甘肅省河道砂石資源分析及對策

田建華，王亦可，孫棟元，周 敏

(1.甘肅省水利廳水利技術服務保障中心，甘肅 蘭州 730020；2.甘肅農業大學水利水電工程學院，甘肅 蘭州 730070)

0 引言

隨著經濟發展，社會建設中對砂石的需求不斷增加，導致河道采砂成為一個重要的環境問題。如何科學合理開發管理河砂資源至關重要。近年來，甘肅省經濟和建筑業的快速發展導致了砂石資源需求的不斷增加。不同學者針對不同方面開展了相關研究，宋永鋒[1]等根據甘肅東部涇河葫蘆河流域現有河道采砂廠，進行合理性、合規性、經濟性調查分析研究，提出了隴東地區規范化河道采砂廠建設運營指標體系及其最優閾值，總結推廣以供黃土高原溝壑丘陵區中小河流河道砂礫資源開發及采砂廠建設參考。文軍[2]對永靖縣的河道采砂管理現狀和解決方案進行深入研究，針對該縣3條河流的砂石資源、涉水項目及生態環境等各個領域的實際情況，詳細分析了當前采砂管理狀況和存在問題，并給出了具體解決策略。

科學評估砂石資源，規劃合理的采砂行為是保持河道采砂可持續發展的前提。本文通過系統分析和實地調研，梳理了甘肅河道砂石資源狀況，剖析了河道采砂相關問題，并提出相關對策與建議，為甘肅省河道采砂綜合管理提供參考。

1 河道砂石剩余儲量估算

1.1 估算方法

基于2021年甘肅全省及各市(州)采砂規劃中規定的開采限制數量，對數據進行統計和分析，確定采砂計劃指定區域的位置和范圍[3]。通過實地勘查，核實統計數據以確保準確無誤?；诖?，進一步明確砂石開采現狀，并對采砂計劃所涉及的河道剩余儲量做出評估[4-5]。

1.2 河道砂石資源分布及儲量情況

1.2.1各縣區砂石資源分布及儲量情況

由于所收集的甘肅省各縣區采砂規劃資料中規劃年度不同，故將數據統計年份統一為2021年，其中部分縣區因禁采，未編寫采砂規劃，數據未作統計。根據所收集的甘肅省各縣區采砂規劃整理統計出2021年各市(州)砂石儲量情況，見表1。從市域尺度來看，各市的砂石儲量差異明顯。砂石資源總量最高為白銀市14628.66萬m3，最低為天水市132.02萬m3，從大到小依次為白銀市﹥酒泉市﹥張掖市﹥定西市>武威市﹥金昌市>慶陽市>隴南市>甘南州>平涼市>臨夏州>嘉峪關市>天水市[6]。2021年河道砂石可開采最高為白銀市679.58萬m3，最低為張掖市7.425萬m3，從大到小依次為白銀市﹥酒泉市﹥定西市>隴南市>甘南州>慶陽市>平涼市>金昌市>武威市﹥天水市>嘉峪關市>臨夏州>張掖市。

表1 2021年甘肅省各市(州)砂石儲量統計表

2021年甘肅省各市(州)砂石資源儲量空間分布由多到少可依次劃分為隴中、河西、隴南和隴東地區。各地區的砂石儲量差異明顯，隴中地區最多，隴東最少，總體呈現出中西部多東部少的特點。而砂石儲量主要與地區生產氣候降水、地勢起伏和下墊面等因素相關。砂石可開采量空間分布由多到少可依次劃分為隴中、隴南、隴東和河西地區。各地區的砂石開采量差異顯著，隴中地區最多，河西地區最少，總體呈現出中南部多西部少的特點。進一步分析砂石可開采量分布集中程度可知，隴南地區砂石分布比較集中，隴東地區次之，隴中地區較為分散，河西地區分散程度最大。

1.2.2各水系砂石資源分布及儲量情況

甘肅省2021年各水系砂石儲量情況見表2。從水系尺度來看，各水系的砂石儲量差異明顯，從大到小依次為黃河干流、疏勒河、黑河、石羊河、渭河、洮河、涇河、嘉陵江、湟水；各水系砂石可開采量差異顯著，從大到小依次為黃河干流、黑河、嘉陵江、涇河、洮河、石羊河、渭河、疏勒河、湟水[7]。

表2 2021年甘肅省各水系砂石儲量統計表

2 存在問題

2.1 采砂規劃編制不夠科學

目前全省有采砂任務的縣(市、區)都已實現規劃編制全覆蓋，各地按照SL 423—2008《河道采砂規劃編制規程》編制的河道采砂規劃，但是部分地區的政府并未充分認識到其重要性[8]，對于環境保護與可持續發展的觀念較為模糊，導致采砂規劃編制內容不夠科學全面，難以起到規劃對采砂的指導和約束作用。

2.2 采砂許可方式和流程有待統一

各地以采砂規劃為剛性約束，堅持依法審批、規范許可，實行“一年一審一換證”制度，全面落實了河道采砂許可制度，基本杜絕非法采砂現象。但因許可方式和流程缺乏統一要求，許可中還存在以下問題：一是各地許可流程和材料不一致，個別沒有通過政務網，直接在水行政主管部門申請許可。二是在停征河道采砂管理費后，各地基本以“招拍掛”的方式公開出讓河道采砂權，受暴利驅使，個別企業惡意競標，導致中標價“虛高”，為收回成本、追求經濟利益，致使超范圍、超深度開采時有發生，河道采砂監管難度較大。三是各地許可流程和所需前置要件(包括環評、安評、用地手續，年度采砂方案)等要求不統一，審批和備案事項的界定不明確，所需前置要件的編制主體不明確，導致各地行政許可要求不統一，監管的要求不一致，不利于規范化、標準化管理。四是因當前河道清淤疏浚利用的政策要求尚不明確，僅規定清淤疏浚砂石“一般不得經營銷售，確需經營銷售的按經營性采砂管理，由當地政府統一處置”，但缺乏具體的審批程序和處置要求，導致各地對清淤和采砂的界定不準確，個別地方甚至存在以清淤疏浚之名行非法采砂之實的現象。

2.3 采砂現場管理不規范

由于河道開采信息公示不到位，一些民眾誤把合規開采視為違法開采并進行投訴，增加了政府的管理負擔[9]。采砂點的開始與結束位置標識不明或者未標明，使得監管變得困難。部分地區過于重視經濟收益，忽視生態環境保護，未能迅速修補因采砂導致的道路、河堤等基礎設施損耗，也未能及時清除河中的廢棄物，使河道生態被嚴重破壞。采砂場生產、生活環境普遍較差。污水處理、電子圍欄、開采區、加工區等視頻監管普遍缺少。因資金不足，相關電子設備配置少，大部分地區只是在砂場安裝電子監控，河道里的采砂點并未配置相應電子設備，24h線上監管的覆蓋率比較低，現場監管手段單一落后，現代化、信息化的技術手段還未得到有效運用，信息化建設監管能力薄弱。

2.4 河道采砂監管能力薄弱

對于先進信息化技術的運用仍然不夠，監督信息收集、分析、研判、決策輔助等功能不足。處置和反饋機制仍有待健全，部分公眾反映的問題仍不能得到及時快速地回應和妥善有效地處理。社會監督渠道仍有待拓展，尚未形成健全的節水、護水公益服務體系，從事專業化水利監督的社會組織存在不足。

采砂涉及部門眾多，在采砂設備制造和改建、砂石運輸、砂石銷售以及違規砂場整改、關停等多個環節，這些環節的監督管理除水務部門牽頭外還需要公安部門、交通部門等方面的配合，但部門分工職責未明確，聯合執法力度不夠，部門監管協同性不高，因此難以真正實現有效監管和問題整治。

2.5 河道采砂管理智慧平臺建設滯后

根據智慧水利發展要求，要實現智慧河網、智慧水利工程和河道采砂管理智慧平臺建設，實現采砂管理數據大融合和信息機制共享。目前甘肅省河道采砂管理主要以人工方式為主，但受人力資源條件制約，難以及時、全面掌握全省采砂總體情況，缺乏系統數據資料，很難掌握全省河砂實際量。缺乏與實際采砂管理業務關聯的河道采砂管理信息系統，尤其是敏感河段的信息監管、以及數據管理情況。

2.6 河道生態文明建設略顯薄弱

河道采砂過程中環保意識薄弱，根據健康河流的原則應有效控制采砂活動[10]。但目前沒有形成一整套全面且完善的河道采砂環境影響評估標準及其相關生態補償機制。部分河段仍存在過度挖掘或隨意開采的問題，導致河底凹凸不平、河流方向錯綜復雜、河岸坍塌、河堤受損，極大地干擾了河流的穩定形態，危及到沿河重要設施安全，也可能引發洪水災害，并對自然環境產生危害。河道采砂生態修復無明確開采區域修復方案，河道生態文明建設滯后，不利于河道植被及生態恢復。

3 對策與建議

3.1 提升管理經營人員的業務水平

開展河道采砂管理經營培訓。有計劃的組織開展培訓交流活動或邀請有集中統一經營管理經驗的專家座談，讓管理經營人員學習借鑒經營經驗及先進的管理措施，解放管理經營思想，提高創新性，拓寬資金來源渠道，增加電子圍欄、實時監控設備等先進管理手段的運用。

應重點提高監管機構專業技術水平，借助相關培訓和學習以增強河道采砂管理的專業技能，深入理解有關河道開采的相關法規[11]，嚴格按照相關法律法規和專業知識進行執法工作。

3.2 落實嚴格的規劃許可制度

凡具有河砂資源并計劃開采的河湖水域，應及時編制或修改完善采砂規劃，徹底改變無規劃或規劃不力等問題[12]。深入了解河流渠道演變，確定時空侵蝕和沉積之間的動態平衡，科學調整采砂區。通過優化供需平衡的建模方法調整開采量和使用再生和替代材料減少對天然砂石的需求。加強對河岸砂石資源的地質調查，建立砂石資料管理系統?？梢砸巹澓捅O測采砂總量、可采面積和周期以及采礦高程，建立可持續采砂的科學標準。

3.3 加強河道采砂現場監管

要規范化河道采砂管理，勢必要加強河道采砂現場監管[9]，構建并優化現場管理的結構，配置相應的工作人員及設備，明晰其職責，同時也要修訂相關管理規定，確保資金充足。采砂企業需嚴格遵循批準年份的采砂計劃，做好實地放線和原始地形測量工作，并且在采砂區的周圍放置顯著的標志物，方便施工和監督管理工作。要堅持“一邊開采，一邊恢復”的原則，要求采砂經營者及時清理掉從河道中挖出的砂石，平整好廢棄物堆積區和挖出來的凹陷區。當河道采砂作業完成后，頒發許可證的部門必須召集相關部門對河道采砂狀況、生態環境保護狀況，受損的路況及其它基礎設施的修繕狀態等進行評估驗收。采砂規模大的采砂點四周要設置電子圍欄，在采砂船、運砂車上安裝GPS衛星定位系統，搭建采砂電子化監控系統，設置自動報警系統，對采、運、儲實施24h在線監控。

3.4 強化提升監督管理能力

強化各部門間的協作配合，依據流域特點調整各部門的職責范圍，實行常規監管與關鍵打擊并行的方式，定期執行執法干預及專項整治活動，持續保證對違法挖沙的高壓嚴厲打擊狀態[13]。各個級別的水利主管單位可以參照長江河道開采管理的專門管理機構、專職管理人員、專用執法裝備和專項管理經費(也就是“四個專門”)的標準來研究和制定關于執法中心、執法工具、管理費用、執法團隊等能力提升計劃，提供政策建議以爭取國家的支持，徹底解決開采管理組織的編制、財政來源、執法人員的身份標識和制服等方面的問題，全面推動砂石開采管理和執法保障體系的發展，逐漸構建起長期的管理制度。

3.5 構建采砂管理智慧平臺

借助“互聯網+”科技手段，實施人力與科技相結合的雙層保護措施，以保證有效的監督覆蓋到所有被批準開采砂石的企業。企業必須保證采砂作業嚴格遵守“定時間、定地點、定范圍、定方量、定船只、定功率”等相關規章制度規定。同時，使用采砂管理信息系統來實時監測工作情況，并在現場派駐監察人員對操作進行監督，及時處理違規事項，并追責相關企業負責人[14]。

對有河砂資源的河道定點安裝高清晰度的攝像頭監視設備或者采用無人駕駛飛機巡查，還可使用遙感圖像等比較高新的技術方法來擴大監測時間與范圍，建立采砂監管人員明察暗訪巡邏制度，還可設立有獎舉報熱線，鼓勵沿岸人民群眾對非法采砂進行監督舉報，對舉報線索經過查實再根據具體情況給予相應獎勵等，以避免出現管理漏洞。通過建立水利、生態環境、交通、自然資源和公安等有關部門聯合執法機制，不定期開展打擊非法采砂多部門聯合執法監察，或針對“人防+技防”發現的非法采砂線索，迅速啟動聯合執法機制，嚴厲打擊非法采砂行為[15]。

3.6 建立嚴格生態修復制度，促進河道生態文明建設

基于生態文明建設理念，建立健全河道采砂影響綜合評價指標體系和水生態文明評價體系以及相關生態補償制度。以河長制為主要抓手，針對每一條河流采取不同的政策，重點關注水源保育、河湖岸線的維護、污水控制、環境治理、生態恢復及監管等方面的工作內容。同時，加速推進河流生態綠化構建與人工濕地的建立。探索政府補償與市場補償結合的新思路，設立專項生態環保修復基金，建立合法合規的激勵制度，激勵開采者或施工者主動履行河道生態環境修復義務[16-18]。

4 結語

根據甘肅省不同區域砂石資源狀況，選擇適宜的經營模式，砂石資源豐富且分布集中的地區適合集中統一經營，同時標準化砂場的建設規模也要與輻射區域的砂石量相適應，砂場規模過大或過小都不可取，過大會導致資金回本周期過長，資金浪費，過小滿足不了生產需求?？傮w看，各地應因地制宜推行采砂經營管理模式。由于河道采砂經營的復雜性，統一管理受因素綜合影響，還需進一步理順甘肅省河道采砂管理體制。因此，后續可通過數據模型分析，開展甘肅省河道砂石開采與管理措施研究，推動甘肅省河道采砂高效管理和綜合利用。