東盟反恐情報合作:演進、架構、特征及限度*

董淑萍 靳曉哲

(1.中山大學馬克思主義學院 廣州 510275;2.蘭州大學中亞研究所 蘭州 730000; 3.蘭州大學政治國際關系學院 蘭州 730000)

0 引 言

東南亞不僅是21世紀海上絲綢之路的首發之地,更是我國周邊外交的重要經略地區。東南亞的穩定與否,不僅關涉各國的發展與安全,更關乎我國在東南亞利益的保障。盡管東南亞并非恐怖主義的重災區,但恐怖主義仍是各國需要應對的重要威脅之一。根據澳大利亞經濟與和平研究所發布的《全球恐怖主義指數2023》報告,緬甸、菲律賓、印度尼西亞和泰國分列第9、第18、第24和第26位。國內外學者對東南亞恐怖主義的根源、發展、演變等進行了諸多探討,但鮮有以反恐情報合作為視角的研究。

面對恐怖主義帶來的安全威脅,國際社會開展了多層次的反恐斗爭。在此進程中,情報合作是反恐的關鍵性環節之一。因為情報不僅是反恐斗爭的“耳目”、反恐決策的“智囊”,更是反恐行動的“保障”與“樞紐”[1]。反恐情報工作是預防和打擊恐怖主義的重要組成部分,其優劣在一定程度上決定了反恐工作的效果[2]。學術界對美國、英法、日韓、新西蘭等的反恐情報體系及其構建進行了較多探究,但對東盟反恐情報的關注不足。作為中國重要的周邊地區,剖析東盟反恐情報合作的演進、架構、特征及限度,對于洞悉地區安全與穩定十分必要。

1 東盟反恐情報合作的演進歷程

東盟反恐情報合作的演進,是在一系列組織制度框架及反恐實踐的基礎上逐步發展的。東盟反恐情報合作的演進,始于對政治安全的關注,并隨恐怖主義威脅的增加而逐漸聚焦,最終形成了以反恐為內核的情報合作體系。

1.1 關注:從政治安全到跨國犯罪

反恐斗爭事關國家安全,事關人民群眾切身利益,事關一個國家的發展穩定全局。東南亞國家在政治安全反恐方面具有豐富的經驗。1967年8月,印尼、泰國、新加坡、菲律賓、馬來西亞五國正式宣告東盟成立。冷戰時期,東盟在對待恐怖主義上采取的是放任態度,并無明確的指導原則。冷戰后,地區事務成為了東盟的核心議題,但反恐并未引起重視。1992年1月,第四屆東盟首腦會議發表了《新加坡宣言》,盡管宣言未直接涉及反恐,但首次提及了政治安全問題,并鼓勵東盟成員國加強政治安全對話。

在關注政治安全的基礎上,東盟逐漸對跨國犯罪、恐怖主義等的認知加深,并調適了成員國的立場和觀念。1997年12月,東盟第一次跨國犯罪問題會議上,時任菲律賓總統菲德爾·拉莫斯指出:“持續的區域安全受到了跨國犯罪和不時發生的國際恐怖主義的危害……但我們不能讓這些犯罪和恐怖分子破壞我們的未來,因為恐怖主義會讓我們的年輕人離開我們”[3]。此后,東盟簽署了《打擊跨國犯罪》的宣言。該宣言對打擊跨國犯罪做出了集體承諾,但并不具強制約束力。1998年3月,亞太地區50多個國家和地區在菲律賓召開部長級會議,并發表了《馬尼拉宣言》,重點關注了預防和控制跨國犯罪問題。從關注政治安全到聚焦跨國犯罪,不僅聚合了東盟各國的反恐合作理念,而且為反恐情報合作的推進奠定了基礎。

1.2 重視:從反恐宣言到反恐公約

從對政治安全的關注,到對恐怖主義的重視,東盟反恐合作是在討論、交流等過程中實現的?！?·11”事件之后,東盟通過了第一份專門性的反恐合作文件《聯合反恐行動宣言》。該宣言的發表,不僅標志著東盟開啟了對反恐議題的討論,更打開了東盟反恐情報合作的大門。該宣言明確提到了反恐情報合作及相關問題,比如強化有關恐怖組織及其活動、資金等的信息和情報交流;提升并增強東盟成員國調查、偵查、監控和報告恐怖主義活動的能力等[4]。2002年11月,東盟再次通過了《關于恐怖主義的宣言》,在重申反對恐怖主義的基礎上,夯實了各成員國加強反恐情報合作的共識。

反恐情報合作是東南亞反恐情報工作的重要組成部分。在反恐情報合作方面,東南亞各國經歷了從宣言性文件、反恐公約、反恐情報協議、反恐合作與交流等的發展過程。這反映出東南亞國家在反恐情報方面已經取得了一定的共識。特別是2005年的東盟警察首長會議上,反恐情報是其重要議題。在此次會議上,反恐情報合作與交流取得了重要共識,而在共識的背后,是東南亞反恐情報從理念逐漸走向實踐的過程。與此同時,東盟陸續通過了許多法律協議,這都為東盟反恐情報合作等提供了支撐。

1.3 實踐:從聯合巡航到“東盟之眼”

東盟反恐情報合作的展開,并非基于一種成熟的合作機制,而是在各國反恐交流、反恐合作、反恐實踐中逐步實現的。一方面,東盟反恐情報合作的宣言、聲明等成果較多,而情報合作實踐較少。比如,盡管《東盟反恐公約》早在2007年就已簽訂,但2011年東盟第六個成員國才得以批準生效,直到2013年才獲得了全部成員國的批準。另一方面,盡管各國都開展了諸多反恐實踐,但合作性反恐實踐并不多。比如,2016年6月,新加坡警察部隊成立反恐緊急應對部隊;2018年菲律賓政府整合警察、軍隊等機構,建立國家安全部,以更好打擊恐怖主義和暴力極端主義等[5]。

在各國反恐舉措的基礎上,東盟各國的反恐情報合作不斷深化。從聯合巡航到信息共享,從常態化合作到聯合行動,東盟的反恐情報合作在交流、合作中得到了升級。2016年馬來西亞、印尼和菲律賓三國發起了聯合海上巡邏行動,目的是遏制三國交界海域的海盜、綁架、恐怖主義及其他跨國犯罪活動等。三國的反恐情報合作邁出了東盟反恐情報合作實踐的第一步。2018年1月,印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國和文萊達成了一項旨在強化區域安全多邊協調的情報合作協定,代號為“我們的眼睛”(Our Eyes Initiative,OEI)。此后,東盟防長會議正式通過了《“我們的眼睛”倡議》概念文件,明確了該倡議戰略信息交流平臺的定位。在此基礎上規定,參與國應:a.加強本地區防務戰略信息共享,利用既有平臺(東盟直接通信基礎設施平臺、東盟365平臺)共享反恐、反極端主義和暴力極端主義數據;b.共享專業知識和資源(包括技術和經驗);c.成立聯合工作小組,協調和討論“我們的眼睛”倡議的實施。2019年,該倡議更名為“東盟之眼”(ASEAN Our Eyes,AOE),范圍也擴展至所有成員國。AOE重點關注恐怖主義融資、外國恐怖主義戰斗人員的回歸、恐怖主義的社交媒體宣傳等領域,并旨在加強各國的情報交流[6]。AOE下設“我們的眼睛指揮中心”(OECC),負責搜集情報信息并共享。截至目前,AOE已經舉行了七次工作會議,如表1所示,并制定完善了包括《職權范圍》(TOR)和《標準作業程序》(SOP)在內的多份情報共享工作文件。

表1 AOE工作組會議一覽表

2 東盟反恐情報合作的基本架構

東盟的反恐情報合作是一種圈層架構,如圖1所示,不僅包含以東盟為平臺的內圈層、東盟成員間互動的中圈層,還囊括了東盟與域外行為體互動的外圈層。

圖1 東盟反恐情報合作的圈層結構

2.1 內圈層

東盟反恐情報合作的內圈層,是指以東盟為平臺開展的相關制度框架或機制。根據《東盟憲章》規定,東盟首腦會議是東盟的最高決策機構。東盟首腦會議是討論、協商解決東盟各國面臨的迫切、緊急問題的最有影響力的平臺。比如,第七屆首腦會議共同發表了《聯合反恐行動宣言》,強烈譴責了恐怖襲擊,并呼吁加強地區合作。從構架看,首腦會議無疑是東盟反恐情報合作的最高決策機構。然而,反恐情報僅是東盟眾多合作領域之一,通常并不由首腦會議直接領導、決議,而是由部長級會議進行相關協調。從這個視角看,東盟部長級會議,特別是與反恐有關的國防部長會議等,才是東盟反恐情報合作的核心。

東盟部長會議囊括了成員國間各個領域的部委級定期會晤等,其中涉及反恐情報合作的主要是警察首長會議和國防部長會議。東盟警察首長會議成立于1981年,不僅關注打擊恐怖主義、跨國犯罪等議題,在警務數據庫應用、數據情報交流等方面也發揮著重要作用。2022年3月,第40屆東盟國家警察首長會議簽署了加強情報合作、打擊跨國犯罪等聯合聲明。防長會議(ADMM)是東盟反恐情報合作的另一重要平臺。2022年6月,第十六屆東盟防長會議(ADMM-16)就當前東南亞面臨的安全挑戰進行了交流、討論。ADMM是一個綜合性協商交流平臺,合作領域眾多,比如網絡防御、海上反恐、防務合作、情報交流等。其中,AOE即是ADMM機制下的合作成果之一,簽署了眾多反恐情報合作文件。值得注意的是,上述兩個平臺僅是東盟反恐情報合作中較為重要的兩個,而并非全部。

2.2 中圈層

東盟反恐情報合作的中圈層,是指東盟范圍內的雙邊或多邊合作框架或機制。越南、柬埔寨、老撾三邊安全合作,是建立較早的多邊合作框架。最初,三邊安全合作旨在解決邊境管理、戰爭遺留等問題。2022年1月,三國就合作打擊毒品犯罪、恐怖主義、販賣人口等進行了深入交流。其中,越南公安部部長蘇林指出,將加強三國國家安全和社會秩序的信息交流,特別是邊境情報交流。馬六甲海峽巡邏機制,是東盟另一個相對成熟的反恐情報合作平臺。馬六甲海峽巡邏啟動于2004年,系印尼、馬來西亞、新加坡三國為打擊日益猖獗的恐怖主義及海盜活動,共同實施的海上聯合巡邏活動。此后,泰國加入了該反恐情報合作框架。目前,泰國的普吉、馬來西亞的盧穆特、新加坡的樟宜、印尼的沙璜和杜邁等建立了熱線聯絡站,用于及時交流安全、反恐等信息。2005年9月,四國又開啟了聯合空中巡邏行動,并命名為“空中之眼”。

近年,東盟范圍內的多邊或雙邊反恐情報合作進一步增多,極大充實了東盟反恐情報合作的中圈層。比如,為了應對來自“伊斯蘭國”的滲透,2017年6月印尼、馬來西亞、菲律賓啟動了蘇祿海三邊巡邏活動,以防止極端分子經海路進入三國境內。在該框架下,三國不僅開展了定期的海上巡邏任務,還設立了旨在分享信息和情報的聯合指揮部[7]。再比如,2022年11月22日東盟海岸警衛隊論壇在巴厘島召開,柬埔寨、馬來西亞、印尼、緬甸、菲律賓、泰國、新加坡、越南等8個國家,就海上安全合作、海上反恐等進行了交流。該論壇是東盟范圍內首個海上安全機構的交流對話平臺,旨在制定月度信息情報共享計劃,以方便各成員國間的海上情報信息交流[8]。

2.3 外圈層

東盟反恐情報的外圈層,是指東盟各國與域外行為體的跨地區合作框架或機制。與中國、美國、歐盟等開展反恐情報合作,是東盟反恐情報合作架構的重要補充。冷戰結束后,中國與東盟的反恐交流經歷了探索(1991—2002年)、強化(2003—2021年)、升級(2022年至今)三個階段[9]。在此進程中,中國與東盟簽署了多個反恐情報的基礎性文件,落實了多項反恐行動。2018年7月,中國與東盟反恐合作行動中心建立,目的是通過舉辦反恐預警班、建立瀾湄情報信息互換平臺(LMIN)、開展水陸聯合反恐演練等,提升并深化雙方的反恐合作。在雙邊層面,中越公安部合作打擊犯罪會議機制、中柬執法部門執法合作機制、中緬執法安全合作會議機制、中馬打擊跨國犯罪合作聯合工作組會議機制等,都是東盟反恐情報合作的外部延伸。

與美國、歐盟等的反恐情報交流與合作,也是東盟反恐情報架構的重要補充。早在2002年8月,美國與東盟就簽署了《合作打擊國際恐怖主義聯合宣言》。在實踐層面,美、泰、新三國“金色眼鏡蛇”聯合軍事演習及其常態化,提升了東盟的反恐協調能力,增進了各國的反恐情報交流。近來,“金色眼鏡蛇-2023”吸引了來自中國、日本、韓國等多國部隊的參與,在推動地區反恐合作、深化信息情報交流等方面,發揮了重要作用。而且,東盟與歐盟等在反恐情報、反恐經驗等方面也進行了深入交流。2012年7月,雙方簽署了《歐盟-東南亞友好合作條約》,為反恐合作、情報交流等注入了新的動力。此外,利用東盟“10+1”“10+3”等平臺,俄羅斯、印度、澳大利亞、日本等都與東盟建立了反恐情報交流與合作框架,如發表聯合宣言、協同打擊恐怖主義行動、交換涉恐情報、進行聯合軍演等,極大豐富了東盟反恐情報合作架構。

3 東盟反恐情報合作的主要特征

與國家層面的情報合作不同,東盟的反恐情報合作具有不同的特征。

3.1 平臺特性

反恐情報合作不僅是各國協力反恐的重要領域,更是東盟交流、協調的重要平臺?！稏|盟憲章》規定,堅持不干涉內政的基本原則,尊重各成員國的獨立、主權、平等、領土完整和民族特性……就涉及東盟共同利益事宜加強磋商,并將棘手問題交由東盟首腦會議協商決定。作為東盟合作框架的一部分,反恐情報合作不僅是維護地區穩定、和平的重要依托,更成為了各國溝通、協作、互助的重要平臺。

盡管對東南亞地區安全至關重要,但東盟反恐情報合作架構至多是一個交流平臺,而非領導決策機構。換言之,既有的東盟反恐情報合作發揮的是溝通、協作、互助作用,并不具備強制約束力,更不具有領導功能。一方面,東盟反恐情報合作中的各層框架均不具有強制約束力,而是在“東盟方式”(ASEAN Way)指導下展開合作?！皷|盟方式”是東南亞國家的一種獨特外交模式,強調通過磋商和對話等非正式方式來開展合作。東盟各層面的合作均是建立在磋商、對話等基礎之上的,并不帶有強制性,反恐情報交流與合作亦是在“東盟方式”指導下開展的。正如有學者所言,東盟方式不僅“為地區反恐協作提供了共同規范”[10],還以成員國普遍認可的方式持續協調著區域反恐協作。另一方面,東盟反恐情報合作大都是各成員國溝通、協作、互助的平臺,而非正式的領導決策機構。當前,聯合聲明、公開宣言、定期會晤等是東盟反恐情報交流與合作的主要方式,目的是暢通各成員國間的溝通、協作與互助,及時反饋、共享反恐情報,因而并不存在一個獨立領導機構。簡言之,東盟反恐情報合作是“基于共識及非正式決策”[11]基礎上的一種泛合作,不具有獨立領導性。

3.2 平行協同

情報工作架構影響著情報資源的整合和利用效率,對情報機構之間的協調配合效果也有較大影響[12]。通常而言,世界各國的反恐情報工作大都是垂直領導結構。比如,美國反恐情報工作的組織結構,就包含國家安全委員會(NSC)及其下屬的國家情報協同中心(NIC-C),也囊括了國家安全局(NSA)、中央情報局(CIA)、聯邦調查局(FBI)等。與國家層面不同,東盟反恐情報架構的主體是東盟各成員國,這就決定了東盟反恐情報合作并非垂直領導關系,而是平行協同關系。

從參與主體看,東盟反恐情報合作架構并無一個明確的領導者,而是在各國自愿參與的基礎上形成的。比如,AOE系印尼前國防部長里亞米扎爾德·里亞庫杜倡議下成立,后拓展至所有成員國的反恐情報合作協定。在該協定下,ADMM及AOE工作組會議,成為了各國進行反恐情報共享、交流的平臺。在此進程中,ADMM及AOE工作組并非領導機構,而僅是協調、溝通機構。再比如,東盟反恐情報合作包含警務、跨國犯罪、軍隊情報等多個領域,各領域的反恐情報交流、共享并不交叉。2022年3月15日,第19屆東盟軍事情報領導人會議(AMIM)在柬埔寨舉行,成員國就情報官員互訪、建立軍事情報共同體等議題進行了討論。與前述東盟警察首長會議、國防部長會議等不同,軍事情報領導人會議是東盟反恐情報架構中的另一個領域,系平行協同關系的一部分。

3.3 非同步性

盡管東盟反恐情報合作架構已初步建立,但各國的參與進程并不同步。

一方面,東盟各國對恐怖主義的認知及定位存在差異,繼而反恐情報合作態度不完全一致?；谧诮?、民族、地緣等的差異,東盟各國在制定反恐政策、對待反恐情報合作上差異顯著。因地緣、宗教、民族等因素,馬來西亞、泰國在反恐上更傾向于采取強制性軍事措施,對反恐情報合作也更積極。與此相比,印尼、新加坡等更傾向于采取非軍事的法律手段或去激進化措施,以規制或改造極端分子的極端思想。以印尼為例,2002年以前印尼在反恐情報合作上并不積極,此后面對頻發的暴恐事件,印尼制定了以警察部門為核心的去激進化項目[13],對待反恐情報合作也日益積極。另一方面,東盟各國在落實反恐情報合作及制定國內法律、政策方面,亦存在較大差異?！稏|盟反恐公約》自2007年簽署以來,直到2013年才獲得所有成員國的全面批準。這一漫長的落實進程,不僅阻礙了東盟各國反恐立場的協調,更延滯了東盟各國反恐情報合作的有序開展。而且,因受恐怖主義及滲透威脅的程度各異,各國的國內立法并不同步。早在2001年馬來西亞就頒布了《反洗錢、反恐融資和非法活動收益法》,而老撾直到2020年10月才依據國際標準對“反洗錢、反恐怖主義融資”框架等進行了評估。這間接反映了各國參與反恐情報合作進程的非同步性,特別是態度的差異性。

3.4 交叉性

在東南亞,嘗試利用政府治理不善而尋求合法性的不止恐怖主義,還包括宗教極端主義、激進民族主義、地區分離主義、跨國犯罪、毒品走私等[14]。因而,東盟的反恐情報合作并非僅限于反恐,而是一個涉及多個領域的復雜體系,如毒品走私、跨國犯罪、分離主義等。以毒品走私為例,在東南亞恐怖組織可利用販毒獲取資金,特別是在政府力量較弱的偏遠邊境地區,可通過毒品銷售直接獲得運營資金[15]?；谶@種聯系,東盟的反恐情報合作在領域上具有交叉性。比如,2015年6月東盟與中日韓籌備成立了“東盟+3”毒品監控網絡工作組,共同建立了“東盟+3”區域性反毒信息共享機制。

當然,東南亞的恐怖主義從來就不是單一存在,而是與地區問題共生而存。近年“伊斯蘭國”對泰南沖突的介入程度越來越深。許多分析人士認為,東南亞正成為“圣戰”分子擴張的“沃土”,如菲南、泰南等地區。這就決定了東盟的反恐情報合作,不可能僅限于反恐情報的交流、共享,還需涵蓋分離主義、極端主義等情報信息的交流、共享。在已經建立的反恐情報合作交流機制中,比如蘇祿海三邊巡邏合作就不僅針對地區恐怖組織,還包含跨國犯罪集團、地區分離組織、海盜等。再比如,長期盤踞于菲律賓棉蘭老地區的阿布沙耶夫組織(ASG)、邦薩摩洛自由戰士(BIFF)等也具有多重屬性,既是東南亞地區的恐怖組織,也是菲南分離主義組織。這也決定了東盟的反恐情報不是一個僅局限于反恐的合作體系,而是一個跨領域、交叉性的綜合體系。

4 東盟反恐情報合作的雙重限度

不可否認,東盟反恐情報合作的持續深化,對遏制東南亞恐怖主義發揮了重要作用。但是,既有的東盟反恐情報合作仍存在局限。

4.1 “東盟方式”與反恐情報合作之間的張力

以不干涉內政為基礎的“東盟方式”,不僅對東盟發展進程產生了重要影響,而且與反恐情報合作之間也存在一定張力。一方面,反恐的跨國屬性與“東盟方式”之間存在張力。自產生以來,現代恐怖主義就具有超越國界的特征,而且往往發展出跨國恐怖網絡[16]。與此相對,反恐有賴于國際社會各行為體間的合作,并非一國所能完成?！皷|盟方式”強調對各國主權、獨立、平等的尊重,特別是不干涉內政,限制了東盟在解決跨國問題上的行動力。換言之,在最初的設計上,東盟就“無法解決各國內部的沖突,無法將結果強加于成員國”[17]。這在一定程度上限制了東盟反恐情報合作的深度。另一方面,情報合作與“東盟方式”之間也存在天然張力。對于國家而言,情報合作的基礎是信任。因為情報合作不僅需要一個適當的理由,更是一種與其他國家分享秘密信息的行為。本質上看,“以共享信息”為目的的情報合作,是在向其他國家行為體提供互惠性信息[18]。從這個視角看,東盟反恐情報合作尚處于起步階段,還遠未實現反恐情報的實時、深度交流與共享,而僅是一種反恐情報的互換或定期交流。這也是為何東盟各國采取了如此眾多的反恐舉措,但東南亞恐怖主義仍未得到根本治理的重要原因之一。

4.2 預防性反恐情報合作的缺失

東盟反恐情報合作是一種應對性模式,而非預防性模式?；仡櫀|盟反恐情報合作的演進,盡管東盟簽署了反恐公約,甚至達成了多個雙邊、多邊合作協定,但鮮有預防性的反恐情報合作內容。2002年巴厘島恐怖襲擊后,東盟才發布了宣言性文件《關于恐怖主義的宣言》;2017年菲律賓馬拉維事件后,東盟才開始將情報合作深入到實踐層面,仿效五眼聯盟建立了AOE框架等。由此可見,東盟反恐情報合作是“一亂一治”的應對性模式,缺少預防性內容。此外,東盟預防性反恐情報合作的缺失,還體現為各國反恐情報合作的不通暢,缺少預防性合作內容易導致反恐情報交流的滯后,最終促發恐怖襲擊的發生。

5 結 論

綜上所述,東盟的反恐情報合作并非一蹴而就的,而是從政治安全、跨國犯罪等逐步深化、演進而來。東南亞是中國重要的周邊區域,對東盟反恐情報合作進行研究,對于我國西南邊境的反恐工作等具有一定的參考價值?；诖?通過梳理東盟反恐情報合作中的經驗,明晰其不足,能為我國及周邊國家的反恐工作提供一些借鑒:一方面,反恐情報工作的落地是一個多部門、多領域的協調過程,因而必須建立系統性的匯總、流轉、串并、研判等涉恐情報信息歸口機構,以統籌、協調反恐工作。另一方面,強化技術情報偵查,特別是情報預警,對于反恐成效至關重要?？傊?只有將反恐情報工作延伸至前置的預防性階段,才能逐步捋順反恐情報的匯總、共享,最終為鞏固地區安全與穩定貢獻智慧和力量。