重訪科層制:對議事協調機制的類型學探究

王心怡,孟天廣

清華大學 社會科學學院, 北京 海淀 100084

一、現象與問題

領導小組是中國政治與行政過程中廣泛存在的協調性工作機構和機制的統稱,長期存在于各級黨政部門,一直以來被認為是解決行政體制碎片化的有效制度設計[1-2]。對比西方應對科層制困境的實踐演進及其理論更新,領導小組是符合中國歷史文化獨特性的有效形式,因為領導小組的有效性既來自于高位權威等組織形式引入的權力與資源,又來自官本位文化下的“象征意義”[3]。盡管現有研究也討論了領導小組的諸多不足,但鮮有研究質疑領導小組在應急管理中協調多部門資源的能力。與此同時,同樣作為議事協調機制在地方治理中發揮重要作用的工作組與工作專班卻較少受到關注,缺乏相應的概念提煉和理論分析。

本文關注的W市案例為深入理解不同議事協調機制提供了一個觀察的窗口。據公開資料顯示,W市人口密集、經濟活躍,有良好的城市基礎設施建設,但在某次重大公共衛生事件應急管理中卻出現了嚴重的治理失靈。經過多次組織調適,W市擱置了被各方寄予厚望的“領導小組”,轉而建立起工作組與工作專班,隨后其應急管理效能顯著增強,甚至轉而成為國務院的治理樣本。這種反常的治理現象使人追問:“小組失靈”的內在機制是什么?工作組、工作專班與領導小組有什么類型差異?各自適用于何種治理情境?對這些問題的探究將有助于從更為科學的角度應用議事協調機制。

以W市案例為例,工作組與工作專班的涌現最初也難免令人懷疑是領導小組的替代品,即領導小組在制度化之后,實務工作者追求其他不受約束的超常規治理方式?；趯市治理實踐的分析發現,從領導小組轉為工作組與工作專班的內在邏輯反而是一種對于常規科層治理專業性的回歸和依賴。這種反直覺的作用機制部分反駁了那種將議事協調機制作為科層制對立面進行研究的視角。應急管理不僅需要傳統議事協調機制中領導“高配”的象征性意義進行動員,更需要強有力的專業治理能力提供與治理場景相匹配的知識結構。

可以說,W市此次應急管理體系的調適具有很強的典型性。一方面,W市人口規模較大,整個治理過程長達32天,其危機治理難度大、周期長;另一方面,W市體系調適節點明確、變化清晰,前后反差顯著。因此,W市案例是一個適合使用單案例研究方法進行分析的典型案例。筆者及團隊對W市相關工作人員進行了多輪訪談,同時收集公開數據、新聞報道、政策文件等二手資料,并在形成研究報告初稿后與訪談對象進行核對,符合案例建構效度的相關條件。在行文思路上,為避免出現案例研究中理論與實踐“兩張皮”的問題,本文首先從本土案例中提出研究問題、提取分析框架,然后建構包含本土政治文化特點的理論闡釋,最后再與國內外學界的科層制及政府改革經典文獻進行理論對話,以期拓展中國議事協調機制的理論脈絡,探討新時代科層制在中國地方治理中的“?！迸c“變”。

二、案例分析:W市應急管理體系的重心重塑

(一)組織形態演變的三個階段

自此次危機事件發生以來,W市指揮體系經歷過兩次調適。按照組織形態,本文將調適前后的三個階段概括為“一辦九組”時期、“一辦十三組十專班”時期與“一辦九組四專班”時期。圖1以時間軸的形式展示了W市狀態變化與組織調整的重要節點。

在三個組織調整階段,盡管都有“組”的存在,但只有“一辦九組”時期的“組”為領導小組,而后兩個階段的“組”都指工作組。本文采用三個架構圖詳細呈現W市應急管理中體系組織的變化。

圖2是“一辦九組”時期W市應急管理體系架構。自危機事件初次出現,W市根據實際工作需要配備起“一辦九組”指揮體系,其重要特點是架構搭得高,市委書記、市長任雙指揮長,所有的常委和副市長都是副指揮長。這一時期的九組均為領導小組,組長均為副市長或市委常委。

圖1 W市應急管理中的組織調度時間軸

圖2 “一辦九組”時期W市應急管理體系架構

圖3是“一辦十三組十專班”時期W市應急管理體系架構。由于“一辦九組”運轉不靈,W市在處理大規模危機治理需求的初期實踐之中問題頻發,各部分工作人員根據實際工作需要陸續成立起工作組和工作專班。最終,W市在提高應急響應級別的同時明確了成立“一辦十三組十專班”指揮體系的要求。一方面,W市將原有內置于領導小組而運轉不靈的工作轉移至工作組進行;另一方面,又對治理全流程中的痛點和難點做重點保障,對應成立十個工作專班?！敖M”不領導“專班”,工作專班直接對指揮部報告和負責,“組”負責“專班”以外的部分。在這一時期,領導小組、工作組、工作專班并行,高壓的治理需求使得W市只能在“干中學”,存在同一工作組被拆為多個部分、向多個上級領導小組匯報和負責的現象;此外,領導小組盡管形式上仍然存在,但實際工作的“地點”已經轉移至工作組之中。因此,這一時期的組織形態最為龐雜,但高壓出活的情境充分檢驗出不同組織形態的組織效能,為本研究提供了一個自然實驗的觀察視角。

圖4是“一辦九組四專班”時期W市應急管理體系架構,這一模式成為W市在渡過此次危機后的“新常態”?？梢哉f,“一辦九組四專班”充分吸收了“實戰”經驗:相比“一辦九組”時期,領導小組已經被擱置,全部轉為工作組,同時對常設機構、常態化機構進行區分;相比“一辦十三組十專班”時期,組織職能被進一步精簡、理順,并且實行多組長制,由順位第一的組長任主要責任人。

圖3 “一辦十三組十專班”時期W市應急管理體系架構

如圖5所示,對比而言,W市應急管理體系最大的變化是從依賴領導小組這一組織形式轉為依賴工作組與工作專班互相配合的組織形式。W市治理體系的調適之中內含豐富的邏輯與制度細節。概括而言,這種轉變生效的內核是從反科層治理到重新重視科層資源調配的回歸。W市從前期延誤到后期響應,依靠的是“一辦十三組十專班”階段合理調整科層資源配置,從而為不同的工作需求匹配足量的“行政知識”與“政治權威”。

(二)以工作組為例:應急管理中的行政知識調度

應急管理體系“平急轉換”不順暢固然是W市領導小組失靈的原因之一,但根本在于領導小組這種組織架構不具備應急管理工作所需要的組織效能。以W市實際運轉的兩種“組”的特征為例,筆者總結了10個維度的不同,試圖探知“領導小組”在應急管理狀態下組織效能不足的原因所在,具體見表1。

表1 W市領導小組與工作組的多維對比

領導小組作為中國政府的非常設機構,逐漸走上制度化、規范化的道路,在許多情境下,協調的是“領導”而非“工作”,不能滿足隨時應對突發情況的工作需要。在應急管理狀態下,領導小組龐大的組織規模不利于集中討論和扁平管理,領導小組在本質上是一個決策小組,而非執行小組;工作組相比領導小組,組長的正式科層身份更低,但其相應領域的行政知識卻更豐富。在分秒必爭的工作環境下,只有在該領域有長期積累的行政知識,才能夠勝任這種超常規的協調壓力?？梢哉f,對于采買流程規范、轄區生產能力、財政經費渠道的掌握,都屬于科層官員在特定職位上被期待擁有的規范性的“正式行政知識”;但在應急管理情境下,更為重要的是其依賴個人能力所能臨場生成的“非正式行政知識”。例如,盡管國家有法律保障應急管理情況下酒店的征用權,但高端酒店往往不希望自己卷入公共衛生事件,在此情況下,長期處于特定科層位置上的官員在這一領域積累的經驗知識就成為個人能力的一部分。

對科層官僚“非正式行政知識”的依賴在聯絡員的設置上也有清晰體現——領導小組的聯絡員由牽頭單位委派,僅僅負責收發文件等會務工作,而工作組的聯絡員則是各責任單位的實權處長。高配的領導雖然有普遍的“威懾力”,但不如中層干部更了解部門內職員的能力和性格,這同樣是長期磨合所賦予科層官僚的“非正式行政知識”,是一種“知人善任”的個人能力。在領導小組體制下,與會者仍需要將會議意見帶回“塊”中討論如何響應,“組”僅是決策的地點;而工作組則是以組長單位為主體責任單位,整群入組,因此“組”同時是決策與執行的地點。

相比領導小組,工作組更能調度科層官僚的“非正式行政知識”,這是工作組比領導小組在應急情境中的組織效能更強的關鍵所在。領導小組采用“高配”架構,優勢在于能夠發揮更多政治權威,但在實際執行中的效果卻并不理想。根本而言,這是因為政治權威側重于協調政策注意力,即童寧[3]所說的“象征意義”,是用運動化治理的邏輯為繁雜的公務日常注入一劑強心針。但在業已提高應急響應級別的狀態之下,此項工作已經是關注的焦點,這種動員能力是次要,反而龐大的效率壓力更要求科層官僚“各顯神通”,調度其隱性的“非正式行政知識”。

(三)以工作專班為例:應急管理中的政治權威調度

工作專班是一種廣泛存在于中國治理實踐中的議事協調機制,但尚未受到學界廣泛關注。從W市的經驗看,工作專班規模更小、任務更聚焦且關鍵、干部配備更精銳,設立初衷是為了解決工作組所力有不逮的痛點、難點,這說明相較于工作組而言,工作專班又有其獨特的組織效能。以W市實際運轉的領導小組、工作組與工作專班的特征為例,這三種機制在7個維度的具體不同見表2。

在這三種機制中,工作專班是規模最小、內部層級最少的一種,是一支保障痛點難點的精銳部隊。與工作組相同的是,工作專班的運行程序靈活性高、內部人員既共同決策,也共同執行,都利于調度非正式行政知識來提升組織效能,二者以此與領導小組形成鮮明區分。但工作專班的優勢除了“非正式行政知識”之外,還在于便于儲備一種“非正式政治權威”。由于工作組是原有單位整組進駐,因此會平移帶入原有部門的內部層級,而工作專班則由組織點將的方式組成,其內部層級更少,負責人配置更靈活。圖6展示了W市在“一辦十三組十專班”時期十個專班具體的負責情況。

表2 W市領導小組、工作組與工作專班的多維對比

圖6 “一辦十三組十專班”時期W市應急管理體系專班架構

“協調”的一個核心是要解決“聽誰的”這個問題,因此協調的效率與權威的配置高度相關?！笆畬０唷贝嬖谟趹表憫墑e提高期間,是應急管理需求驅動下的產物。十位“班長”中雖然有“信息化工作專班”“農村工作專班”這種基于分管關系的專業性班長,但大部分是依靠“政治權威”驅動工作的班長。例如,市長擔任“航空服務工作專班”班長,副班長都是市級領導,并不是因為這項工作極其重要,而是當地海關由國家海關總署直接管理,必須依靠市長的政治權威從中協調;市政協主席擔任“高等教育考試工作專班”班長,是因為當地有眾多教育部直屬或省屬高校,必須依靠高級干部的政治權威才能協調。這種因為職級落差而產生的勢能,是學界目前主要關注的一種政治權威[4],本文將其定義為“正式政治權威”。

而這十個專班之中,有兩個“班長”引人矚目,那就是擔任“轉運工作專班”班長的紀委書記與擔任“城中村管控工作專班”的組織部長。以“轉運工作專班”為例,其職責范圍是負責密切接觸人員的轉運,這一類人員并不需要送入醫院進行醫療救治,但需要將其轉運至定點酒店進行集中隔離。這項工作的上游首先是公安、公共衛生、工信部門給出人員名單和信息,其次是上門接人,最后是送進酒店,這就既要保證上游發來的信息正確,也要保證中游能夠聯系到對應人員,還要保證下游能夠協調對應的酒店。起初,轉運工作專班交由交通局局長負責,但卻難以協調如此復雜的工作鏈條。直到提高應急響應級別當日,該專班市級班長轉為市紀委書記,各區縣也紛紛看齊?！凹o委”入場后,轉運工作確實更加順利。

與之類似,組織部長包攬城中村工作也蘊含同樣的機制。W市有近20個城中村,同樣屬于重難點問題。從根本上而言,紀委書記與組織部長能夠擁有強大協調能力的關鍵不是其職級上的高低,而是其職務性質所賦予的政治權威。紀委書記與組織部長,一個給予負向激勵、一個給予正向激勵,都關乎官員的職業前景,可以說是一種核心激勵,來自一種由職務性質產生的“非正式政治權威”。相應的,手握財政、土地等審批權的職務可能也會在特定的情境下擁有這種非正式的政治權威。這一類政治權威是目前學界少有討論的一種。

總結而言,工作專班的有效性,首先在于縮短了從決策到執行的鏈條,減少了信息傳導的層級,有利于促進科層官僚調取其“非正式行政知識”,這與工作組類似;而最具啟發性的則是工作專班在儲備“非正式政治權威”上的便利性。

三、理論建構:三種議事協調機制的類型學

(一)行政知識與政治權威:一個分析框架

韋伯[5]1095-1097在《經濟與社會》中定義了科層制的六個特征,為便于框架建構,本文將其概括為文件治理、權責法定、紀律嚴明、去人格化、專業性的職員和等級性的權力。此類組織之所以能發揮符合現代社會發展需求的效能,是因為科層制的這些特征賦予其獨特的“科層資源”。其中,后兩點說明一個具有行政身份的政府職員同時擁有行政知識和政治權威。然而,有研究發現,中國的官僚機構與韋伯式科層有根本不同,中國只是外表上的“韋伯式”,而實際上充滿了大量的差序“關系”,有很強的“儒家化”傾向;韋伯所提出的“公務員中立”特征對中國而言也不適用[6]。Zhou[7]進一步提出中國的官僚制度既有韋伯主義(Weberian)又有儒家主義(Confucian),因為韋伯式的官僚政治是在法律理性基礎上發展起來的,而中國的官僚政治則充滿了政治依賴和個人忠誠?；谌缟嫌懻?本文建構了一個基于行政知識與政治權威的分析框架,如圖7所示。

圖7 中國科層政府中的行政知識與政治權威

總體而言,正如學者們所討論的,中國政治存在人事管理和資源調動的最終權力高度向上集中的特點,這種特點使得正式規則與非正式實踐之間存在種種緊張關系,這些緊張關系誘發并強化了中國官僚體系中一系列獨特的、非正式的制度。因此,完全根據韋伯的理想類型對中國科層政府進行分析可能存在“兩張皮”問題。在W市的案例中,存在眾多鮮活而富有本土邏輯的治理細節。在Zhou[7]對中國“儒家主義”政治傳統的分析基礎之上,本文結合W市案例提供的啟發性依據,進一步將行政知識與政治權威做正式與非正式的劃分。

本文將行政知識定義為有助于處理行政工作的知識,并進一步將其劃分為正式行政知識與非正式行政知識。行政知識這一概念的提出既源于對W市案例的提煉和總結,也源于對于治理中知識現象有關理論的吸收。正如波蘭尼[8]5-6在其《個體知識》中提出的,人類的知識分為明述知識、默會知識兩種。前者是那些以書面文字、圖表和數學公式可以表達的知識,后者是未被表述的、在做事的行動中所擁有的知識。他對知識的劃分被廣泛應用于管理學領域,如何引導員工共享默會知識一直是私營部門管理研究的重要問題。早年間的政府知識管理作為知識管理學與企業管理學在政府管理中的投射,過度關注那些可被編碼的知識,而對公共管理者的實踐知識缺少關注,恰恰后者才是復雜治理場域中更為重要的知識。正如W市案例所揭示的,政府管理之中存在與明述知識、默會知識類似的正式行政知識與非正式行政知識。其中,正式行政知識指那些可以通過培訓、研修班、文件文本等方式儲備的知識,即以崗位為節點的規范性知識;非正式行政知識指那些彌散的、不均勻分布的、以個人為節點的情境性知識。

本文將政治權威定義為在行政協調中要求別人服從的可能性,并進一步將其劃分為正式權威與非正式權威。政治權威是一個經典的學術概念,馬克思與韋伯都認為政治權威深植于一種交互性的社會關系之中,而韋伯進一步認定政治權威在根本上是信念層面的概念,與人們的信服有關。許多關注基層治理的研究者都提到“權威”而非“權力”的重要性,如鐘偉軍等[9]在浙江發現的“仲規儂”現象(當地方言,即“中間人”)。而賀東航等[4]則用“政治勢能”這一概念對政策執行中政治權威發揮的力量做出整合性學術表達,他認為“位階”是造成勢能的原因,即發布政策的單位級別越高,其政治權威對政策執行所產生的驅動力越強。本文結合W市案例,進一步辨析政治權威的不同來源,拓展政治權威的解釋能力。其中,正式政治權威指常規意義上由職級落差而產生的勢能,而非正式政治權威則指在資源調動與人事管理權力高度向上集中的環境中,因職務性質而產生的勢能。

制度需要生長在歷史和社會的土壤之上才能富有韌性和生命力?；趯市一個真實的組織調適案例的深入分析,本文將探究應急情境下領導小組等三種議事協調機制呈現不同效能的內在邏輯,并進一步對其進行類型學的劃分。

(二)對三種議事協調機制的類型學探究

根據本文提出的分析框架,在科層組織中,等級性的權力生成了政治權威,專業性的職員占有了行政知識。進一步細分,不同的組織擁有不同的資源稟賦。在本文討論的三種議事協調機制中,同時有正式或非正式的行政知識和政治權威存在。然而,如果探究這三種組織何以在效能的維度上有所差異,就不得不仔細辨析和關注各種稟賦在“比較意義”上的優勢分布。

正如表3所示,從“政治權威”的分布來看,工作專班“小而精”的特點使得它更有利于占據非正式政治權威;工作組整體上由各業務相關單位整組進駐,而領導小組往往更有規范的架構規定,難以采用“紀委入場”一類的非常規手段,因此都更依賴正式政治權威。從“行政知識”的分布來看,工作組啟用長期從事該項工作的中層干部,采用定人定崗定責的方式調度其“非正式行政知識”;工作專班更是號稱“精銳”力量,其優勢正是在于基于個人能力所生成的大量臨場知識,即“非正式行政知識”;而相比之下,領導小組的議事方式是與會人員發表“部門意見”,人員組成并不固定,人、崗、責相分離,所調用的更多是“正式行政知識”。

表3 三種議事協調機制組織稟賦的比較優勢分布

從根本上而言,不同的組織擁有不同的資源稟賦,而工作模式的設計,就是要確保工作流中有各類資源的充足輸入,同時保障資源之間的暢通調度。政府管理與企業管理有相通之處,或許這之中最不易于調度的同樣是隱性的“非正式行政知識”,所以要通過符合邏輯的組織設計,賦能有非正式行政知識的官僚,才能保障應急情況下的快速響應,這也是W市應急管理體系從依靠領導小組轉為依靠工作專班和工作組的關鍵所在。而單純依靠工作組,又不能解決應急時期痛點難點問題對于協調效率的訴求,配合以“非正式政治權威”驅動的工作專班則很好地彌補了這一短板,這便是W市在組織調適后得以克服危機的又一關鍵原因。

進一步,基于政治權威與行政知識的分析框架,這三種機制的不同稟賦促使其在組織效能的不同維度有了差異性的表現?；赪市的案例分析,如圖8所示,本文用決策能力、執行能力、協同能力作為三維坐標體系標定領導小組、工作組、工作專班的組織效能分布。

圖8 三種議事協調機制的組織效能對比

組織效能是指組織實現自身目標的程度,早在1965年,Seashore[10]就在《組織效能評價標準》一書中提出組織效能是一個目標體系,是衡量企業經營好壞的各種評價標準的總和。一個不能達成預定目標的組織,即使在各方面的能力都很優秀,也不能被看作高效能的組織。因此,能力高不必然意味著效能高。本文在效能坐標圖中所使用的“能力坐標”,實際上是本文關注的效能表現的不同維度。

從執行能力來看,相比于領導小組,工作組與工作專班的組織結構更扁平,更能調動業務骨干,具有更強的執行能力;從決策能力來看,正如劉鵬等[11]所總結的,工作專班的優勢在于有效突破了傳統議事協調機制“協調力—專業力”的建設困境,集結精銳力量,實現了執行能力與決策能力并重,但這種決策能力僅限于執行過程中對具體問題的指揮、判斷、協調,不同于領導小組作為一個掌握權力的小團體所具備的定方向、定規則、定資源配置的決策能力,因此領導小組的決策能力最強、工作組次之、工作專班最弱;從協同能力來看,工作專班相較于其他機制,其協同范圍往往聚焦細分業務,如國務院聯防聯控機制科技攻關組下設藥物、疫苗、檢測、溯源、中醫藥等9個工作專班(1)國務院新聞辦公室網站.國務院聯防聯控機制舉行科技研發攻關最新進展情況發布會[EB/OL].(2020-03-06)[2023-05-08]. http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/42313/42738/42743/42747/Document/1676110/1676110.htm.,呂梁市有關脫貧攻堅考核評估反饋的“整改工作領導小組”下設干部培訓、產業發展、小額信貸、飲水安全保障等16個工作專班(2)呂梁方山縣:16個工作專班抓整改[EB/OL].(2022-05-07)[2023-05-08].https://www.cnr.cn/sx/rdzt/llhhyjcxfs/yaowen/20220507/t20220507_525817859.shtml.,浙江省為推動“三農”工作,成立漁業安全生產、耕地與種子、宅基地改革等7個工作專班(3)組建“6+1”工作專班,省農業農村廳部署推進今年專班工作[EB/OL].(2021-03-03)[2023-05-08]. http://nynct.zj.gov.cn/art/2021/3/3/art_1589296_58931217.html.。而工作組與領導小組的協同范圍相較于工作專班往往更廣。以W市為例,工作組的業務范圍覆蓋工作專班焦點工作以外的所有事務。工作專班、工作組、領導小組同為議事協調機構,采用整體性治理的思路組織政府資源,因而相比碎片化的常規部門,在執行和決策能力上普遍更有優勢,但常規部門對某一領域的公共事務總體負責、全包全攬,因而協同能力最強。常規部門在此作為其余三種跨部門議事協調機制組織效能的參照。

基于對三種議事協調機制組織稟賦與組織效能的綜合分析,在把握科層原理與領導小組這一種機制流變的基礎上,本文進一步著眼議事協調機制的多樣性,圍繞“協調”在何種對象上展開,按照類型學的劃分,將其定位為權力導向型、事務導向型與資源導向型三種類型。表4梳理了本文對三種機制的分類。

表4 三種議事協調機制的類型學劃分

領導小組是權力導向型的議事協調機制。領導小組通過分配與權威相關的資源,在高位運行的狀態下對專項工作進行研究與規劃,其核心協調的對象是“權力”,也因此往往被稱作“領導俱樂部”,在彌合各系統意見分歧上有重要作用。領導小組可以形成具備一定效力的會議紀要,各相關單位人員需帶回本單位進行研討,進一步形成指導工作開展的政策文件。一旦協調落定,其生效的持續性很高,甚至能夠制定規則。因此,領導小組往往在改革性、開創性工作情境中能夠發揮最佳效能。

羅茲曼[12]3-5認為,“領導小組”之所以能夠發揮重要的作用,在于它統一并集中了領導,而吳曉林[13]也認為“領導小組”能夠以集合權力為基礎進行權力輸出。得益于這種獨特的組織結構,領導小組應用于中國多項改革性、開創性工作中。1958年,中共中央成立以陳云為主任的原子能事業領導小組,指揮中國核工業的創建工作;1993年,在克林頓宣布“國家信息基礎設施”建設計劃后,中國也很快成立了“國務院經濟信息化領導小組”,主要負責研究方針、制定政策、起草法規、擬定戰略;2007年5月,為履行《氣候變化框架公約》下的國際義務,中國成立節能減排工作領導小組,其主要功能是研究確定國家應對氣候變化的重大戰略、方針和對策;此外,還有2003年成立的中央司法體制改革領導小組和中央文化體制改革領導小組、2016年成立的中央深化國家監察體制改革試點工作領導小組等。許多負責改革性、開創性事務的領導小組長期存在于中國實際的政治運作過程之中。

與總攬全局的領導小組不同,工作組是事務導向型的議事協調機制。工作組不需要像領導小組一樣總體謀劃某項工作的實施方略,而是要聚焦清晰明確的具體事務展開協調。因此,工作組很少像領導小組那樣轉為正式的職能機構,其設置有很強的臨時性。如果說“做什么”是領導小組的協調范圍,“如何做”就是工作組的協調范圍。領導小組協調的是“權力”,工作組協調的則是具體的“事務”。通過在組內設置骨干部門的方式,工作組能夠更好發揮科層制優勢,便于成員共享其隱性知識,即本文所提出的非正式行政知識。因此,工作組往往在任務性、統籌性工作情境中能夠發揮最佳效能,常見于對各種短期工作的應對,如2019年國家醫療保障局就醫保藥品目錄調整工作成立工作組(4)關于公布《2019年國家醫保藥品目錄調整工作方案》的公告[EB/OL].(2019-04-19)[2023-05-08].http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-04/19/content_5384349.htm.,2020年海南省為紓解風險成立“海航集團聯合工作組”(5)官宣!海南省海航集團聯合工作組成立,將全面協助推進海航集團風險處置工作[EB/OL].(2020-02-29)[2023-05-08].https://m.thepaper.cn/baijiahao_6240938.,2022年商務部成立“中國加入《數字經濟伙伴關系協定》(DEPA)工作組”(6)中國加入《數字經濟伙伴關系協定》(DEPA)工作組正式成立[EB/OL].(2022-09-07)[2023-05-08].https://www.sac.gov.cn/cms_files/filemanager/samr/www/samrnew/jzxts/zcyj/202209/t20220907_349878.html.,2023年中國足球協會黨委書記杜兆才被調查后,國家體育總局緊急成立工作組進駐中國足球協會主持工作(7)7人工作組緊急進駐中國足協,體育總局副局長李穎川暫時主持足球工作[EB/OL].(2023-04-03)[2023-05-08]. https://mp.pdnews.cn/Pc/ArtInfoApi/article?id=34857046.。鐘開斌[14]也基于對應急管理工作組的分析提出,工作組是非常典型的專項任務型組織。

工作專班是資源導向型的議事協調機制。如果說領導小組的重點是確定優先性,工作組的重點是確定方案,那么工作專班則是專項工作的執行力量,在明確的任務導向下配置資源,包括人力資源與財物資源。工作專班兼具科層的專業性和組織的靈活性,同時善于調度非正式行政知識和非正式政治權威,是一支面向焦點問題的“精銳部隊”。其結構設計使得工作專班能夠更多從實務角度出發,在短時間內密集調度資源。這與劉鵬等[11]學者的觀點一致,即工作專班與其他議事協調機制最大的區別就在于責任分解到人,并且工作專班可以有效應對以往資源集中在決策階段的問題,整合更多執行組織資源。因此,工作專班的組織結構決定其往往在攻堅性、焦點性工作情境中能夠發揮最佳效能。

工作專班可查到的最早應用記錄是在三峽工程庫區移民的相關工作中,時任湖北省委書記賈志杰在回憶錄中提到:“省委省政府對全省對口支援工作進行了廣泛深入的動員和部署……共120個支援單位相繼成立了專門機構和工作專班,具體負責對口支援工作?！盵15]586

1997年的《湖北日報》中也提到:“宜昌、秭歸兩縣及有關鄉鎮黨委和政府的主要負責人,帶領有關部門領導組成移民工作專班,深入壩區村組,挨家挨戶做好對群眾的宣傳解釋工作……”[16]289盡管尚無確切依據證明專班制度起源于三峽移民,但這兩份史料說明工作專班應用于攻堅性、焦點性事務由來已久。

除了本文所列舉的危機治理情境,專班還廣泛應用于常態治理的焦點工作中,如衢州市在2018年率先成立營商環境建設工作專班[17]189,北京市海淀區在2019年成立城市大腦專班,解決數據共享、業務和技術融合問題(8)北京海淀:“城市大腦”帶來了啥?[EB/OL].(2019-03-10)[2023-02-04].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1627598973231522-239&wfr=spider&for=pc.,合肥市在2022年建立“六個工作專班,暢通房地產開發企業和購房者雙方反映問題渠道”(9)合肥決定:常務副市長任組長、設立六個工作專班,協調處理全市房地產問題[EB/OL].(2022-08-14)[2023-02-04].https://mp.weixin.qq.com/s/9vPlC3udG9El2DDYAfLM6A.等。在中央層面,也有如2022年1月交通運輸部成立的國際航行船舶船員換班工作專班(10)交通運輸部成立工作專班協調解決船員換班難題[EB/OL].(2022-01-07)[2023-02-04]. https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202201/t20220107_3635249.html.、3月國家發展和改革委員會成立的推動煤炭增產增供工作專班(11)國常會:落實地方煤炭產量責任,調整煤礦核增產能政策[EB/OL].(2022-05-23)[2023-02-04].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1733628024513383094&wfr=spider&for=pc.這樣的應用。工作專班的成立往往與“掛圖作戰”“倒排工期”“狠抓落實”這樣的句式同時出現。四川達州由省紀委書記牽頭成立三大工作專班狠抓干部作風問題(12)四川:聚焦高質量發展 組建“工作專班”狠抓落實. [EB/OL](2022-08-10)[2023-05-06].https://mp.weixin.qq.com/s/L43U8r_eFf0W_xaB8a6omA.;浙江原省委書記袁家軍曾提出工作專班要“一對一”啃硬骨頭,形成攻堅破難的示范帶動效應(13)出任浙江省委書記后,袁家軍的一次重要講話. [EB/OL](2020-09-12)[2023-05-06].https://news.sina.cn/gn/2020-09-12/detail-iivhvpwy6366575.d.html.;麗水市出臺的工作專班管理辦法中,也有“把穩攻堅克難的‘方向盤’”這樣對工作專班應用情境的明確定位(14)掃除監督“盲點” 規范權力運行 我市出臺首個專班管理辦法[EB/OL].(2021-06-01)[2023-02-04].http://www.lishui.gov.cn/art/2021/6/1/art_1229218389_57321233.html.。盡管對工作專班的學術討論尚不充分,但這些“表態”也能體現出在實際工作中對工作專班的定位。

四、理論對話:重訪科層制

自20世紀70年代末以來,去科層化思維就伴隨著對于韋伯的批判不斷涌現。不少人預測,科層制與復雜、動態和個人主義的現代社會不相兼容,它將被企業、市場或網絡組織以及非制度化的“軟”治理手段所取代,人們因而要求進行徹底的行政改革。然而,在近三十年的嘗試后,“重新發現科層制”卻成為20世紀90年代中期以來研究的新熱潮。Olsen[18]基于對韋伯有關理論的詳細討論,對科層制這種“不被看好”的組織之所以一再復興做出了闡釋。他認為,韋伯的科層制只是一種理想類型,其基礎是三種可能互相競爭的原則——等級權威、基于規則的權威和專家權威。因此,理性只是科層制程序的特征,而不一定是結果的特征,官僚的行為受許多流動和重疊的組織原則影響。這三種權威的沖突在W市的治理實踐中也各有體現。因此,那種將科層制絕對認定為基于正式權威和有效秩序進行統治的觀點可能本就是違背初衷的,職業化所要求的專業裁量權往往會減少對正式規則的依賴。

認為議事協調機制的涌現代表了科層組織的衰敗,甚至認為可以取代常規科層組織的觀點也并不準確。領導小組是富有中國特色的議事協調機制中受到學界廣泛關注的一類,對領導小組的研究基本上集中在縱向梳理的歷史視角和橫向對比的案例視角兩種。從縱向視角出發,學界對領導小組類型的劃分有多種標準,如借力程度和自立程度[2]、時空二維分類[1]或關注小組組長和成員的政治地位等[19]26。從橫向視角而言,則主要是針對某個特定業務領域領導小組的運轉機制進行總結和描述,未能將議事協調機制作為組織研究的總體對象進行分析,也缺乏對“工作組”“工作專班”兩種機制的深度素描和理論構建。在人事任命與資源調度權力高度向上集中的制度環境下,學界普遍將領導小組的有效性歸因于對常規治理的超越,總結其為“項目”運作帶來的“顯著機制”[20]、吸引了政策注意力[21]或者說是一種“科層治理的運動化”[22]。正如湯森等[23]14發現的,改革開放以來中國一直存在國家治理的制度化悖論,即中國各方面運轉的常規化是以動員的方式實現的。這種制度化悖論事實上呈現了當前中國政治運轉過程中仍有非理性環節,倪星等[24]將其總結為“科層治理的運動化”和“運動式治理的常規化”。在這些討論的基礎上,本文重新回歸科層理論,提出一個基于政治權威與行政知識的研究框架,對議事協調機制展開類型學分析。

本文在研究框架中所提出的非正式政治權威和非正式行政知識并非等同于學界普遍關注的“非正式制度”。大量文獻討論了非正式制度對于正式組織的互補作用(15)包括Bendix在著作Work and authority in industry: managerial ideologies in the course of industrialization中對英國、俄國組織內部權力關系演變的考察,Dore在著作Goodwill and the spirit of market capitalism中討論日本的“善意”資本主義,以及Swidler發表在American Sociological Review上的Culture in action: symbols and strategies提出的“文化工具箱”理論等。,在國內組織社會學的討論中,“非正式制度”被進一步等同于“關系”。地方官員利用社會關系達成治理目的的案例在中國并不少見,甚至已經成為地方治理中不可或缺的組成部分,大量關于官僚行為的文獻證明了這一點(16)如2013年Chen等發表在Management and Organization Review的文章Chinese guanxi: an integrative review and new directions for future research,Deng等發表在The China Quarterly的文章Relational repression in China: using social ties to demobilize protesters以及吳毅的著作《小鎮喧囂——一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》。。本文在建構研究框架時,雖然吸收了周雪光對于中國官僚機構中“非正式”表現的討論,但在理論內涵和價值導向上并不與其完全一致。眾所周知,“關系”雖然增強了制度的靈活性和適應性,卻也與法制化建設的努力背道而馳,因此往往處在一個隱晦的位置。但非正式行政知識卻與組織管理領域所關注的“隱性知識”異曲同工,非正式政治權威也進一步增強了“政治權威”這一概念對中國政治的解釋能力。

賴靜萍等[25]指出,西方管理學提出矩陣式組織的基礎是成熟科層制,而對于中國而言,更大的挑戰仍是不完全的理性官僚制對法理性權威的削弱,因此領導小組不能等同于矩陣式組織,未來最重要的是依靠健全制度約束小組運作中的隨意性。不同的組織形式根本上是對科層資源進行組合和分配,提高整體性治理能力與加強科層能力建設并不沖突。尤其在中國地方治理的語境下,重新審視韋伯關于科層組織的觀點十分必要。正如奧爾森所說,對于科層組織的評估并不只在于其實現目標的效力和效率,科層制本身就是社會價值觀的表達,是對程序理性的長期承諾。因此,重視科層能力的本質就是重視政治的常規運轉。再科層化作為后新公共管理改革時代的潮流,將協調能力作為關注重點,倡導“整體政府”“聯合政府”。段嘯林[26]認為,這些新興理論與傳統科層制的關系并不能簡單用“好”和“壞”定義;任宇東等[27]對征遷指揮部的研究也發現,表面上非常規的工作體系其實從根本上強化了科層制?？梢?對于議事協調機制的關注仍然要立足于科層政府的理論視角。

在新公共管理(new public management,NPM)改革遭受質疑后,有學者建議每個國家都要找到自己的路徑,與其復制西方的NPM改革,不如先回到“基礎”——韋伯式科層制[28]。世界銀行等國際組織也多次呼吁,行政改革必須與每個政治體系的需要、傳統和資源精確匹配(17)如世界銀行在1997年發布的報告World development report 1997:the state in a changing world以及在2000年發布的報告Reforming public institutions and strengthening governance: a World Bank strategy。。本文正是通過構建一個基于科層理論的分析框架,以期為理解議事協調機制的類型學,進而“善用”多樣化議事協調機制提供一個理論框架,在重訪科層制的基礎上拓展議事協調機制的理論發展。

五、結論與討論

工作組與工作專班是中國政治實際運作中重要的議事協調機制,但尚未引起足夠的學術關注。在本文所展示的治理案例中,以工作組與工作專班兩種議事協調機制為抓手進行的組織調適有其清晰的改革動力與明顯的治理效果?？偨Y來看,W市從“組織形態之變”到“治理績效之變”之間的因果機制在于從反科層治理到重新重視科層資源調配的回歸。學界普遍認為領導小組在應對臨時性、階段性或突發性任務上有獨特優勢,而W市的“小組失靈”為本文提供了一個反思這種觀點的窗口。本文采用單案例研究方法對W市應急管理體系調適案例展開分析,從韋伯對科層制的特征定義入手,結合大量案例細節,將工作組、工作專班與領導小組這一類已經得到廣泛研究的機制進行對比,在理論層面上探索做出類型學的劃分,以期對治理實踐中科學應用不同機制提供啟發性的依據。

隨著中國城鎮化水平的不斷提高,城市人口集聚水平不斷上升,特大城市既是區域經濟發展的發動機,其社會復雜性、風險不確定性也為傳統的科層制政府帶來新挑戰。因此,面向特大城市的風險管理能力日益成為衡量治理水平的重要維度,這就要求地方治理在調適組織模式時更高效、更敏捷、更穩健。目前,中國正處在全球數字政府建設浪潮的前列,傳統的科層制政府有機會依托組織層面的數字化轉型實現程序性與專業性的并重。黃璜等[29]認為數字政府建設的最終目標包括打通政府組織內部的溝通壁壘,從而促進決策的科學化。正如Hayek[30]7-15所認為的,知識有情勢依賴性,很難被傳送到一個集中的統治權威,因此需要對決策權進行分解,他于1945年發表的《知識在社會中的作用》被視作知識—權力匹配相關研究的劃時代之作。20世紀以來,關于如何促進知識與權力相匹配的研究在市場決策、公共決策兩個領域都有相應發展,但前者的理論發展程度遠勝后者?，F有研究往往以教育背景判定干部的知識儲備,其實是不重視通過實踐所獲得的那種非正式行政知識。許多學者都認為不同于工業時代的官僚制組織,在網絡與知識社會中,權威來自知識和信息,而非地位和層級,因此在公共危機治理中,要使得知識與權力相匹配,以促進科學的決策,強調構建與知識相匹配的權力分配模式在公共危機治理中的作用[31-32]。在大數據等新興技術的支持下,政府部門可以通過建構以歷史政策集合為基礎的知識源集成網絡,從而走向以知識網絡為中介的精準治理模式[33]。

概言之,本文在如下方面具有邊際貢獻:第一,以類型學探究豐富了議事協調機制文獻的理論探討,對工作組、工作專班這兩種缺少關注的新興議事協調機制展開分析,特別是將這兩種機制與領導小組置于同一情境下做出對比;第二,將韋伯科層制帶回至對議事協調機制的分析框架之中,試圖超越那種將協同治理作為科層制對立面的研究視角,以期重新引起對于科層能力建設的重視;第三,在回歸科層制經典理論的基礎上,結合對中國傳統政治文化的有關討論提出了行政知識與政治權威的正式和非正式定義,將知識管理領域中討論豐富的默會知識概念遷移至行政工作中,挖掘了非正式行政知識的理論意義,同時對政治權威概念做出拓展,不同于強調職級落差造成權威的既有討論,將職務性質也納入勢能生產的視野之內,拓展了該概念的解釋范圍,為科層制在中國治理情境分析中的應用提供一個可能的結合點。

總之,本文在理論層面對工作組、工作專班、領導小組與常規部門作對比討論,對理解科層制在新時代的“?！迸c“變”有啟發意義。在方法上,本文的案例選擇并非基于代表性考慮,而是以典型案例展現因果機制,在可推廣性上存在一定局限。此外,以工作專班為代表的議事協調機制對常態治理的適用性仍需討論。工作組和工作專班的限度在哪里,它們與常規科層組織是如何耦合的,這兩種機制的出現又引起何種新生治理挑戰,這些問題既需要將情境、組織、個體等多種要素全面納入分析框架,也需要開展更系統性的實證研究。