄉人均整理論潛力最小。經測算，2018 年榆中縣農村居民的整治理論潛力規模1 138.25 hm2，其中夏官營鎮、定遠鎮和清水驛鄉農村居民整治理論潛力規模極大，分別達到185.85 hm2、187.94 hm2和131.71 hm2，金崖鎮、中連川鄉和馬坡鄉農村居民整治理論潛力規模6.46 hm2、7.56 hm2和13.898 hm2。

3.2 農村居民點整治現實潛力測算結果

依據公式（3）、公式（9）和公式（12）計算得到榆中縣農村居民點整治現實潛力修正系數（表8），進一步測算得到2018 年榆中縣農村居民點整治現實潛力。經測算，榆中縣農村居民點現實潛力總計為683.46 hm2（表9），其中城關鎮潛力最大，達到160.98 hm2，占到榆中縣農村居民點現實潛力的23.55%，其次是夏官營鎮，為139.68 hm2，占到榆中縣農村居民點現實潛力的20.44%，中連川鄉潛力最小，為3.67 hm2，占到榆中縣農村居民點現實潛力的0.54%。綜上，榆中縣農村居民點用地整理的理論潛力雖然較大，但是由于受自然條件、社會基礎、經濟實力等狀況的制約，理論潛力轉為現實潛力的可行性較差。

表8 榆中縣農村居民點整治現實潛力修正系數計算結果

表9 榆中縣農村居民點整治現實潛力計算結果

3.3 農村閑置宅基地復墾潛力測算結果

經統計匯總，榆中縣農村閑置宅基地（閑置農房）共2 975 戶（圖1）。由圖1 可知，閑置宅基地數量最多的是定遠鎮，其次分別是和平鎮、中連川鄉、夏官營鎮、金崖鎮等，韋營鄉、青城鎮等鄉鎮最少。按區域劃分，榆中縣北部山區閑置767 戶，占榆中縣閑置宅基地總規模的25.78%；南部山區閑置329 戶，占榆中縣閑置宅基地總規模的11.06%，中部川區閑置1875 戶，占榆中縣閑置宅基地總規模的63.16%。

圖1 榆中縣各鄉鎮農村閑置宅基地分布情況

本文根據《中華人民共和國農村宅基地管理辦法》第九條規定和榆中縣實際情況，取法定最高標準戶均125 m2，測算得知2018 年榆中縣農村共閑置宅基地面積達63.31 hm2，其中北部山區閑置宅基地面積9.59 hm2，南部山區閑置宅基地面積4.11 hm2，中部川區閑置宅基地面積49.61 hm2。

4 結論與對策建議

4.1 結論

本文通過建立農村建設用地整治潛力測算方法和模型，從農村居民點整治理論潛力和現實潛力、農村閑置宅基地復墾潛力三方面對榆中縣農村建設用地整治潛力規模進行測算與分析，主要得出如下結論：

（1）2018 年榆中縣農村居民點用地規模為6 042.04 hm2，高崖鎮、定遠鎮和貢井鄉人均整理論潛力最大，金崖鎮、馬坡鄉和連搭鄉人均整理論潛力最小。農村居民的整治理論潛力規模1 138.246 hm2，其中夏官營鎮、定遠鎮和清水驛鄉農村居民整治理論潛力規模極大，金崖鎮、中連川鄉和馬坡鄉農村居民整治理論潛力規模較小。榆中縣農村居民點現實潛力為683.46 hm2，其中城關鎮潛力最大，占到全縣農村居民點現實潛力的23.55%，其次是夏官營鎮，占全縣農村居民點現實潛力的20.44%，中連川鄉潛力最小，僅為3.67 hm2。

（2）榆中縣農村閑置宅基地共2 975 戶，北部山區閑置767 戶，占全縣閑置宅基地總規模的25.78%；南部山區閑置329 戶，占全縣閑置宅基地總規模的11.06%，中部川區閑置1 875 戶，占全縣閑置宅基地總規模的63.16%。研究期內榆中縣農村閑置宅基地面積達63.31 hm2，其中北部山區閑置宅基地面積9.59 hm2，南部山區閑置宅基地面積4.11 hm2，中部川區閑置宅基地面積49.61 hm2。 總體而言，榆中縣農村建設用地整治潛力較大，但其理論潛力與現實潛力向實際整治成果轉化過程受到多種因素制約，需因地制宜開展整治工作、統籌村鎮規劃布局和完善法制化管理，以對推動地區鄉村振興和產業經濟發展提供理論依據。

4.2 對策建議

農村建設用地整治工作是龐雜而繁重的系統工程，在實際開展過程中受政策變動、社會經濟等多種變化性因素的影響較大，含有不確定性，在其理論潛力和現實潛力轉化為現實還需要考慮諸多環節。因此本文為推進榆中縣農村建設用地土地整治，提出以下對策和建議。

（1）考慮地區經濟實況，因地制宜開展整治。推進農村建設用地土地整治工作時，應充分考慮各鄉鎮區域之間的差異，包括地形地貌以及人口組成，結合當地的經濟發展水平，有效做好土地整治與發展經濟兩者之間的相互協調與促進，防止出現土地整治工作并沒有促進經濟發展，甚至阻礙了地區合理的發展路徑，出現“得不償失”的局面。對不同地區應深入調查后制定整治方案，在尊重農戶意愿和多部門協同條件下有序推進農村建設用地土地整治。

（2）統籌規劃村鎮建設，優化鄉村建設布局。農村建設用地整治不僅是當下為集約土地而進行的短期行為，更是有效利用國土資源而構建共同發展的長期策略。好的規劃是開展有效整治的前提，農村建設用地整治規劃應當在科學論證的前提下進行統籌規劃，既要符合土地利用總體規劃，也要符合村鎮建設、城鎮規劃、產業布局規劃等，同時也要完善配套設施建設，實施規范管理，使農村布局更合理更宜居，實現社會發展與生態保護并舉。

（3）建立法制化管理，加強宣傳和示范。農村建設用地整治密切關系到農村居民的自身利益，產權調整和利益分配政策是農戶關心的根本問題。為保障農民利益，保證整治工作的順利有效進行，政府需要建立法制化管理機制，及時向社會透明公布土地整理決策規劃方案及涉及到產權和補償政策并接受社會監督，設置司法通道，確保人民群眾可以擁有正當維護自身利益的合理方式，避免侵犯人民群眾利益乃至加劇社會矛盾等問題。另外，由于一些農村地區比較落后，農民思想比較保守，必須加大農村建設用地整治的宣傳力度，在農民群體中進一步宣傳國家優惠政策、法律法規及福利補貼制度等，宣傳整治成功示范點并強化政府在整治中的指導示范作用。