計量器具型式批準告知承諾后續監管的標準化實踐與思考

楊青，李燕

（上海市市場監督管理局行政服務中心，上海 200040）

根據國家市場監督管理總局發布的《計量器具新產品管理辦法》規定，計量器具型式批準作為計量行政審批中的重要組成，是指市場監督管理部門對計量器具的型式是否符合法定要求而進行的行政許可活動，其一般流程包括型式批準的申請、計量器具型式評價、型式評價后的批準決定等環節。近年來，隨著“放管服”改革工作的不斷推進，告知承諾制被廣泛應用在工程建設、考試報名、企業登記等諸多行政管理領域[1]。2021年10月，作為全國首試，上海市市場監督管理局在浦東新區、松江區試點開展計量器具型式批準告知承諾制。2022年10月，計量器具型式批準告知承諾試點復制推廣至上海全市范圍。告知承諾制在計量器具型式批準事項中的應用，對激發市場活力和創造力，促進計量器具制造企業高質量發展，優化營商環境產生了積極效用。

行政許可準入方式會直接影響到行政許可后續監管制度的運行質態，影響到行政許可事中事后監管的難度與強度[2]。計量器具型式批準告知承諾在提升市場效率的同時，如何通過后續監管保障計量器具的合規性與規避風險，成為計量器具型式批準告知承諾面臨的關鍵問題。

隨著告知承諾在不同領域的運用，其相關的標準也逐漸建立。據統計，全國標準信息公共服務平臺公開的“告知承諾”相關標準共6 項，均為地方標準，涵蓋江蘇、江西、山西、湖南等省份。從標準的實施年份來看，自2020年湖南省首次發布《“一件事一次辦”服務規范 第8部分：告知承諾和容缺辦理規范》(DB43/T 1799.8—2020)以來，關于告知承諾的相關標準呈遞增趨勢。從標準的內容來看，涉及后續監管的共5 項，對后續監管流程和方法明確規定的僅2項。目前告知承諾后續監管相關標準主要集中在檢驗檢測機構資質認定事項，對計量器具型式批準告知承諾后續監管的標準化研究仍處于空白狀態。

通過對《檢驗檢測機構資質認定告知承諾后續核查工作指南》(DB14/T 2795—2023)的分析，結合計量器具型式批準事項的業務特征，探究規范計量器具型式批準告知承諾后續監管工作的方式方法，用標準化的管理模式深入推進告知承諾后續監管工作，對建立健全計量器具型式批準告知承諾后續監管標準化模式，完善告知承諾標準體系，形成監管透明、服務高效的工作機制具有實際意義。

1 計量器具型式批準告知承諾后續監管業務現狀及分析

為做好計量器具型式批準告知承諾的試點工作，上海市市場監督管理局于2021 年11 月印發《上海市市場監督管理局關于印發〈浦東新區、松江區部分產品計量器具型式批準審批告知承諾管理辦法(試行)〉的通知》。2023 年7 月，結合計量器具型式批準告知承諾試點工作情況和推廣至全市范圍的工作實際，上海市市場監督管理局印發《上海市計量器具型式批準審批告知承諾管理辦法》，對審批程序和后續監管作出了相應規定，為計量器具型式批準告知承諾后續監管的標準化奠定了基礎。

1.1 后續監管方式

根據《上海市計量器具型式批準審批告知承諾管理辦法》以及《上海市市場監督管理局關于加強計量領域“放管服”改革做好事中事后監管工作的通知》規定，列入《實施強制管理的計量器具目錄》可適用計量器具型式批準告知承諾審批方式的產品分為5 類。針對不同的告知承諾產品，后續監管方式分為“書面審查”和“型式評價試驗”。

第1類：“市場主體提出計量器具型式批準申請前已經獲得國家計量器具型式評價實驗室出具的合格檢驗報告(檢驗報告項目覆蓋國家計量器具型式評價大綱項目要求)的計量器具”的實質是將準入條件前置。

第2類：“市場主體提出計量器具型式批準申請的新產品比原已獲證產品測量范圍窄、準確度低或功能簡單，且產品結構、原理均和原已獲證產品一致的計量器具”與《上海市計量器具型式批準辦理程序》中計量器具新產品申請免于型式評價試驗的條件相似。免于型式評價試驗的成熟經驗為告知承諾第2類的施行奠定了堅實的基礎[3]。

第3類：“市場主體提出申請的新產品與其母公司已取得計量器具型式批準證書產品相同且制造工藝也相同的計量器具”建立在長三角計量器具型式評價結果互認的基礎上，并將母公司的范圍推廣至全國。

第4類：“市場主體提出申請的新產品已取得醫療器械注冊證的計量器具”要求被審批人所申請的計量器具已取得醫療器械注冊證，由于注冊檢測報告與計量器具型式評價報告在實驗項目上有部分重疊，取得醫療器械注冊證即代表該計量器具滿足計量器具型式評價大綱部分試驗項目的要求。

第5類：“市場主體近5 年原已獲證計量器具產品質量監督抽查未發現不合格，新提出申請的其他同類型計量器具”適用于擁有成熟的合格計量器具生產經驗的市場主體，并要求其具備一定的信用基礎[4]。

1～3 類產品后續監管方式采用“書面審查”，4～5類產品后續監管方式采用“型式評價試驗”。

1.2 后續監管流程

計量器具型式批準告知承諾后續監管工作流程見圖1。

圖1 計量器具型式批準告知承諾后續監管工作流程圖Fig.1 Flow chart of follow-up supervision of notification and commitment for type approval of measuring instruments

當實施告知承諾的產品為前3 類時，后續監管部門委托有資質的技術機構開展書面審查，技術機構應對被審批人承諾內容的符合性進行檢查。當檢查結果為“符合”時，將相關材料報后續監管部門。當檢查結果為“不符合”時，應當要求被審批人限期整改，并對整改材料進行確認，整改完成后將相關材料報后續監管部門?！皶鎸彶椤边^程中，當技術機構建議補充開展型式評價試驗時，由后續監管部門審核批準是否補充開展型式評價試驗。

當實施告知承諾的產品為第4、5 類時，后續監管部門委托技術機構開展型式評價試驗。技術機構在完成型式評價試驗后將型式評價報告及相關材料報后續監管部門。

后續監管部門對技術機構提交的材料進行審核。

1.3 后續監管工作情況

1.3.1 后續監管部門的工作情況

根據《上海市計量器具型式批準審批告知承諾管理辦法》要求，市市場監管局做出準予行政審批決定2 個月內，組織對被審批人的承諾內容是否屬實進行檢查。這就意味著自告知承諾審批發證至后續監管之間存在2個月的空白期。如果被審批人實際情況與承諾內容不符，并存在利用空白監管期間生產不合格計量器具的情況，將擾亂市場秩序，不利于市場健康有序發展[5]。目前，文件只規定了較為寬泛的時間期限，進一步細化和明確啟動后續監管程序的時間節點有助于縮短空白監管時限，降低行政風險。

1.3.2 后續監管工作中技術機構的工作情況

接受后續監管任務的技術機構反饋情況的時效性是降低行政風險的關鍵，決定著后續監管工作的質效[6]。在后續監管工作中，絕大多數技術機構能夠按照《上海市計量器具型式批準審批告知承諾管理辦法》中明確的后續監管方式類型、流程等要求實施技術評價，但也有少數技術機構對提交檢查意見、風險監控、結果確認等重點環節存在模糊的認識，出現材料報送不及時和檢查意見形式化的情況。

后續監管工作需要依托技術機構開展，由于不同的技術機構對檢查結果及風險判定存在主觀考量，造成工作判定標準不統一，繼而影響后續監管的工作質量。例如，對已獲證計量器具更換關鍵零部件的風險判定不同技術機構出現“無風險”“有風險”“無法判定風險，建議補充開展型式評價試驗”的不同結論。

1.3.3 后續監管工作中被審批人的工作情況

據統計，后續監管試點工作中，因資料不齊全造成的資料補充提交率為51%。雖然《上海市計量器具型式批準審批告知承諾管理辦法》中明確規定了被審批人應該提交的材料，但由于計量器具的計量特性不同，技術機構往往在資料審查過程中要求被審批人補充提交有關計量特性的技術材料。資料的補充提交和反復退改，不利于行政效能的提升和營商環境的優化[7]。

由于被審批人對告知承諾制不了解或理解有偏差，在后續監管工作中，出現同種計量器具一般流程申請與告知承諾后續監管并存的現象。例如，市場主體通過一般流程申請計量器具型式批準，由于型式評價周期過長，其通過告知承諾流程獲取了同種計量器具的型式批準證書，導致同一計量器具反復開展型式評價，造成了一定程度行政資源的浪費。同時也存在部分企業主體責任意識薄弱[8]，配合后續監管工作的積極性不足，出現資料遞交不齊全不及時、整改拖沓等現象。

2 計量器具型式批準告知承諾后續監管標準化的建議

雖然計量器具型式批準告知承諾后續監管目前已經在監管方式、監管流程上形成了標準化的基本框架，但在監管內容、監管結論等操作細節方面仍缺乏標準化的指導。通過構建告知承諾后續監管標準化模式，從資料流轉、意見填寫，風險判定、結果確認、時限要求等方面細化要求，統一規定，提升后續監管工作可操作性[9]，降低告知承諾后續監管的行政風險，為固化改革成果，推廣改革成效助力。

2.1 資料清單標準化

對資料審查環節不同計量器具所需要的共性資料和個性資料進行梳理，結合《上海市計量器具型式批準審批告知承諾管理辦法》的規定，形成不同計量器具的資料審查材料清單及注意事項，方便被審批人做好相應準備，從而降低在后續監管過程中的資料退改率，提升服務效能。

2.1.1 計量器具型式批準申請書

申請書中的計量器具名稱、型號等信息應與說明書、試驗報告等技術資料保持一致。計量器具名稱應符合國家及行業標準要求；測量范圍、準確度等技術指標應參照型式評價大綱、檢定規程、國家標準或行業標準要求進行填寫。

2.1.2 樣機照片

樣機照片應能清晰反映樣機外觀、鉛封位置和銘牌信息等。銘牌信息應符合型式評價大綱、檢定規程中的相關規定。

2.1.3 總裝圖、電路圖和主要零部件圖

總裝圖、電路圖應齊全完整。型式評價大綱中有規定關鍵零部件的，應按型式評價大綱的規定形成關鍵零部件清單，包括零部件名稱、型號、制造企業全稱和主要技術指標等。

2.1.4 使用說明書

說明書中應包括產品的技術參數信息，如計量器具名稱、型號規格、測量范圍、準確度等級、所依據的生產標準、產品工作原理、用途、使用范圍、安裝方式及制造企業的聯系地址、電話、郵編等信息。

2.1.5 現行有效的產品標準(含試驗方法)

可以提供相關的國家標準作為產品標準，但如果產品技術指標、試驗方法與國家標準不一致時，應制定產品的企業標準。企業標準中技術指標應不低于國家型式評價大綱中相應的技術指標。

2.1.6 制造單位或技術機構所做的試驗報告或國家計量器具型式評價實驗室出具的合格檢驗報告

試驗報告應按照所依據的產品標準或型式評價大綱進行試驗，項目應覆蓋該產品國家計量器具型式評價大綱項目要求。

2.1.7 其他技術資料

部分計量器具擁有特定功能及用途。例如，注明有防爆功能或用于爆炸性環境的防爆產品，按照《計量器具型式評價通用規范》(JJF 1015—2014)要求，需要提供防爆合格證。

部分型式評價大綱有補充要求的按要求執行。例如，衡器類計量器具按照《非自動衡器通用技術要求》(JJF 1834—2020)附錄G 和H 中要求，需提供軟件聲明、接口聲明和核查表格。電能表類計量器具按照《安裝式交流電能表型式評價大綱 軟件要求》(JJF 1245.2—2019)的規定需要提供信息、功能、軟件申報表。

2.2 意見填寫標準化

接受后續監管任務的技術機構，應按照《中華人民共和國計量法》等法律法規、《計量器具型式評價通用規范》(JJF 1015—2014)、相關計量器具型式評價大綱、計量檢定規程等計量技術規范，對被審批人承諾內容的符合性進行檢查。

檢查過程應執行反饋機制[10]，將檢查情況以檢查意見表的形式及時上報。檢查意見包括但不限于接受委托時間、企業遞交技術資料時間、依據的型式評價大綱和檢定規程、檢查情況、需要說明的情況和持續改進的建議。對于被審批人資料遞交不齊全的情況，應要求其限期補正[11-13]，無法在規定時間補正完成的，填寫檢查意見表向后續監管部門進行反饋。

2.3 風險判定標準化

監管方式為“書面審查”，不符合內容不影響其計量性能且能在規定時間整改完成的，判定為不存在風險[14]。例如技術材料未采用法定計量單位等表述不規范情形。

監管方式為“書面審查”，不符合內容影響其計量性能，判定為存在風險。技術機構根據實際情況提出是否需要補充開展型式評價試驗的建議。

監管方式為“型式評價試驗”，型式評價結果為合格的，判定為不存在風險。

監管方式為“型式評價試驗”，型式評價結果為不合格的，判定為存在風險。

2.4 結果確認標準化

檢查結果分為符合、不符合。符合是指“書面審查”和“型式評價試驗”未發現被審批人存在問題，或檢查結果與承諾內容相符。不符合是指“書面審查”或“型式評價試驗”過程中發現被審批人存在問題，實際情況與承諾內容不符。

根據《上海市市場監督管理局關于加強計量領域“放管服”改革做好事中事后監管工作的通知》附件格式要求，對于檢查結果為“符合”的，技術機構意見應為“符合，建議通過”；對于檢查結果為“不符合”的，應當要求被審批人限期整改，并對整改情況進行確認。如在規定時間內完成整改并確認通過的，技術機構意見應為“不符合，已確認整改情況，建議整改后通過”；如整改不合格，技術機構意見應為“不符合，已核查整改情況，建議不通過”。

2.5 時限要求標準化

計量器具型式批準告知承諾相較于傳統流程，許可前的技術審查轉變為后續監管檢查[15]，后續監管工作的時限要求可參照《計量器具新產品管理辦法》執行。

2.5.1 后續監管任務啟動時限

據統計，后續監管任務的平均啟動時限為做出準予行政審批決定后3 個工作日。根據《上海市計量器具型式批準審批告知承諾管理辦法》要求，結合試點工作實際，建議自做出準予行政審批決定之日起5個工作日內，啟動后續監管檢查。

2.5.2 被審批人遞交技術資料時限

參照《計量器具新產品管理辦法》的規定，建議被審批人自收到后續監管通知書之日起5個工作日內遞交技術資料。

2.5.3 被審批人遞交樣機時限

參照《計量器具新產品管理辦法》的規定，建議被審批人自收到技術機構通知之日起10 個工作日內提供試驗樣機。

2.5.4 整改時限

根據《上海市計量器具型式批準審批告知承諾管理辦法》的規定，限期整改的期限不超過3個月。

2.5.5 后續監管工作完成時限

參照《計量器具新產品管理辦法》的規定，對檢查類型為書面審查的，要求技術機構自收到技術資料之日起10個工作日內完成后續監管工作(不含整改時間)。對檢查類型為型式評價試驗，或檢查類型為書面審查報后續監管部門同意補充開展型式評價試驗的，技術機構應自收到樣機之日起3 個月內完成后續監管工作(不含整改時間)。

3 結語

建立計量器具型式批準告知承諾后續監管的標準化模式，通過對后續監管工作啟動、后續監管檢查任務委托、檢查結果處理填報、風險監控上報移交及時限要求等各環節標準化操作，提升后續監管工作可操作性，為制定計量器具型式批準告知承諾后續監管相關標準，完善告知承諾標準化體系，助力計量器具型式批準告知承諾的復制推廣夯實基礎。