憲法監督制度延伸到“最后一公里”

孫心悅 木一凡

從“鴨子鳧水”到“揚帆起航”，40多年來，關于憲法監督制度的討論久盛不衰。經歷長期的制度探索與實踐檢驗，作為維護憲法法律權威基本制度的備案審查制度逐漸走上歷史舞臺，走進公眾視野。新時代新征程，推進全面依法治國對備案審查工作提出了新任務新要求。2023年10月，浙江在全國率先實現省、市、縣、鄉四級規范性文件備案審查全覆蓋，在備案審查制度發展的時間軸上鐫刻下屬于浙江人大的坐標。

“鄉鎮街道規范性文件備案審查”，對于許多老百姓來說，這個術語或許拗口又陌生。事實上，它與生活的聯系比想象中更緊密。

村級財務如何管理？小區物業服務質量怎么考核？發展鄉村富民產業有哪些優惠政策？這些涉及人民群眾切身利益的事務，受到鄉鎮街道規范性文件的直接管理。

鄉鎮街道規范性文件數量浩繁、領域分散，如何保證這些“紅頭文件”在各自領域定點發力，當好群眾的利益守護者和需求回應者，不“生病”不變味，是一個艱巨的任務。備案審查，正充當著為規范性文件進行全面“體檢”的角色，及時發現問題癥結，對“出了錯”“生了病”的紅頭文件對癥下藥，做到藥到病除。

2023年4月，浙江省根據全國人大常委會法工委試點工作要求率先部署開展鄉鎮街道規范性文件備案審查工作，10月，在全國率先實現省、市、縣、鄉四級規范性文件備案審查全覆蓋，打通備案審查“最后一公里”。

蓬勃生長：從源自“草根”的探索說起

一項制度的創新發展，源頭活水在基層。

村民對村級投資項目的知情權與監督權應當如何保障？根據村民委員會組織法，村民委員會實行村務公開制度。對于涉及本村村民利益，村民普遍關心的事項，村民委員會應當及時公布，接受村民的監督。

2018年5月，建德市壽昌鎮人大主席團對鎮人民政府制定的鎮村投資項目管理辦法等規定進行了主動審查，發現該辦法所稱的投資項目涉及村民利益，屬于村民委員會組織法規定的應當主動公開的內容。

在鎮人大推動下，同年6月，鎮人民政府將辦法中“村級項目依申請進行公開”修改為“村級項目實施全程公示制度”。公開方式的變化，提高了村務管理透明度，是憲法法律精神在鄉村的一次閃耀。

無獨有偶，2021年6月，溫州市永嘉縣楓林鎮人大主席團研究認為，該鎮于2016年印發的招投標管理辦法已不適應當今的實際情況，決定宣布廢止該文件。這是我省又一例鄉鎮人大規范性文件審查糾正實踐。

“地方組織法明確鄉鎮人民代表大會可以撤銷鄉鎮人民政府不適當的決定和命令，但該項職權很少能夠真正得到落實，相關工作有不少值得探索的空間?！笔∪舜蟪Ｎ瘯üの瘋浒笇彶樘幪庨L劉永華說，楓林鎮以“人大決定”的形式終止規范性文件效力是鄉鎮備案審查完整行權的嘗試，為鄉鎮人大穩步推進規范性文件備案審查工作提供了寶貴的實踐經驗。

越是基層的文件，規定越具體，適用越頻繁，影響也越直接。據省人大常委會2021年的全省抽樣統計調查，20%的鄉鎮人大、人大街道工委已經開展備案審查工作，74%的鄉鎮人大、人大街道工委認為應當開展備案審查工作。對規范性文件進行合法性審查，既是全面推進依法治國的內在要求，也是基層治理、人民安康的樸素期望。在實踐探索中，鄉鎮街道規范性文件備案審查的基層力量悄然生長。

從人民群眾切身利益和鄉鎮街道管理的現實需要出發，重視文件規定的“接地氣”和執行的實效性，是備案審查基層探索的鮮明特征，也是其蓬勃生長的生命之源。

水到渠成：打通憲法監督制度“最后一公里”

2023年3月，浙江省人大常委會將推進備案審查工作向鄉鎮街道延伸列入監督工作計劃。省人大常委會黨組書記、副主任陳金彪連續多次作出批示，要求建機制、強制度、重長效，發揮示范引領作用，推動浙江備案審查工作繼續走在前列。

5月30日，省人大常委會召開全省鄉鎮街道備案審查工作推進會。省人大常委會副主任趙光君出席會議作動員部署，體現了本屆省人大常委會對鄉鎮街道備案審查工作的高度重視。

在2023年重點部署鄉鎮街道規范性文件備案審查工作，可謂是水到渠成。

2020年以來，在省人大常委會強力推動下，全省市、縣（市、區）人大已經將監委、兩院規范性文件納入人大備案審查范圍。擺在全省各級人大及其常委會面前的問題是：如何全面激活鄉鎮街道備案審查工作，打通備案審查工作“最后一公里”？

2022年，省人大常委會法工委先行部署，在湖州市、溫州市開展鄉鎮備案審查工作試點，并多次赴溫州市平陽縣、湖州市南潯區等地實地調研，了解鄉鎮街道規范性文件制定和備案審查情況，發現問題，總結經驗，探尋對策。充分的前期工作鋪墊，為制度落實與基層治理緊密結合、自發探索轉化為可復制可推廣的有益經驗打下了堅實基礎。

“在此基礎上，在全省人大系統部署開展鄉鎮街道規范性文件備案審查工作是可行的，也是必要的?！笔∪舜蟪Ｎ瘯üの魅稳我嗲镎f，依法糾正違法的“紅頭文件”，將有力促進鄉鎮、街道提高依法履職的能力和水平，進一步推進法治政府和基層民主法治建設。

制度規范：筑牢公民權益保護“防火墻”

依法獲取宅基地，是農村村民實現戶有所居的重要途徑。根據土地管理法，鄉鎮人民政府應當依法受理審批農村村民的宅基地申請。如果一個村因為有違章建房未處理到位，鄉鎮人民政府就將該村所有村民的宅基地申請都排除在外，這等于讓全村村民為別人的違章建筑“買單”。

2023年9月，湖州某鄉人大主席團對該鄉人民政府制定的農村住房建設審批及管理辦法進行主動審查，發現“該村有違章建房未處理到位的不收該村建房申請”條款侵犯了村民的合法權益，與上位法相抵觸。

該鄉人大與鄉人民政府進行了溝通，并發出書面審查意見要求改正。2023年10月，鄉人民政府已對該管理辦法進行修改，及時避免不適當規定侵害村民合法權益。

這是全省1300多個鄉鎮、街道開展規范性文件備案審查工作的生動一例。

2023年4月，省人大常委會主任會議研究通過了《關于開展鄉鎮街道規范性文件備案審查工作的實施方案》。根據實施方案，省人大常委會法工委協同省人民政府辦公廳、省司法廳按條線部署開展鄉鎮街道規范性文件集中清理工作，共清理存量規范性文件4981件，集中備案現行有效的規范性文件2000余件。在清理、備案的過程中，鄉鎮人大和人大街道工委審查糾正存在不適當問題的規范性文件40余件。

值得一提的是，鄉鎮街道規范性文件備案審查作為一項嚴肅憲法監督工作的基層實踐，在備案、審查、糾正等各環節，還沒有現成的制度規范，尤其是街道辦事處規范性文件應當如何備案審查尚無定論，需要在實踐中破題探索。

省人大常委會針對問題，及時研究出臺指導意見，保證鄉鎮街道規范性文件備案審查工作符合憲法法律的規定和精神。各地人大注重總結提煉好的經驗與做法，不斷推進鄉鎮街道規范性文件備案審查工作規范化、常態化。

比如縣級層面，寧波市寧?？h、溫州市龍灣區等地人大相繼出臺工作辦法，明確街道辦事處規范性文件備案審查的相應主體、流程。鄉鎮街道層面，溫州市平陽縣鰲江鎮，湖州市南潯區南潯鎮、舊館街道等出臺相關規定，探索構建完整的鄉鎮街道規范性文件報備、審查、督促、撤銷的閉環流程。

與時俱進：在備案審查中踐行全過程人民民主

靠山吃山，靠海吃海。在海島舟山，小小一條生計漁船，承載著漁民對美好生活的向往。

生計漁船由誰來管理？怎樣管得既能滿足漁民的生產生活需要，又能保證漁民漁船的海上安全？

2023年9月5日，舟山市嵊泗縣菜園鎮規范性文件備案審查會議上，人大代表、群眾代表、鎮政府分管負責人、律師各方對這一問題展開集中討論研究，力求依法規范管理漁民的生產生活工具。

“審查規范性文件是一項政策性、法律性、專業性、技術性都很強的工作，沒有專門的審查機構，沒有一批高素質的專業人員，很難承擔起審查職責?！辈藞@鎮人大主席顏芳定的一番話，點出了基層人大備案審查工作面臨的困境。該鎮人大委托律師事務所、縣司法局等第三方單位協助，組建審查小組開展規范性文件審查工作，并將規范性文件審查下沉至人大代表聯絡站（點），結合“代表進聯絡站”“進選區、聯選民”等活動征詢群眾的意見建議，既彌補了審查力量的不足，又發揮了人大代表、人民群眾的作用，擴大了備案審查工作的民意基礎。

目前，全省各級人大代表及第三方參與備案審查工作，已經成為較為普遍的做法。備案審查制度不斷豐富人民群眾參與國家法治建設的實踐內涵，正成為踐行全過程人民民主重大理念的具體形式和制度載體。

在舟山市，市人大指導各鄉鎮人大和人大街道工委聯合委托高校、律師事務所等第三方協助開展備案審查工作，探索鄉鎮人大代表、基層群眾、法律顧問等參與備案審查，增強備案審查的實效和公信力。

在臺州溫嶺市，新河 鎮基層立法聯系點組建“備案審查顧問團”，邀請相關領域人大代表參與備案審查工作；塢根鎮將備案審查工作納入人大代表聯絡站，組織轄區選民對規范性文件進行審查。

“規范性文件的審查權限下沉到我們基層，不僅讓群眾訴求多了一條反映渠道，更能讓文件要求更加接地氣，更符合老百姓生活實際?！焙菔心蠞^南潯鎮伍林村黨總支書記、村委會主任施惠民說。

良法善治，民尊國范?；鶎訉σ幏缎晕募戏ㄐ詫彶榈淖园l探索、備案審查基層力量的蓬勃生發，與黨中央推進備案審查全覆蓋的決策部署，在浙江鄉鎮街道備案審查工作的實踐中實現了有機統一，譜成一首制度化規范化、暢通全過程人民民主的協奏曲。

浙江鄉鎮街道備案審查工作的故事，在國家發展和完善備案審查制度的浪潮中漾起一朵小小浪花，折射出我國加強憲法實施與監督整體場景的波瀾壯闊。這朵浙江人大的小“浪花”，將承載走在前列、示范引領的期許，不斷奔涌向前，勇立潮頭。