“四水四定”的概念內涵、邏輯框架與實踐體系研究

陳何鎧，丁志宏，劉海瑞，郭亞梅

(1.江西省水利廳，江西 南昌 330009；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222)

為了解決水資源所具有的流動性、變異性、流域性特征與人類需求所具有的指向性、節律性、區域性特征之間的矛盾而形成的人水關系，在時間和空間之中展布開來的結果就是人類涉水管理的理論、實踐與成就，其所謀求的終極目標就是水安全。

水安全事關防洪安全、供水安全、生態安全、糧食安全、經濟安全、社會安全和永續發展[1]。黨和國家歷來高度重視水問題，特別是黨的十八大以來，2014年3月習近平總書記就保障國家水安全發表重要講話，提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，把水安全上升為國家戰略，明確要求“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”[2]。

2019年9月習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，強調“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束，合理規劃人口、城市和產業發展，堅決抑制不合理用水需求，大力發展節水產業和技術，大力推進農業節水，實施全社會節水行動，推動用水方式由粗放向節約集約轉變”。

2021年10月習近平總書記在濟南主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會，強調要“全方位貫徹“四水四定”原則。要堅決落實以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態明顯改善的集約節約發展之路”。

“四水四定”是強化水資源節約集約利用、落實“水資源是最大剛性約束”要求的工作指南和實踐要求，為了更好地總結經驗、深化認知、指導實踐，本文從剖析概念內涵、凝練邏輯框架、架構實踐體系等3個方面概括闡述對“四水四定”的理論認知和實踐經驗。

1 概念內涵

1.1 “四水四定”的概念

以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，簡稱“四水四定”。

可以從提高用水效率和效益、實現節約集約、綠色發展的角度來理解“四水四定”，即：以可供區域利用的水資源量來約束、控制、指導區域社會經濟發展各項要素的空間布局和規模，具體包括區域的城市建設格局與規模、灌溉面積、土地利用格局、人口數量、產業結構、產業規模，關注的焦點是區域所取用的水資源量要控制在可供區域利用的適宜水資源量閾值以內，即要控制在區域水資源承載能力范圍以內。

基于我國水資源開發利用管理實踐，結合國家對于包括再生水在內的非常規水資源開發利用的激勵政策、利用下限要求，“四水四定”中的“水”，即“可供區域利用的水資源量”，有兩個層次的內涵：第一層次的內涵，是“區域的用水總量與用水效率控制指標”；第二層次的內涵，是“可供區域利用的水資源量”，包括四部分，首先是可供區域利用的本地自產水資源量，也就是在通常意義上的“區域水資源可利用量”中，經上級政府或其授權部門批準之后的、可供本區域利用的“本地自產水資源量”；其次是“可供區域利用的過境水資源量”；再次是“可供區域利用的外調水資源量”；第四是“區域可利用的非常規水資源量”。

(1)區域用水總量與用水效率控制指標

一個區域的用水總量控制指標，是以促進區域水資源節約利用與合理配置為目標，結合現狀來水、用水情況與未來發展需求，統籌流域與區域、不同行業用水與不同水源綜合平衡關系，從社會經濟發展對水資源需求和水資源承載能力對社會經濟發展的約束兩方面進行雙向統籌考量，經綜合分析之后確定的該區域截至規劃年份的最大用水總量指標，該值是用水總量紅線管理的目標。用水效率控制指標的確定過程與此類似。

值得指出的是，按照目前水利部關于鼓勵再生水利用的政策，應利用的本地再生水量指標是納入取水總量統計口徑的，超過應利用再生水指標下限值部分的再生水量也是計入用水總量控制指標的。若實際用水總量超過用水總量控制指標時，可扣除超過再生水應利用限額的再生水量。

(2)可供區域利用的水資源量

可供區域利用的水資源量，或稱區域可利用水資源量，是區別于通常意義上的“區域水資源可利用量”的。

在水資源學[3]中，也即通常意義上，一個區域的水資源可利用量，是在維護河流生態健康、滿足良好生態要求下的可供區域經濟社會一次性加以取用的最大水量，理論上可用區域水資源總量扣減滿足必要生態目標的需水量、汛期不可控的洪水棄水量之后得到，該值定義了該區域的本地自產水資源在一定技術經濟條件下可以開發的、合理的可利用量。

可供區域利用的本地自產水資源量，是指在通常意義上的本地自產水資源量中，經過上級政府或其授權部門批準之后(通常以跨區域河流水量分配方案的形式)，可供本區域利用的本地自產水資源量。一般地，可供區域利用的本地自產水資源量，是小于本地自產水資源量的。

可供區域利用的過境水資源量，是指一個區域可在流經本區域的、本區域所在流域的過境河流(湖泊)中通過工程措施加以利用的水資源量，過境水資源量的來源是本區域之外的產水量。

可供區域利用的外調水資源量，一般地，是指跨流域調水量，是一個區域可在本區域所在流域之外所能獲得的、可供本區域利用的水資源量。

區域可利用的非常規水資源量，一般地，是指在本區域范圍，在技術可行、經濟合理、生態良好的條件下，可供本區域利用的非常規水資源量，包括再生水、疏干水、雨水、微咸水、咸水、海水、淡化水等類型。

可供區域利用的本地自產水資源量、可供區域利用的過境水資源量、可供區域利用的外調水資源量，這三個概念都內在地包含著水量分配的概念，是天然水資源量的使用權經由具有審批權限的相應層次的政府或其授權部門通過統籌協調、全面考量之后而在不同流域、不同行政區域之間分配的結果。

一般地，區域用水總量控制指標是小于區域可利用水資源量的。

1.2 “四水四定”的內涵

“四水四定”是貫徹落實習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路、建立水資源剛性約束制度的實踐要求，是以水資源的節約集約利用從正向引導、反向倒逼這兩方面促進經濟社會發展轉型，走高質量發展道路，本質上是平衡發展與保護之間的關系問題，是堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行，促進人與自然和諧共生，全面建立水資源剛性約束制度的需要，是踐行底線思維、系統思維、風險思維的水資源管理工作要求。

“四水四定”的核心內涵，就是要將水資源開發利用限定在水資源承載力范圍內，既要保障社會經濟高質量發展，又要讓生態環境得到有效保護，體現“水資源是最大的剛性約束”這一要求，既是編制、實施各類涉水規劃的重要原則，也是推動水資源集約節約利用、破解水資源制約瓶頸的關鍵舉措。

所謂約束，是指對于一個行政區域內的行政管理主體，即一級政府而言的，是對該行政區域政府開發利用本行政區域內的各種自然和社會資源，發展經濟、提高人民生活水平的發展需求之約束，是對推動社會發展的各項社會經濟建設活動的限制，是要考慮本區域水資源承載能力的限制，包括開發利用上限、水環境與水生態容量上限、用水效率底限，是對社會經濟發展取用耗排水資源提出的限制，是對取水量、耗水量、用水效率、排水質量的限制，是社會經濟發展必須要考慮的資源與環境因素。

所謂剛性，是指最嚴格水資源管理制度確定的用水總量、用水效率控制指標是必須嚴格加以遵守的，是不得隨意突破的控制性、考核性指標。對一個地區來說，可用水量就是約束條件，不能隨意突破可用水量就是“剛性約束”，是用水總量的約束；對一個行業來說，用水定額就是約束條件，把用水強度控制在定額以內就是“剛性約束”，是用水效率的約束。

節約集約，不僅是生態文明建設的需要，也是經濟發展方式轉變的需要。因為對于包括黃河流域在內的我國北方地區這樣的水資源短缺、生態環境脆弱的流域和區域，水資源在各類制約與驅動社會經濟發展的各種自然和社會資源中是相對最稀缺的資源之一，理應提高該稀缺資源的利用效率和效益，才能在區域競爭中具有優勢。所以，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調“把水資源作為最大的剛性約束”。

“四水四定”，所謂“定”，就是分析、對比、協調、控制、指導。進一步地，定的是需求，而需求是有層次的。需求從剛性程度來說，可以分為剛性、非剛性的，保證率低的、保證率高的；從需求的層級或者定位來源說，可以分為縣級、市級、省級、國家級。

水的量、質、域、流、態、能、溫等多種特征主導、控制、影響著城、地、人、產的時空演變過程和格局，在水的這幾類特征因素中，量是主導型因素。

以水定地。地，主要是耕地，但又不限于耕地，也應包括除了城市和工業用地類型(此類“地”歸屬在“城”的范疇里)之外的其他土地利用類型，涉及耕地、園地、林地、水域養殖等農業用地的規模、結構、質量以及農田灌溉用水量、灌溉水利用系數、種植結構等水土資源平衡分析的各方面因素。從更廣泛地意義上來理解，還應包括產水、保水的水源涵養區、江河源頭區，也就是說對“四水四定”問題，不僅要從水的耗散(供水、用水)的社會水循環角度來理解，還要從水的自然循環過程的產流、匯流角度來理解；換言之，就是要辯證地認識到“地”也會影響“水”這一關系，所以要開展水土保持、水源涵養，維持健康的自然—社會二元水循環。只有提高到如此高度，才能更加深刻地理解習近平總書記提出的“把水資源、水生態、水環境承載能力作為最大剛性約束”的深刻要求，也才能更加深刻地理解習近平總書記提出的“水土保持不是簡單挖幾個坑種幾棵樹，黃土高原降雨量少，能不能種樹，種什么樹合適，要搞清楚再干”的深刻含義。

以水定城。城，不僅是應確定城市的空間位置、發展軸帶、用地規模，也應包括城市的景觀格局、三生空間，強調要以區域可利用水資源量來確定城市內部各種用地類型的空間格局，強調尊重自然、順應自然，盡力減免人為擾動對河湖水系自然格局的影響，既不圍湖造地、占河建地，也不搞不適宜區域自然地理環境的人造大水面景觀，還應選擇適宜的區域本土樹種來實施水土保持、綠化美化。

以水定人。人，是應確定區域適宜承載的人口總量、空間分布、城鄉分布、用水定額，還應包括“一方水土養不活一方人”而需要實施移民搬遷的人口，是人水關系辯證法的靈活應用。

以水定產。產，農業是產業的一種類型，已在“地”中有闡述；產的內容，可以理解為主要是指工業和第三產業，應包括產業的行業類型、生產規模、空間布局、技術水平，具體還應包括區域內的產業企業聚集情況，產業鏈條配套情況，園區和企業內部的循環用水、階梯用水狀況等用水節約集約情況，集約化是以水定產的內涵要義之一。

綜上所述，“四水四定”，就是以一個行政區域所轄空間范圍內的可利用水資源在量、質、域、流、態、能、溫等多方面表征因素的時空分布特點來確定該行政區域內的城市、土地、人口、產業等涉水側的資源時空分布特征?！八乃亩ā眱群匕擞盟?，或者說用水效率是其中的關鍵鏈接點；也內涵地包括了水資源、水生態、水環境的有效保護，或者說水生態保護是其中的基本立足點，因為水生態狀況是水資源和水環境系統的直接的、高級的、顯性的體現。

2 邏輯框架

習近平生態文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，其鮮明的主題是努力實現人與自然和諧共生，它系統闡釋了人與自然、保護與發展、環境與民生、國內與國際等關系，對新形勢下生態文明建設的戰略定位、目標任務、總體思路、重大原則做出系統闡釋和科學謀劃，是謀劃生態文明建設的總方針、總依據和總要求?！八乃亩ā笔橇暯缴鷳B文明思想在水資源管理領域的深刻體現，是生態文明建設對水資源管理的頂層要求。

經濟社會發展，需要開發、利用一系列的自然資源和社會資源。資源對經濟發展和社會進步的作用，既有支撐驅動的一面，又有約束限制的一面，是資源功能的一體兩面，二者是辯證統一的關系。

水是生命之源，生產之要，生態之基。水資源既是社會經濟發展的基礎資源條件，又是自然與社會生態維系的基礎環境因素，在山水林田湖草沙這個不可分割的生命共同體中，水是最靈動、最活躍的元素，是生態系統得以維系的基礎，相對于土地資源、能源資源、礦產資源，水資源具有面上匯聚、點上開發、面上利用、多維耗散、循環運動、總量有限、通量有限等特點，水資源所具有的流域性、流動性、變異性、支撐性、貫穿性等特點形成了其對生態環境系統的主導性、控制性，對人類各種產業活動的約束性、支撐性，以及與全球不同尺度物質和能量循環的伴生性。所以，對水資源的人為開發利用進行合理限制和要求，是社會進步的要求、經濟發展的必然，也是生態文明建設應有的題中之意，是水資源功能一體兩面的充分展現。

空間治理，可以分為自然區域治理、社會區域治理、經濟區域治理、能源區域治理、資源區域治理等[4]。行政區域治理是依照層級化的行政區域進行自然和社會資源的空間治理，不同層級的行政區域治理是通過由不同層級的政府組成的科層制管理結構實現的，一級政府擁有一級事權，不同層級的政府所擁有的事權不同。區域可利用的水量約束是隱含在政府事權層級的概念之中的。事權層級的轉換，也可稱之為提升，是統籌考慮“四水四定”中的水的來源之關鍵環節所在。綜合來看，“四水四定”屬于空間治理問題的范疇，更確切地說，是以區域空間治理為基礎，疊加了資源空間治理、人口空間治理、土地空間治理、城市空間治理、產業空間治理等的系統性問題，是復雜的多維度、多層級問題。

《水法》明確規定我國對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，水利部黨組于2021年12月提出“強化流域統一規劃、統一治理、統一調度、統一管理”。因此，貫徹流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制是加強“四水四定”落實工作的必須途徑。

水資源節約與水資源保護是辯證統一的關系。人類開發利用水資源實現節約集約，則留給自然生態系統的水資源就量多質優，也就相當于保護了水資源，或者說綠色高效的社會水循環是維護健康通暢的自然水循環之保障，節約是更廣泛意義上的保護。

習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話提出“堅決抑制不合理用水需求，大力發展節水產業和技術，大力推進農業節水，實施全社會節水行動，推動用水方式由粗放向節約集約轉變。沿黃河各地區要從實際出發，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質量發展新路子”。黨的二十大報告提出“實施全面節約戰略”的要求。產業發展要因地制宜、因水制宜，優化產業結構、實現適水發展、高質量發展，這也是貫徹落實“四水四定”要求的一個目的所在。

綜上所述，為了更加系統、深刻地理解“四水四定”要求，在深度思考、認真總結的基礎上，本文分析提出了“四水四定”的邏輯框架，具體如圖1所示。該邏輯框架完整、全面地展示了“四水四定”的理論根源、背景緣由、系統特點、影響因素、作用機理、實施路徑。

圖1 “四水四定”的邏輯框架

3 實踐體系

在具體的水資源規劃和管理實踐中，實施某一區域的“四水四定”，需要“定”的基礎和邊界可以從三個層次的指標來理解和把控：第一層是用水總量控制指標；第二層是生態環境控制指標，包括但不限于生態流量(水量)、生態水位、生態基流、地下水位；第三層是用水效率控制指標，用水效率指標內涵地連接著用水總量控制指標及其所能承載的社會經濟發展規模，是提升水資源承載力的內驅型影響因子。

此外，還需要明確的關鍵之處是，在確因高層級的發展需求而須突破本區域用水總量控制指標時，本區域必須滿足和達到的內部條件是什么，需要滿足的本區域之外、本層級之上的外區域、高層級的外部條件是什么，也就是“四水四定”實施提級管理的控制條件，或者稱之為充分必要條件，是什么。

開展某一區域“四水四定”研究，首先，是深入分析區域水資源利用現狀和節水水平，評估區域極限節水潛力，預測合理的用水需求，分析需水剛性程度，研究是否可以通過實施深度節水、非常規水源利用、水資源科學調配、加強水資源管理等區域內部措施來保障經濟社會發展和生態環境用水，通過依托內部挖潛來提高區域的水資源承載能力；其次，若實施充分節水措施之后，區域未來發展用水需求仍然突破用水總量控制指標，則繼續分析區域發展需求的合理性、戰略性，分析是否滿足實施用水總量控制指標提級管理的充分必要條件，通過外部邊界條件調整來提高區域的水資源承載能力；再次，若實施用水總量控制指標調整之后，仍無法滿足區域未來發展用水需求，則繼續分析增加可供區域利用的水資源量之措施，包括調整流域分水方案、實施市場化水權交易、實施跨流域調水工程等，依靠外部增供來提高區域的水資源承載能力。

從實踐角度來看，開展某一區域“四水四定”的研究結果，可以有三個結論性、導向性出口：一是在本區域內實施節水工程、產業結構優化、水資源優化配置工程等工程措施，以及強化管理和加強監測計量等非工程措施，對本區域的用水需求在本區域內加以平衡解決；二是藉由行政科層制管理體系，實施用水指標管理事權的提升，由本行政區域的上一級政府在本行政區域所在的流域內，與同屬于上一級政府的其他平級行政區域進行用水總量控制指標的行政調整或水權市場化交易，在本區域+本流域內加以平衡解決；三是提出實施跨流域調水工程，在本流域外加以平衡解決，使“四水四定”的分析研究成果符合調水工程“確有需要”的這個實施前提之一。

因此，踐行“四水四定”要求與實施跨流域調水工作是辯證統一的關系，不是相互對立的關系，二者是統一在生態文明建設總體框架下的相互制約、相互促進、相輔相成的關系，是統一在康健自然—社會二元水循環科學理論框架下的辯證統一關系，是局部與整體關系的生動體現。開展“四水四定”是實施跨流域調水的前提和基礎，實施跨流域調水是實施“四水四定”的補充和完善。

對某一區域而言，上述實踐過程辯證地蘊含著以下三層遞進的關系：

一是區域需水超過區域用水總量控制指標，但是尚未超過區域水資源可利用量、流域水資源可利用量指標，這時，可實施用水總量指標在流域內的不同區域之間進行行政調整或水權市場化交易；

二是區域需水超過用水總量控制指標，同時也超過了區域水資源可利用量指標，但是尚未超過該區域所在流域的水資源可利用量指標，也就是說，尚有可利用的過境水資源量可供本區域使用，這時，可實施水權市場化交易或者申請調增流域分水方案中給本區域的水量指標，即調整跨區域的河流分水方案；

三是區域需水量超過了區域用水總量控制指標、也超過了本區域的水資源可利用量指標、還超過了本區域所在流域的河流分水方案可以調增的指標，同時平級區域之間的水權市場化交易、指標行政調整也不具有可行性，則可研究實施跨流域調水工程的必要性、可行性。如此，“四水四定”的分析研究成果可為論證實施跨流域調水工程的“確有需要”這一前提條件提供基礎性支撐。

綜上所述，為了更好地指導“四水四定”的貫徹落實工作，結合上述分析內容，在深度思考、認真總結的基礎上，基于“四水四定”邏輯框架中所述的作用機理和實踐路徑，結合我國“三條紅線”指標的行政區域考核制度實踐，本文以依托科層制區域行政管理體制為實踐出發點和落腳點，以流域管理和行政區域管理相結合的水資源管理體制為實踐架構，以水資源供需平衡分析為實踐主線，以“四水四定”分析研究成果的三個可能總體結論為實踐出口，分析提出了“四水四定”的實踐體系，具體如圖2所示。

圖2 “四水四定”的實踐體系

“四水四定”的實踐體系整體、精煉地展示了“四水四定”的概念內涵、系統流程、分析過程、轉換條件、結果應用、實踐出口，也直觀、概括地表述了某一區域在實施“四水四定”過程中于水資源方面的六層判斷原則：第一層，水資源總量的豐富程度；第二層，水資源開發利用程度；第三層，水資源開發利用效率高效程度；第四層，用水總量控制紅線的松緊程度；第五層，非常規水開發利用的有效程度；第六層，可利用水資源量的可拓展程度。它也相應地展示了在區域社會經濟發展需求與可能(城、地、人、產)方面的四層判斷原則：第一層，國土空間規劃中的功能定位；第二層，國家和區域發展戰略定位；第三層，區域優勢資源開發需要的迫切性、必要性判斷，資源開發的戰略需求；第四層，區域水生態安全不受威脅。

4 結語

在以中國式現代化推進中華民族偉大復興、建設社會主義現代化國家的歷史新進程中，我們要更加堅定不移地以習近平生態文明思想為指導，積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，貫徹落實“四水四定”要求，守住生態保護紅線，全面提升水資源集約節約安全利用能力和水平，推動用水方式由粗放式向節約集約式的根本轉變，實現人與水在更高層次、更高水平上的和諧。