順應趨勢　把握特征　差別化推進四類縣域城鎮化發展

龍玉清

縣域承載了我國一半以上的人口，是推進新型城鎮化的重要載體和空間。2000—2020年，我國縣域城鎮化率由22.9%提升到48.7%，縣城集聚人口能力明顯增強，但縣域人口規模和空間布局分化明顯，2/3的縣域常住人口都在減少，人口加速向城市群、都市圈和大城市集聚。隨著新型城鎮化進入快速發展中后期，要充分順應縣域發展的客觀規律和趨勢，準確把握不同類型縣的功能定位和發展特征，推動各地因地制宜探索各具特色的城鎮化發展道路。

一、縣域人口分化態勢明顯

2000—2020年，我國縣（市、旗）常住人口由9.16億人減少到7.48億人，占全國人口比重由71%降至53%。剔除因撤縣設區減少的1.3億人口，穩定保留下來的1859個縣（市、旗）常住人口共減少約4460萬人，整體呈現人口流失和空間分化趨勢。從區域分布看，2010—2020年，東部地區縣域常住人口增加117萬人，中部、西部、東北地區縣域常住人口分別減少1835萬人、680萬人、1310萬人。從主體功能區看，城鎮化地區縣域常住人口增加116萬人，而農產品主產區、重點生態功能區縣域常住人口分別減少1252萬人、2862萬人。從城市群都市圈看，位于19個城市群地區的縣域常住人口減少約2690萬人，位于已納入規劃的27個都市圈范圍內的縣域人口減少約275萬人，位于都市圈核心區①范圍內的縣域人口增長近420萬人。另外，129個邊境縣常住人口減少132萬人。

二、四種類型縣域發展各具特色

要充分尊重縣域人口分化的規律趨勢，準確把握不同縣域的區位條件、資源稟賦、產業基礎、功能定位等差異性特征，因地制宜、分類推動縣域城鎮化。一方面，支持一批基礎好、潛力大的縣重點發展，支撐我國城市群、都市圈、超特大城市的人口承接、高質量創新和實體經濟發展。另一方面，要客觀理性認識到不少縣域常住人口減少的現實，推動潛力較小的縣實現全面鄉村振興和共同富裕，并提升國家農業安全、生態安全、能源安全、邊疆安全等整體保障能力。

（一）都市圈內縣：區位優，承接大城市功能外溢

都市圈內縣指位于都市圈范圍內，容易接受中心城市輻射帶動的縣，是承接大城市產業轉移和功能疏解的重要載體。按100公里輻射半徑估計，27個都市圈共涵蓋310個縣，約占縣域人口總數的24%、GDP總量的32%。其中，位于都市圈核心區，即距離中心城市50公里半徑范圍內的縣約70個。人口集聚能力強，近十年人口增長近420萬人，城鎮化率達到57%；大多已進入工業化中后期，處于產業優化升級或加速發展階段，2020年第二、三產業增加值占GDP比重平均達到88%。如江蘇省昆山市依托上海成為我國百強縣之首，并逐步建成光電、半導體等高端產業創新地。位于都市圈外圍區，即距離中心城市半徑50公里以外、100公里以內的縣約240個。受“虹吸效應”影響，近七成的縣域人口呈流出態勢，近十年人口減少約689萬人，城鎮化率近54%；工業化水平較高，處于“強二產、弱一產、促三產”發展階段。如廣東省博羅縣依托高速公路、高鐵通道，全面對接深圳電子信息、汽車零部件等產業轉移，已成為全國百強縣。

（二）專業特色縣：產業強，吸納就業能力突出

專業特色縣指遠離中心城市，但能夠依托自身較好的資源稟賦、產業基礎、交通條件等發展特色優勢產業的縣，是吸引農業轉移人口就地就近城鎮化的重要載體。2020年，我國第二、三產業增加值占GDP比重大于90%的縣約360個，其中位于都市圈外的專業特色縣約220個，貢獻了縣域人口總數的13%、GDP總量的18%，近十年人口增長約340萬人，城鎮化率接近60%。這類縣重點培育發展比較優勢突出的主導產業，創造穩定的就業機會，吸引農業轉移人口不斷向城鎮集聚。根據其主導產業又可分為兩類：一是特色工貿縣，依托較好的能源資源、工業基礎等，推動輕工業、重工業、商貿業等快速發展。如“電器之都”樂清市、“起重機械名城”長垣市、“演出服裝生產大縣”曹縣等。二是特色文旅縣，依托豐富的自然、文化等資源優勢發展旅游業、現代服務業。如云南大理市、四川稻城縣等，旅游業及相關產業增加值占GDP比重達到50%以上。

（三）一般發展縣：基數大，發展要素相對稀缺

一般發展縣指受限于區位條件和資源稟賦，產業基礎薄弱、發展動力不足的縣，是推動城鄉融合發展的重要載體。這類縣是我國縣級單元的主體類型，約1000個左右，占縣域人口總數的50%以上、GDP總量的40%以上，近十年人口減少近4000萬人，城鎮化率約44%，經濟結構單一、就業容量有限、資源環境承載力弱，主要承擔保障糧食安全、生態安全等重要功能。根據其發展特點大致可分為三類：一是傳統農業縣，多以第一產業為主導，勞動力外流明顯。2020年，產糧大省河南省96%縣域人口出現流失，常住人口比戶籍人口少1948萬人。二是生態保護縣，多處于丘陵山區，受脆弱的生態環境約束，產業發展受限，資源要素集聚困難。2010—2020年我國591個山區縣減少736萬人，人均GDP4.1萬元，僅為全國平均水平的56.9%。三是資源枯竭縣，面臨人口流失、經濟衰退、就業減少等結構性危機。2010—2020年，位于資源型地區的116個縣域常住人口減少204萬人，特別是東北地區的資源枯竭型縣，人口、GDP均呈現負增長。

（四）陸地邊境縣：地處偏遠，重穩定輕發展

陸地邊境縣指位于我國邊境地區的縣，承擔著保障邊疆安全的重要功能。這類縣共計129個，約占縣域人口總數、GDP總量的2%，近十年人口減少132萬人，城鎮化率約46%。大多遠離政治經濟中心、少數民族集聚，人口數量較少、經濟活力不足，部分縣自然環境相對惡劣、交通通達性差。2010—2020年，有六成的邊境縣出現人口流失，東北邊境縣常住人口減少175萬人，但西南邊境縣、西北邊境縣人口均增加21萬人左右。其中，西藏和新疆的邊境縣人口分別增長4.3萬人、21.6萬人，經濟快速發展、醫療衛生條件顯著改善使得人均壽命提升是這些地區人口數量持續增加的重要原因。

三、靶向發力、精準施策，推動縣域城鎮化差異化發展

（一）重點發展都市圈內縣

這類縣極具發展潛力，但一些縣仍面臨被中心城市“虹吸”的局面，應優化提升“城市型”功能，主動融入都市圈一體化發展，開拓動力源地區高質量發展增長極。一是積極推進農業轉移人口市民化，加快推動基礎設施、公共服務提檔升級和都市圈一體化建設，增強綜合承載能力。二是進一步加強與中心城市的產業、科教、市場等聯結和配套服務。都市圈核心區的縣加快推進產業優化升級，增強輻射帶動能力；都市圈外圍區的縣加快承接產業轉移，推動功能互補、錯位發展。

（二）積極培育專業特色縣

這類縣著重提升專業化能力，應實施以特色發展驅動的城鎮化路徑，做大做強特色優勢產業，培育成為區域性經濟節點。一是引導農業轉移人口就地就近城鎮化，完善公共服務和社會保障體系，增強要素集聚吸引力。二是加快發展一批特色優勢突出、功能定位清晰、集聚效應明顯、輻射帶動力強的主導產業，提高產業價值鏈和產品附加值，推動產業由中低端向中高端轉型。

（三）合理發展一般發展縣

這類縣是我國縣城發展的主戰場，應實施以綜合服務驅動的城鎮化路徑，增強縣城和重點鎮的綜合服務能力，輻射帶動鄉村振興發展。一是引導人口和公共資源向縣城和重點鎮集聚，提升公共服務質量和基礎設施水平，促進公共資源向周邊鄉鎮延伸。二是強化縣城和重點鎮的產業集聚和就業吸納能力，因地制宜適度推動傳統農業縣農業規?；a業化發展、生態保護縣綠色產業發展、資源枯竭縣轉型發展。

（四）統籌發展陸地邊境縣

這類縣具有重要戰略意義，應以維護國防安全和社會安定為原則，處理好邊境穩定與經濟發展的關系，統籌推進穩邊固邊、興邊富民。一是推動空間集聚發展，引導人口向口岸城鎮、沿邊重要節點城鎮等具有重要戰略地位的區域集聚，完善邊境口岸、產業園區等產業集聚區配套設施，以城聚產、以產聚人。二是推動邊境縣發展融入國家對外開放戰略，加強鐵路、公路等基礎設施互聯互通建設，充分利用政策優勢推動邊境貿易創新發展。

注：

①從東京都市圈、紐約都會區等國際上比較成熟的都市圈來看，都市圈核心區空間半徑基本穩定在距離中心城市50公里以內。從目前已批復的成都都市圈、福州都市圈、南京都市圈等空間范圍來看，我國都市圈空間半徑大多在距離中心城市100公里以內。據此，將距離中心城市半徑50公里以內的空間范圍視為都市圈核心區，將距離中心城市半徑50—100公里的空間范圍視為都市圈外圍區。

（作者為國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心助理研究員）