推進重大行政決策科學化合理化

趙玉勝 胡東

【關鍵詞】重大行政決策 合法性審查 合法性審查程序

【中圖分類號】C934 【文獻標識碼】A

合法性審查制度中的程序建設影響著合法性審查工作的質量，其規范和完善與否，決定著合法性審查工作能否落到實處并取得成效。本文通過分析比對22份省級政府（包括直轄市、自治區）的重大行政決策程序規定文件文本①，結合實踐中遇到的問題，對重大行政決策合法性審查程序的現狀、問題進行分析，并從發展需要角度提出完善建議。

重大行政決策合法性審查程序現狀

2004年，我國開始實行重大行政決策合法性審查制度，并頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確規定“重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證”。2008年發布的《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》強調，“市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機構或者組織有關專家進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得做出決策”。2010年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》出臺后，合法性審查被列入重大決策的必經程序之一，要求“制定對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響的規范性文件，要公開征求意見，由法制機構進行合法性審查，并經政府常務會議或者部門領導班子會議集體討論決定；未經公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發布施行”。這一規定表明了合法性審查的重要地位，并賦予其強有力的程序性效力。2015年，《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》正式將重大行政決策合法性審查上升至法治政府建設目標層面。一系列政策的出臺讓重大行政決策合法性審查工作擁有更加充分的制度保障，繼續細化文件內容有助于明確工作方向。但當前個別基層地方重大行政決策合法性審查工作仍存在政策內容與實踐的匹配度不高、文件內容過于寬泛等問題，相關人員在執行過程中無法準確把握執行標準。

2019年公布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）規定：“送請合法性審查，應當提供決策草案及相關材料，包括有關法律、法規、規章等依據和履行決策法定程序的說明等?！薄霸诤戏ㄐ詫彶檫^程中，應當組織法律顧問、公職律師提出法律意見。決策承辦單位根據合法性審查意見進行必要的調整或者補充?！毙鑿娬{的是，重大行政決策合法性審查內容與相關程序并不能僅依靠單獨環節的規定實現全覆蓋，只能實現宏觀層面的指導工作，保證基本原則明確。2021年印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出：“嚴格執行《重大行政決策程序暫行條例》，增強公眾參與實效，提高專家論證質量，充分發揮風險評估功能，確保所有重大行政決策都嚴格履行合法性審查和集體討論決定程序?！?022年，黨的二十大報告指出：“完善和加強備案審查制度。堅持科學決策、民主決策、依法決策，全面落實重大決策程序制度?！眹腋叨戎匾曋卮笮姓Q策程序，重大行政決策合法性審查程序規定的運行機制仍在進一步補充和完善。

22份省級政府（包括直轄市、自治區）的重大行政決策程序規定文件在合法性審查的內容、主體、范圍和程序上皆有不同之處。其中，初步在《暫行條例》基礎上細化合法性審查程序的省份（包括直轄市、自治區）已有20個。關于合法性審查程序設置，22個文本中有20個文本清楚地指出“決策草案要進行合法性審查程序”，“向有關部門提交詳細的資料”，“未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交決策機關討論”等。在啟動合法性審查程序的負責機構中，規定由政府的司法行政部門負責審查決策的合法性工作的省份包括山東、青海、寧夏、吉林、黑龍江、貴州、安徽等，而上海則是將市、區兩級進行分別細化規定。另外，在提交合法性審查程序之前，規定“由決定承辦單位的法制部門機構進行合法性初審”的省份有廣東和山東。當前國內尚未在立法層面上明確重大行政決策合法性審查具體程序，對此各地政府因地制宜設計了具體行政決策合法性審查程序。

重大行政決策合法性審查程序的現實發展需要

合法性審查程序貫穿于合法性審查工作的整個過程，合法性審查工作質量的高低與審查程序設置的科學性與合理性密不可分。完善重大行政決策合法性審查程序具有十分重要的意義。

對審查程序進行流程化規制。對合法性審查程序進行具體的流程化規制可以提高重大行政決策的效率和質量。在具體的審查活動中，結合決策事項選擇適合的規范程序逐步落實，按照《暫行條例》的要求，可以通過如下方法對審查程序進行流程化規制：第一步，在重大行政決策文件確定后由文件提出的承辦單位將文件報送到本單位法制部門，本單位的法制部門率先完成內部合法性審查，審批后再將送審稿和有關證件、資料報送到政府辦公室；第二步，政府辦公室收集有關資料并交由政府的法制部門；第三步，由政府的法制部門牽頭組織公職律師與法律顧問或相關領域的專家根據規定的具體流程方法對重要行政決策程序合法性文件實施規范性審查，并共同提交合法性審查的建議；第四步，審查完畢后，政府的法制部門將合法性審查的最終結果報送到政府辦公室，并且抄送文件的承辦單位；第五步，政府辦公室按照合法性審查程序要求，對重要的決定草案作出適當調整，并且在將調整結果提報政府有關會議后，及時反饋給承辦單位；第六步，在政府有關會議集體決定后將決議后的草案備案到同級人民代表大會常務委員會，由同級人民代表大會常務委員會負責對重要決定事項作出最后的合法性審查。

上述審查程序流程的設定有利于完善現階段重大行政決策合法性審查程序的運行機制。一是明確統一的合法性審查工作部門，使整個合法性審查工作在程序設計上具有系統性、專業性、中立性和獨立性，防止因工作部門的不統一導致各地執行合法性審查的效果不同。二是統一的流程設定可以有效避免“踢皮球”現象的發生，有利于提高合法性審查工作的效率。三是通過承辦單位內部法制部門、政府的法制部門、同級人民代表大會常務委員會三個機構分別進行三次合法性審查工作，有利于更早地發現并解決問題，進一步提高合法性審查工作的質量。四是三個機構的共同審查可以提高工作人員的業務能力，并為合法性審查工作的未來發展提供充足的人才支撐。

對審查程序的時限予以統一。在賦予行政決策機關一定程序選擇權的同時，為了追求重大行政決策的效率價值，應對審查程序的時限設定上線。審查主體需要對決策過程的各個環節所包含的時限進行審查，且嚴格遵守自身審查的時限。目前《暫行條例》和19個省級文件規定一般不少于7個工作日，但是對于至多時限并未規定。結合具體實際，可以設定為：“一般不少于7個工作日，最多時限不超過30日，補充材料、實地調研、專家論證所用時間不計算在內?！边@種時限的設定可以讓合法性審查程序在效率價值與質量價值中取得相對的平衡，充分發揮合法性審查程序價值的張力。

細化合法性審查程序運行機制。重大行政決策是一個從有限條件出發，針對一定區域的重大事項行使行政自由裁量權的過程，其過程和結果往往涉及多元利益的平衡，并且對政府行為具有長期的指導性作用，是規范政府行為和提升政府治理能力的關鍵性因素。需要通過程序的科學化、設定的合理化防止多方利益的沖突。

第一，統一利害關系人回避制度。截至目前，《暫行條例》及19個所選文本對于參與合法性審查工作的政府法律顧問、公職律師、相關領域專家的“回避情形”并未作出明確規定。為了維護程序正義，可以將廣東、江蘇、內蒙古三省份的做法普及，在合法性審查程序中增加一條：“法律顧問、公職律師、參與審查的專家與決策事項有利害關系的，應當主動回避?！?/p>

第二，統一審查討論過程中發言順序及最終意見形成規則。首先，審查討論過程中發表意見的順序可能會影響到最終審查的結果，故可以按照下述順序發言：第一步，可以讓相關領域專家發表意見；第二步，法律顧問、公職律師發表意見；第三步，負責合法性審查部門的工作人員發表意見。這樣的發言順序有利于避免對專家、法律顧問、公職律師發表意見的干預。其次，最終意見的形成應遵循民主投票表決的原則，以少數服從多數，故參與合法性審查并發表意見的人員數量應控制為單數。最后，每個發表意見的參與者均應在討論記錄上簽字，對其發表的意見予以負責。

審查程序全過程公開。重大行政決策一般會涉及公共利益，故應讓人民群眾參與進來。

第一，暢通合法性審查工作對外溝通渠道。一方面，可以在《暫行條例》第二十八條“應當組織法律顧問、公職律師提出法律意見”的基礎上，規定“必要時，可以組織相關領域從業人員或專家參與座談、論證并提出專業意見”。另一方面，在前述合法性審查程序流程的設定中，已經設定將審查后的意見及草案一同報送同級人民代表大會常務委員會進行決策前的備案審查。

第二，建立多元化合法性審查過程信息對外公開制度。首先，應公開與重大行政決策本身有關的內容，對于涉及編制過程和審批環節的內容，還應把決策承辦單位、咨詢機構、聽證會等與重大行政決策有關的部分內容列入公開的范圍。其次，可以探索將審查討論研究會議通過網絡直播的方式對外公開，讓公眾對整個討論過程知情且對其進行監督。最后，對于參與合法性審查工作的法律顧問、相關領域專家的基本信息提前對外公布，防止利害關系人參與其中。

第三，對外公開合法性審查的結果。重大行政決策本身就是經過民主決策且全過程接受民主監督的行政行為。合法性審查程序作為重大行政決策過程中的一個環節，更應全過程接受公眾監督。目前個別地方對結果公布的方式比較單一，可以通過“兩微一端”、政務新媒體以及召開新聞發布會等方式對合法性審查工作的結果進行公開，推動合法性審查結果的公開方式多元化。

（作者分別為黑龍江大學法學院博士研究生；黑龍江大學法學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金青年項目“新時代我國基層干部治理能力提升研究”（項目編號：20CDJ010）階段性成果】

【注釋】

①北大法寶（由北京大學法制信息中心與北大英華科技有限公司聯合推出的智能型法律信息一站式檢索平臺）搜索“重大行政決策”，顯示2019年之后制定的省級重大行政決策程序規定數量為22份（安徽、內蒙古、陜西、甘肅、重慶、廣東、廣西、貴州、河北、河南、黑龍江、吉林、江蘇、江西、寧夏、青海、山東、上海、天津、西藏、新疆、云南），本文即是對該22份文本展開分析。

責編/靳佳 美編/楊玲玲