守正創新：作為經驗集成和規范性目標的新安全格局?

王月禾 黃大慧

【內容提要】 中共二十大報告首次以專章部署國家安全工作，從中華民族偉大復興全局高度定位國家安全事業，旗幟鮮明地提出以新安全格局保障新發展格局的整體規劃。構建新安全格局既不是另起爐灶，也不是簡單重復，而是在中國特色國家安全道路上守正創新。守正方面，新安全格局是國家安全制度層疊的歷史經驗集成，在建制、漸進和突破期的國家安全格局變遷中逐漸形成內外統籌兼顧、多元功能一體的國家安全體系，以及“黨管安全”的國家安全歸口領導機制；同時，新安全格局也是總體國家安全觀指導安全實踐的現實經驗集成，體現為以系統觀念、底線思維和極限思維的實踐邏輯防范化解風險綜合體。創新方面，新安全格局是在新發展階段對既有國家安全體系和領導機制進行提質升級，從而到2035 年遠景目標實現時達成社會保持長期穩定、國家安全體系和能力全面加強的規范性目標。新安全格局對標新發展格局，在體系目標上打造“全域聯動、立體高效”的國家安全體系，在狀態目標上達到對內的社會安全穩固堅韌、公共安全治理有效和對外的大國博弈主動有為、海外利益保護得當。

引 言

總體國家安全觀提出十年來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家安全工作，著力推進國家安全體系和能力建設，成功開創了一條中國特色的國家安全道路。面對第二個百年新征程中日益復雜多變的國家安全情勢，站在新時代國家安全建設成就的基礎上，中共中央于2021 年11 月審議通過《國家安全戰略（2021—2025 年）》，適時提出了“加快構建新安全格局”的國家安全工作頂層設計，①《中共中央政治局召開會議審議〈國家安全戰略（2021—2025 年）〉〈軍隊功勛榮譽表彰條例〉和〈國家科技咨詢委員會2021 年咨詢報告〉》，《人民日報》2021 年11 月19 日，第1 版。并在中共二十大上提出了“以新安全格局保障新發展格局”的整體規劃，部署了健全國家安全體系、增強維護國家安全能力、提高公共安全治理水平和完善社會治理體系四項重點任務。②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022 年版，第53 頁。至此，“新安全格局”與“新發展格局”一道成為以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的重要目標組成。2023 年5 月，二十屆中央國家安全委員會第一次會議進一步指出，要以新安全格局保障新發展格局，主動塑造于我有利的外部安全環境，更好維護開放安全，推動發展和安全深度融合。③《加快推進國家安全體系和能力現代化 以新安全格局保障新發展格局》，《人民日報》2023 年5 月31 日，第1 版。相較于2020 年12 月提出的“大安全格局”，④《習近平談治國理政》（第四卷），外文出版社2022 年版，第389 頁。新安全格局更重視“提質升級”，強調統籌維護和塑造國家安全，對外部形勢變化的回應更加主動；對標新發展格局，將當前和今后一個時期內的國家安全工作更加緊密地同經濟社會發展一起謀劃，以實現高質量發展和高水平安全的良性互動。

“國家安全格局”是指一個時期內主權國家為維護國家安全，按照自身國家安全觀念構建的制度結構，以及制度的運行模式、組織方式和職權劃分，即國家安全體系和領導機制。⑤此處不再詳述國家安全體系和領導機制的概念辨析，相關探討參見王曉東：《國家安全領導體制研究》，時事出版社2009 年版，第40-43 頁；劉勝湘主編：《世界主要國家安全體制機制研究》，經濟科學出版社2018 年版，第4-6 頁；張驥主編：《世界主要國家國家安全委員會》，時事出版社2014 年版，第12-17 頁；楊毅：《國家安全戰略理論》，時事出版社2008 年版，第160-175 頁；石斌：《思想·制度·工具——美國國家安全體系的一種分析框架》，《國際安全研究》2021 年第2 期，第9 頁；任遠喆：《國家安全領導體制的變革與東北亞地區安全》，《國際安全研究》2014 年第5 期，第54-57 頁。新安全格局是新中國第一部國家安全戰略中對國家安全體系、領導機制和安全狀態的應然規劃，是指在新發展階段對國家安全體系和領導機制進行提質升級，從而到2035 年遠景目標實現時達成社會保持長期穩定、國家安全體系和能力全面加強的規范性目標。自新安全格局在中共二十大報告中出現以來，學界對這一概念的關注度不斷上升，主要從兩個角度出發對新安全格局進行破題。第一，聚焦國內公共安全和社會治理。有學者指出，完善社會治理體系是構建新安全格局的基礎性工作，要以社會治理新轉型維護和塑造國家安全，向基層下移治理重心。①彭宗超、卜凡：《新安全格局下社會治理轉型》，《北京行政學院學報》2023 年第4 期，第34 頁。另有研究以韌性治理②朱正威等：《新安全格局的基點與基本維度》，《行政論壇》2023 年第4 期，第15 頁。和整體性治理③高小平：《整體性治理塑造新安全格局：理念與政策之斷想》，《廣州大學學報（社會科學版）》2023 年第4 期，第121 頁。為理論工具，主張增強國內安全治理的多元主體參與和應急管理體系的適應性。第二，關注新安全格局的重要意義和建構路徑。有研究指出，構建新安全格局應構建“雙治理”的新安全格局。④陳向陽：《以新安全格局保障新發展格局：雙治理與雙循環》，《人民論壇·學術前沿》2023 年第20 期，第22 頁。也有文章強調，構建新安全格局應充分發揮總體國家安全觀的引領作用，將安全工作貫穿于國家發展各領域全過程。⑤傅小強：《以新安全格局保障新發展格局：時代背景、實踐路徑與重點環節》，《人民論壇·學術前沿》2023 年第20 期，第13 頁。還有研究指出，新安全格局以安全新階段為起點，以總體國家安全觀為理論指引，以國家安全體系和能力現代化為實踐進路。⑥鐘開斌：《構建新安全格局：邏輯起點、理論指引與實踐進路》，《人民論壇·學術前沿》2023 年第20 期，第5 頁。

總體來看，既有研究圍繞新安全格局下的社會治理和路徑建構取得了一定的成果，但缺乏對于新安全格局的歷時性制度追溯，對于“全域聯動、立體高效”的國家安全體系目標鮮有理論上的關注。有鑒于此，本文旨在以新安全格局重要政策文本⑦陳文清：《以新安全格局保障新發展格局》，《中國信息安全》2022 年第11 期，第27頁；劉海星：《牢牢掌握以新安全格局保障新發展格局的主動權》，《新安全》2023 年第1 期，第1 頁；陳一新：《深入學習貫徹黨的二十大精神 加快構建新安全格局》，《求是》2023 年第8 期，第36 頁；郭聲琨：《推進國家安全體系和能力現代化》，載《黨的二十大報告輔導讀本》，人民出版社2022 年版，第113 頁。為指引，設立歷史經驗、實踐邏輯和目標設置的分析框架：首先，基于歷史制度主義分析當代中國安全實踐的歷史經驗集成，厘清不同歷史階段國家安全體系和領導機制的發展脈絡，使得在時間進程中層疊國家安全制度變遷更加清晰。其次，明晰新安全格局指涉的現實國家安全問題，從方法論角度探尋應對風險、威脅和危險的安全實踐中該如何發揮總體國家安全觀的指導作用，需要運用哪些思維方法。最后，從本體論角度出發，對標新發展格局，探討構建新安全格局應從哪幾個維度進行目標設置。

一 新安全格局是新中國安全制度實踐的歷史經驗集成

新中國成立以來，中國共產黨一直是國家安全最堅強的領導力量。新安全格局的提出并非無本無源，而是對當代中國不同歷史階段國家安全制度變遷的繼承和發展。借鑒歷史制度主義方法，我們可將國家安全制度變遷脈絡予以清晰化，顯現出新安全格局集成演進的理論邏輯。

（一）歷史制度主義視角下的新中國國家安全格局變遷

歷史制度主義是“新制度主義”脈絡上的分支范式，從宏觀角度研究時間進程和事件如何影響制度的起源和轉變。①Orfeo Fioretos, Tulia G. Falleti and Adam Sheingate, “Historical Institutionalism in Political Science,” in Orfeo Fioretos, Tulia G. Falleti and Adam Sheingate, eds., The Oxford Handbook of Historical Institutionalism, New York: Oxford University Press, 2016, p. 3.這一范式注重追尋事件發生的歷史軌跡，找出過去對現在的重要影響，將過去的制度與當前的制度聯結成為一個難以分割的歷史鏈條，使用分析式的概念工具描述制度變遷，并試圖找出影響事件進程的歷史性因果關系。②何俊志：《結構、歷史與行為——歷史制度主義的分析范式》，《國外社會科學》2002年第5 期。彼得·霍爾（Peter A. Hall）等人較早地指出制度發展的過程要重視路徑依賴和關鍵節點的效果，強調最初的選擇會對后來的選擇產生深遠持續的影響。③Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalisms,”Political Studies, Vol. 44, No. 5, 1996, pp. 941-942.后來保羅·皮爾遜（Paul Pierson）關注到社會科學的“歷史轉向”，即研究當下的制度還應該溯源過往的制度變遷情況，應該采取追尋歷史進程的方式來對當下制度狀況作出解釋。④Paul Pierson, Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis, Princeton: Princeton University Press, 2004, p. 7.國內學術界從西方歷史制度主義借鑒諸如時間性、路徑依賴、關鍵節點、制度層疊等分析性概念，建構了制度變遷范式以及歷史政治學議題，具有針對性地解釋了中國政治制度變遷的特有歷史脈絡。⑤楊光斌：《以中國為方法的政治學》，《中國社會科學》2019 第10 期。有研究已經使用時間性（Timing）的分析概念探尋總體國家安全能力建設的歷時性過程。①江天雨：《中國國家能力建設的時間性分析》，《教學與研究》2023 年第4 期，第72 頁。運用路徑依賴、關鍵節點和制度層疊的概念工具對當代中國國家安全制度變遷進行分析，有助于我們理解不同歷史階段的制度變遷如何“集成”為新安全格局。

與“守正”的旨趣相近，路徑依賴（path dependence）指的是具有正向反饋和收益遞增的制度體系一旦被國家或其他系統所采納，就會沿著既有路徑不斷自我強化，使得偏離或替代路徑逐漸變得困難。②Paul Pierson, Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis, Princeton: Princeton University Press, 2004, p. 21；劉元春：《論路徑依賴分析框架》，《教學與研究》1999 年第1 期，第43 頁。經典的路徑依賴理論認為，外部沖擊會導致路徑偏離以往軌道從而實現路徑突破，路徑突破的初始標志就是關鍵節點（critical juncture），指的是既有制度出現顯著變化的一個時期，產生了獨特而深遠的政治遺產和影響。③Ruth Berins Collier and David Collier, Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the Labor Movement and Regime Dynamics in Latin America, Princeton: Princeton University Press, 1991,p. 29．與此同時，制度變遷不是劇烈變化，而是一個權威結構重疊的漸進、緩慢過程。制度并非同時產生而是交互共存，是一種“制度拼圖”（mosaics of institutions）。④Karen Orren and Stephen Skowronek, The Search for American Political Development, New York: Cambridge University Press, 2004, p. 108.新安全格局的歷史經驗集成實質上是制度層疊（layering）的過程，是指引入新制度，使其置于原有制度之上或者并存共生。與制度替代不同，制度層疊是對現有制度或規則進行修正或補充。然而，如果改變了原有的制度邏輯，或損害了既有制度的穩定性，那么這種層疊就會帶來實質性的變化。⑤James Mahoney and Kathleen Thelen, “A Theory of Gradual Institutional Change,” in James Mahoney and Kathleen Thelen, eds., Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power,New York: Cambridge University Press, 2009, pp. 15-17.

制度變遷本質上是一個從眾多理念中選擇少數理念并將其固化為制度的過程，⑥Shiping Tang, A General Theory of Institutional Change, London: Routledge, 2011, p. 2.國家安全觀的變化是國家安全制度變遷的先導。新中國的國家安全觀念變遷經歷了從“傳統安全觀”到“非傳統安全觀”，再到“總體國家安全觀”三個階段，⑦此分類方式在學界形成了一定共識，參見劉躍進：《中國官方非傳統安全觀的歷史演進與邏輯構成》，《國際安全研究》2014 年第2 期，第 122 頁；凌勝利、楊帆：《新中國70 年國家安全觀的演變：認知、內涵與應對》，《國際安全研究》2019 年第6 期，第7-15 頁。因此可以將新中國國家安全格局變遷劃分為1949—1980 年、1980—2014年、2014 年至今三個接續的階段，前后階段的銜接時間段則是最重要但并非唯一的關鍵節點。如表1 所示，新安全格局是建制期、漸進期和突破期國家安全體系和領導機制層疊集成的結果，各階段有路徑依賴效應的制度設置延續至今，在維護國家安全和社會穩定的制度實踐中仍發揮著重要影響。

表1 新安全格局的歷史集成過程

（二）1949—1980 年的國家安全格局建制期

新中國成立伊始，面臨著嚴峻的內外安全環境，政治和軍事安全問題突出。這一時期，美蘇兩極的國際格局形成并快速發展，以美國和蘇聯為首的兩個世界體系展開了全面競爭。新中國在20 世紀50 年代面臨著西方陣營的封鎖打壓和蘇聯有條件合作的捆綁，在60 年代中期到70 年代初與蘇聯交惡，同時對美蘇霸權主義“兩個拳頭出擊”。加之新中國與周邊國家的領土爭端時有發生，形成了巨大的外部安全壓力。與此同時，新生政權的國內安全形勢同樣不樂觀，面臨著土匪特務等反革命分子的陰謀破壞，帝國主義“和平變革”的滲透，①林克：《美國和平演變戰略的提出及毛澤東的評論》，《湖南黨史月刊》1991 年第 10 期，第5 頁。以及黨內主觀主義、官僚主義和宗派主義所造成的混亂現象，②《毛澤東文集》（第七卷），人民出版社1999 年版，第86 頁。政法工作一度脫離黨的領導。③中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》（第一卷），中央文獻出版社2013 年版，第190 頁。在這樣的內外安全情勢下，黨和國家的第一代領導集體所確立的主要安全目標是維護新生的社會主義政權、制度和意識形態不受根本動搖，讓“任何外國無置喙的余地”，④中共中央文獻研究室編：《毛澤東外交文選》，中央文獻出版社、世界知識出版社1994年版，第145 頁。形成了重視維護政治和軍事安全的“傳統安全觀”。

這一時期的國家安全格局圍繞加強軍事力量、構筑國家安全軍事保障體系展開，側重于應對外部威脅。1953—1958 年是國家安全制度建設的關鍵節點。在中共中央1953 年“建設優良現代化革命軍隊的總目標總任務”⑤彭德懷：《四年來的軍事工作總結和今后軍事建設上的幾個基本問題》，載中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》（第四冊），中央文獻出版社1993 年版，第613 頁。和1956 年“積極防御戰略方針”⑥龐松：《中華人民共和國史（1949—1956）》，人民出版社2010 年版，第406 頁。的引領下，人民軍隊走向正規化、現代化，國防科技研發有了長足進展，武器裝備實力大幅提升。除了常規軍事力量，軍事保障體系建設還包括戰略威懾力量和防御力量，通過試射“兩彈一星”，打破西方大國的核訛詐；構筑國防工程，形成“大小三線”的防御工程體系。在國家安全領導機制建設上，1954 年憲法規定設立“國防委員會”，國家主席統率全國武裝力量，擔任國防委員會主席，⑦《中華人民共和國憲法》第二節第42 條，人民出版社1954 年版，第14 頁。國務院負責領導武裝力量的建設，⑧《中華人民共和國憲法》第三節第49 條，人民出版社1954 年版，第15 頁。確立了國家安全的國家主席負責制和政府的國家安全事權。對內，中共中央于1953 年建立了歸口管理制度，⑨1953 年中共中央印發《中共中央關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定》，將政府系統按照行業系統分為工交口、財貿口、文教口、政法口、農業口和外事口等。對“政法口”工作進行組織協調，創設“黨管政法”的組織原則。這一原則之后被進一步制度化為中央政法領導小組，以重要工作為中心進行政法機關聯合辦公，⑩彭真：《論新中國的政法工作》，中央文獻出版社1992 年版，第129 頁。加強黨對各級政法機關的統一指導和政法機關之間的相互配合，以維持社會秩序基本穩定。

（三）1980—2014 年的國家安全格局漸進期

這一階段，經濟發展在國家戰略中處于絕對優勢，主要安全目標是保證經濟發展“安定團結的政治局面”①《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994 年版，第232 頁。和“穩定有序的社會環境”②《胡錦濤文選》（第一卷），人民出版社2016 年版，第210 頁。不被破壞。20 世紀80年代中國同蘇聯、西方陣營關系緩和，國際安全壓力大幅緩解。兩極格局解體后，多極化進程下的國際格局和美西方的對華接觸戰略為中國融入全球化提供了良好的契機。在20 世紀90 年代和21 世紀第一個十年內，中國借此成長為國際格局中的重要力量，綜合國力與國家能力大幅增強。冷戰時期的中國能以較弱的軍事實力保持對兩個超級大國的威懾，原因之一是外界無法準確掌握中國的實力和各類數據。開放不僅帶來了發展機遇，也帶來了西方政治文化和價值觀念對意識形態安全的沖擊。③馬振超：《轉型期的意識形態安全與政治穩定》，《公安大學學報》2001 年第3 期，第37 頁。外部敵對勢力趁開放之機進行滲透、顛覆和破壞活動，使政治安全形勢發生了不小的波動，鄧小平因此指出：“國家的主權、國家的安全要始終放在第一位，對這一點我們比過去更清楚了?！雹堋多囆∑轿倪x》（第三卷），人民出版社1993 年版，第348 頁。

20 世紀90 年代以后，非傳統安全風險涌現，金融和公共衛生領域的危機事件不時出現，環境安全、生產安全、食品安全問題頻發。1997 年亞洲金融危機、1998年中國全流域特大洪水災害、2001 年九一一事件和中美撞機事件、2002 年朝核危機與2003 年“非典”疫情，使政府和學界越來越重視全球化和后工業化時代的非傳統安全風險防范，以及維護公共安全的應急管理體系建設。同時，國內經濟體制轉軌和社會結構轉型引發人民內部的利益性、結構性、運行性等多重矛盾顯現，⑤康超光：《正確認識和處理轉軌時期的社會矛盾》，《理論與改革》1998 年第2 期，第15 頁。群體性事件發生的數量和頻率持續上升，刑事案件和惡性案件大幅增加，⑥《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993 年版，第33 頁。社會安全問題進一步凸顯。中共十四大報告開始出現“國家安全”的表述，并與“社會穩定”并列。⑦《江澤民文選》（第一卷），人民出版社2006 年版，第261 頁。但此時，國家安全的官方話語地位并非等同于社會穩定，其主要內涵仍是對外的反間防諜和政治保衛，作為維護社會安全的一項任務出現。除中共十五大報告在1996 年臺海危機和軍改背景下放到國防軍隊建設部分外，中共十六大到十八大報告有關國家安全的主體論述均被置于社會建設專題下，這體現出黨和國家視國內的社會穩定為此階段維護國家安全的重點，形成了應對公共安全風險和維護社會穩定的“非傳統安全觀”。

發展時期的國家安全制度轉型通常被既有研究所忽略，但發生在相對穩定時期的、細微且漸進的制度變遷，實際上更能夠累積導致制度發生重大轉型。①Kathleen Thelen, How Institutions Evolve: The Political Economy of Skills in Germany,Britain, the United States, and Japan, New York: Cambridge University Press, 2004, p. xiii.20 世紀80 年代初期（1980—1983 年）和世紀之交（1997—2003 年）是這一階段的關鍵節點，國家安全體系建設以情報預警體系和應急管理體系為主，著眼應對外部的政治安全問題，以及國內的社會安全和公共安全問題，初步具備了內外統籌的制度雛形。在政治安全方面，為應對開放環境下國外敵對勢力的滲透、適應現代情報工作發展的需要，1983 年由原中央調查部及部分單位改組成立了國家安全部，負責情報預警和反間諜工作。②谷安林主編：《中國共產黨歷史組織機構詞典》，中共黨史出版社、黨建讀物出版社2019年版，第531 頁。在社會安全方面，中共中央在1980 年設立中央政法委員會，并在1982 年將政法委員會納為各級黨委的一個工作部門，③1980 年1 月24 日，按照《中共中央關于成立政法委員會的通知》（中發〔1980〕5 號文件）成立中央政法委；1982 年1 月13 日，按照《中共中央關于加強政法工作的指示》將各級政法委納為各級黨委的一個工作部門，參見中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》（下），人民出版社1982 年版，第1094-1104 頁。作為黨領導各級政法工作，進行社會治理的制度化、有常設機構的職能部門。各級政法委由政法小組時期對社會治安力量的“協調指導”加強為“領導統籌”。④鐘金燕：《中共政法委制度的歷史考察》，《中共黨史研究》2014 年第4 期，第117 頁。在公共安全領域，2003 年的“非典”疫情催生了中國的應急管理體系改革。到2008 年，中國基本建成了以“一案三制”⑤“一案三制”是指應急預案、應急體制、應急機制和應急法制。關于此階段應急管理體系改革的緣起和過程，參見高小平：《中國特色應急管理體系建設的成就和發展》，《中國行政管理》2008 年第11 期；鐘開斌：《“一案三制”：中國應急管理體系建設的基本框架》，《南京社會科學》2009 年第11 期。為核心框架，分類管理、綜合協調為特征的全國應急管理體系，制定了《突發事件應對法》等公共安全專門法律，對各類國家安全風險和突發事件的預防處置能力顯著增強。

這一時期國家安全領導機制變遷承上啟下，多個機制在此階段層疊出現、交互共存，但并未改變既有制度的基本運行邏輯。根據1982 年憲法在國家機構中設立中華人民共和國中央軍事委員會以統領全國武裝力量，⑥《中華人民共和國憲法》第三章第4 節，人民出版社1982 年版，第35 頁。國家安全事務的決斷權由國家軍委主席掌握。①Lieberthal Kenneth and David M. Lampton, eds., Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China, Berkeley: University of California Press, 1992, p. 112.而在冷戰后，國家安全內涵的擴展和安全環境的復雜化推動著制度變遷，越來越多的政府部門開始參與國家安全治理和決策過程，因此需要建立一個權威機構進行協調統籌，避免部門利益化增加內部溝通成本。有學者曾呼吁調整各司其職的國家安全分工形式，建立規劃協調國家安全的綜合機構，以滿足相互依存關系發展所帶來的安全管理綜合化需求。②王勇：《論相互依存對我國國家安全的影響》，《世界經濟與政治》1994 年第6 期，第65 頁。1997 年，時任國家主席江澤民在訪美后首次提出成立國家安全委員會的動議，但因故未果。③釋清仁：《中國共產黨的國家安全戰略思想研究》，人民出版社2020 年版，第98 頁。1999 年，科索沃危機和此前的亞洲金融危機引發國內對于樹立新世紀綜合安全觀的大討論，④王逸舟：《樹立世紀之交的國家安全觀》，《瞭望新聞周刊》1999 年9 月13 日，第23 頁。中國在對駐南聯盟使館遭轟炸這一重大突發安全事件上作出系統反應的時間較長，暴露出國家安全領導機制上的不足。⑤姜魯鳴、王文華：《國家安全委員會的由來和使命》，《學習時報》2014 年4 月7 日，第7 版。于是在2000 年9 月，中共中央歷史上首次設立國家安全專門領導機構中央國家安全領導小組，與中央外事工作領導小組合署辦公，負責涉外重大國家安全問題的協調決策。這一機構是中共中央建立“安全口”國家安全歸口領導機制的探索，在之后十多年里出現的中美撞機事件、朝核危機、釣魚島危機、黃巖島沖突等國家安全事件的決策中扮演了重要角色。⑥金一南：《新國家安全體制任重道遠》，《學習時報》2013 年11 月18 日，第7 版。但這一機構的組織化程度不高、定位不清，主要工作內容仍是外交事務協調，在整合國家安全資源、理順相關職能部門分工方面捉襟見肘。

（四）2014 年至今的國家安全格局突破期

此階段，中國進入了社會主義現代化建設的新時代。這一時期黨中央對處在重要戰略機遇期的定位沒有改變。中共十九大報告指出，“和平與發展”仍是時代主題。⑦習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017 年版，第58 頁。但隨著世界進入百年未有之大變局，大國競爭帶來諸多安全領域的威脅加劇，外部安全環境日趨錯綜復雜。在國內，隨著社會主義現代化建設和全面深化改革進入深水區，中國正經歷轉型社會、風險社會和網絡社會三大結構性變遷，前一階段不平衡、不充分的發展導致人民內部的經濟地位、身份區隔、社會心理和信息權利差距拉大，①鄧少君：《論轉型期社會矛盾形態與歸因》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2015 年第4 期，第51 頁。影響社會穩定的矛盾糾紛多發、頻發。此外，中共十八大后初期恐怖主義、分裂主義、極端主義“三股勢力”活動頻繁，意識形態安全成為黨的一項“極端重要的工作”，②《習近平談治國理政》，外文出版社2014 年版，第153 頁?，F代化進程中不確定、難預料的長期重大安全風險增多，對內維護政治安全和社會穩定的壓力日益增加。③《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014 年版，第506 頁。

這一階段制度變遷的關鍵節點在2013—2014 年，以習近平同志為核心的黨中央決定成立中央國家安全委員會，并創造性地提出了總體國家安全觀。這一制度設計被層疊在以往的安全制度之上，創造了國家安全制度的新邏輯，在前一階段量變的基礎上實現了質變和突破，走出了一條中國特色的國家安全道路。十八屆中央國家安全委員會初步建起制度性基礎設施后，十九屆中央國家安全委員會重點完善了國家安全工作機制，將“黨管安全”的非正式組織原則進一步制度化、專業化和常態化。2018 年4 月17 日，習近平在十九屆中央國家安全委員會第一次會議上強調堅持黨對國家安全工作的絕對領導，實施更為有力的統領和協調。④《全面貫徹落實總體國家安全觀 開創新時代國家安全工作新局面》，《人民日報》2018年4 月18 日，第1 版。會議同時審議通過了《黨委（黨組）國家安全責任制規定》，明確了各級黨委（黨組）的國家安全主體責任，以黨內規章的形式正式建立“安全口”的國家安全歸口領導機制。2019年8 月5 日，中共中央制定出臺《中國共產黨領導國家安全工作條例》，⑤中共中央黨史和文獻研究院：《黨的十九大以來大事記》，人民出版社2022 年版，第43 頁。將國家安全委員會制度化為各級黨委（黨組）的正式工作部門。到新安全格局時期的二十屆中央國家安全委員會，以中央國家安全委員會為核心、地方黨委國家安全系統全國基本覆蓋⑥《加快推進國家安全體系和能力現代化 以新安全格局保障新發展格局》，《人民日報》2023 年5 月31 日，第1 版。的集中統一、高效權威的國家安全領導機制已經形成。

經過新時代十年的建設，內外統籌兼顧、多元功能一體的國家安全體系基本成形，國家安全法治體系、戰略和政策體系、情報預警體系和應急管理體系等子體系逐漸完善。以2015 年頒布的《中華人民共和國國家安全法》為核心、具體領域專門法為主要內容的國家安全法治體系不斷豐富，相繼出臺了反間諜法、情報法、反恐怖主義法和香港特區國家安全法等一系列重要國家安全法律。以中央國家安全委員會為核心的戰略和政策體系運行順暢，制定了《國家安全戰略綱要》《國家安全戰略（2021—2025 年）》兩份國家安全戰略和各領域、各地區國家安全法規，以《中華人民共和國國家情報法》為藍本，集中統一、分工協作、科學高效的情報體系①《中華人民共和國國家情報法》總則第3 條，法律出版社2017 年版，第3 頁。穩步推進。應急管理體系建設方面，2018 年的黨和國家機構改革決定健全公共安全體系，并建立應急管理部作為專門化的主責部門。②中共中央黨校（國家行政學院）課題組：《改革開放40 周年中國經濟社會發展研究》，人民出版社2018 年版，第391 頁。中共十八大以來，中國共制訂涵蓋各領域突發事件、貫通各行政層級的應急預案130 多萬件，③唐鈞：《公共安全風險治理》，中國人民大學出版社2022 年版，第6 頁。逐漸形成了主責部門專門化、跨區域協同的第三代應急管理體系。④張海波：《中國第四代應急管理體系：邏輯與框架》，《中國行政管理》2022 年第4 期，第118 頁。

從國家安全實效上看，新時代的國家安全形勢得到了全局性、根本性的轉變。全面從嚴治黨和中國特色社會主義制度體系的完善穩固了政權和制度安全，“三股勢力”得到有效遏制，掃黑除惡專項斗爭成效顯著，⑤習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022 年版，第12 頁。主流意識形態的主導性不斷加強，政治和社會局面整體穩定。此外，新時代國家安全體系和領導機制對重大國家安全事件的資源統合力度、反應速度和一體化程度大幅提升，在處理中美南海對峙、香港動亂、中印邊界沖突、佩洛西竄訪臺灣等重大國家安全事件時各部門、全系統、多層級迅速響應、緊密配合，較世紀之交有著質的飛躍。

二 新安全格局是應對風險綜合體的現實實踐經驗集成

進入新發展階段，正確認識和把握防范化解重大風險成為中國重大的理論和實踐問題，⑥習近平：《正確認識和把握我國發展重大理論和實踐問題》，《求是》2022 年第10 期。理解新安全格局首先要以問題為導向，明確其指涉的國家安全問題。中共中央將新安全格局面臨的安全問題總括為“風險綜合體”，⑦中共中央黨史和文獻研究院：《習近平關于防范風險挑戰、應對突發事件論述摘編》，中央文獻出版社2020 年版，第235 頁。存在著防御型安全（security）問題和管理型安全（safety）問題兩個面向，二者交織共振，疊加共生?？傮w國家安全觀提出十年來，指導現實國家安全治理積累了豐富的實踐經驗，形成了諸如系統觀念、底線思維和極限思維等一套行之有效的思維方法。從方法論角度出發，新安全格局應集成運用這些方法來防范化解風險綜合體中大國競爭時代的多領域安全威脅，以及新發展階段風險社會中的制度性、技術性風險。

（一）防御型安全問題：大國競爭時代的多領域安全威脅

世界進入動蕩變革期，百年未有之大變局加速演進，大國競爭烈度增加，中國式現代化新征程上的安全威脅呈現出上升趨勢。在政治安全領域，全球發展模式和治理方式的競爭明顯加劇，美西方以意識形態畫線強化制度之爭和陣營對抗，將中國定義為國家安全戰略上的“競爭對手”或“重要威脅”。美國在2022 年《國家安全戰略》中明確將“競贏”中國作為其全球優先事項；①National Security Strategy, The White House, October 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.德國在首份《國家安全戰略》中突出了中國作為國際秩序和地區安全上的“競爭者和制度性對手”；②Die Bundesregierung, Wehrhaft, Resilient, Nachhaltig, Integrierte Sicherheit für Deutschland,Nationale Sicherheitsstrategie, June 14, 2023, https://dserver.bundestag.de/btd/20/072/2007220.pdf.英國在《情報與安全委員會中國報告》中稱“中國對國際秩序構成了劃時代的挑戰，是對英國經濟安全威脅最大的國家實體”；③Intelligence and Security Committee, Intelligence and Security Committee Report: China,July 13, 2023, https://hansard.parliament.uk/commons/2023-07-13/debates/23071347000027/IntelligenceAndSecurityCommitteeReportChina.日本在新版《國家安全保障戰略》中將中國清晰定位為“日本所面臨的最大戰略挑戰”，并試圖在臺灣問題和日本安全之間建立聯系。④黃大慧、劉佳妮：《打造“能戰國家”：日本國家安全戰略的轉型及其影響》，《國家安全論壇》2023 年第1 期，第7 頁。

在軍事安全領域，俄烏沖突引發地緣軍事威脅回潮，歐洲重回對峙狀態，巴以沖突等全球長期性熱點地區沖突頻率和烈度上升。同時，新技術裝備加持下的大國軍備競賽加劇，呈現出全譜系、非線性、大規模的特征，信息、電磁、網絡等隱性領域軍備增長成為新趨勢。⑤祁昊天：《大國隱性軍事競爭與中美沖突管控》，《外交評論》2021 年第4 期，第93 頁。在此背景下，國際軍控步入困境，原有各領域軍控條約失效，現有條約實施艱難，對新出現的自主武器系統監管仍處在空白狀態，核戰爭陰霾重現。⑥李彬：《國際軍控秩序進入艱難時期》，《世界知識》2022 年第24 期，第22 頁。此外，中國周邊軍事安全威脅加劇，其中的美國因素突出。中印邊界沖突多發，美國以“印太戰略”為主要框架強化其亞太同盟體系，在華周邊打造美日印澳四邊安全機制（QUAD）、美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）、美日韓三邊安全機制①姚寰宇、周文星：《美日韓“三邊安全機制”的動向及影響》，《現代國際關系》2023年第11 期，第63 頁。等多邊安全機制，推動“兩洋聯結”的北約亞太化，加緊對臺軍售，頻頻通過臺海、南海問題對華施壓。

在經濟安全領域，本應加強國家間關系的相互依賴呈現出“武器化”傾向，霸權國通過結構性經濟權力對關鍵產業的價值鏈節點進行控制，限制打壓中國等缺乏互信的所謂“異質國家”。②Michael Mastanduno, “Hegemony and Fear: The National Security Determinants of Weaponized Interdependence,” in Daniel W. Drezner, Henry Farrell and Abraham L. Newman, eds.,The Uses and Abuses of Weaponized Interdependence, Washington D.C.: Brookings Institution Press,2021, p. 63.全球主要經濟體的經濟政策安全化明顯，西方國家對華進行“脫鉤”和“去風險”，美國在亞太地區主導成立由美日韓和臺灣地區組成的“芯片四方聯盟”（Chip 4）和“印太經濟框架”（IPEF），意圖將中國排除在新興技術和產業鏈之外，延緩中國式現代化進程。在資源安全領域，世界對關鍵戰略資源的爭奪日趨激烈，鋰、鎳、鈷、氦等新經濟資源和鎵、鍺等具有軍民兩用屬性礦產被多國設置“安全例外”條款進行管制。中國的海外資源能源項目和供應鏈受到美西方的惡意競爭和阻擾，威脅著新發展階段的新興產業成長和國家安全保障體系的建設。

（二）管理型安全問題：新發展階段風險社會中的安全風險

現有文獻多采用“風險社會”③關于風險社會概念的綜述性研究，參見楊雪冬：《風險社會理論述評》，《國家行政學院學報》2005 年第1 期，第87 頁?！盀蹩〞r代”④烏卡時代（VUCA World）用以描述風險時代的易變性（volatility）、不確定性（uncertainty）、復雜性（complexity）和模糊性（ambiguity）。概念來描述新安全格局所處的時代，這些較成熟的概念體系呈現了后工業時代的風險特征，在新發展階段同樣適用。新發展階段風險社會中的安全風險主要體現在制度性風險和技術性風險兩個方面。

第一，動蕩變革期的全球政治經濟體系運轉失靈可能性上升，國內全面深化改革過程中的多重問題顯現，導致制度性風險增加。在經濟、金融安全領域，世界經濟逆全球化態勢明顯，歐洲發達經濟體出現衰退，美國陷入債務上限危機，全球系統性金融風險上升。中國經濟增速換擋、結構調整陣痛、前期政策消化“三期疊加”明顯，發達國家在不同發展階段出現的問題在中國經濟的快速發展時空中壓縮疊加，出現了產能相對過剩、供給不適應需求的國民經濟“堵點”。①謝富勝、匡曉璐：《以問題為導向構建新發展格局》，《中國社會科學》2022 年第6 期，第169 頁。在社會安全領域，現代化的最后階段是社會高風險期，②房寧：《當代中國社會結構的政治“病理學”研究》，《文化縱橫》2022 年第4 期，第74 頁。結構轉型期的中國社會問題數量巨大、種類繁多，普遍存在的社會焦慮為人民內部矛盾的進一步復雜化推波助瀾。③吳忠民：《中國轉型期社會問題的主要特征及治理》，《山東社會科學》2020 年第6 期，第62 頁。中國社會在充滿活力和發展勢能的同時也堆積了大量的不確定因素，社會問題觸點多、燃點低，社交媒體起到的放大加劇作用日趨明顯。在糧食和生態安全領域，全球糧食供應體系的脆弱性顯現，人類活動帶來的氣候問題加劇，提高了極端天氣和自然災害出現的頻率，對新發展階段經濟社會發展產生的潛在影響不容小覷。此外，城市化進程的不斷推進催動公共安全風險在空間上積聚，增加了各類生產安全、食品安全和災害事故隱患。

第二，數智化的第四次工業革命帶來的技術性風險。下層的數據安全風險、中層的網絡安全風險和上層的人工智能安全風險，共同構成了工業4.0 時代的技術性風險圖景。隨著大數據、互聯網和人工智能的廣泛應用，這些領域的安全風險以新技術為介質外溢到政治、經濟、軍事和社會安全各個領域，各類風險的合流效應、疊加效應、放大效應更加凸顯，④陳一新：《深入學習貫徹黨的二十大精神 加快構建新安全格局》，《求是》2023 年第8期，第39 頁。給國家安全的防護帶來了巨大的不確定性。在數據安全領域，存在著數據丟失泄露和被篡改兩大安全隱患，個人隱私信息和秘密文件的泄露、關鍵數據被竊?、堇?，2023 年7 月25 日，境外組織對中國地震監測中心進行網絡攻擊，意圖獲取地震數據以推導出某一區域的地下結構和巖性，進而推測它是否是軍事基地或者指揮所，對中國軍事安全產生風險隱患。和“深度偽造”都成為國家安全的重要風險。在網絡安全領域，新型網絡犯罪呈多發高發態勢，“三股勢力”轉向線上活動，互聯網成為反分裂、反極端主義和意識形態斗爭的主陣地和最前沿。⑥《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，人民出版社2021 年版，第45 頁。在人工智能安全領域，人工智能技術的介入加強了軍事博弈的烈度，加速了國際秩序的變遷，給社會治理帶來新挑戰。①闕天舒、張紀騰：《人工智能時代背景下的國家安全治理：應用范式、風險識別與路徑選擇》，《國際安全研究》2020 年第1 期，第31 頁。除了外溢性風險，生成式人工智能的異軍突起為人類社會導入了新的風險參量，增加了技術失控的內生性風險，引發“技術恐懼”。②技術恐懼（technophobia）由現代新技術風險、壓力和不確定性引發，表現為技術用戶或普通公眾對技術感到壓力、對技術危害缺乏安全感和焦慮。

（三）系統觀念：應對風險綜合體的首要實踐邏輯

如上所述，風險綜合體是開放的復雜巨系統，其中的風險和威脅具有高度的復雜性、聯動性和不確定性，需要在新安全格局的制度實踐中堅持整體性、層次性和動態性的系統科學方法加以理解和應對。

錢學森指出，系統科學是從事物的部分與整體、局部與全面，以及層次性的角度來研究客觀世界的。③錢學森：《創建系統學》（新世紀版），上海交通大學出版社2007 年版，第4 頁。從整體性角度出發，系統的整體具有不同于部分的特性和行為狀態，④Robert Jervis, System Effects: Complexity in Political and Social Life, Princeton: Princeton University Press, 1997, p. 6.總體國家安全觀強調從國家安全實踐的總體趨勢和方向出發，全面地、普遍聯系地觀察。⑤國防大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心：《新時代強國之道》，人民出版社2021 年版，第303 頁。新安全格局的實踐過程中要把握好這一原則，重點統籌內部安全和外部安全、傳統安全和非傳統安全、開放與安全，以及維護和塑造安全，打好總體戰。國內安全是國家安全的“基本盤”，與外部安全威脅的顯性和緊迫性不同，內部的社會和公共安全風險往往具有隱蔽性和累積性特征。因此，不僅要看到國際安全風險橫向擴散至國內，也要觀察到國內安全風險自身的耦合、疊加與演變。同樣，在統籌傳統安全和非傳統安全時要重視經濟、環境、能源、公共衛生等非傳統安全風險，警惕其縱向累進升級為政治軍事危機。此外，要統籌好開放與安全，以及維護和塑造國家安全，塑造是更高層次、更具前瞻性的維護，要堅持對外開放，積極在變局中把握規律、亂局中趨利避害，⑥郭聲琨：《推進國家安全體系和能力現代化》，載《黨的二十大報告輔導讀本》，人民出版社2022 年，第119 頁。塑造于我有利的周邊安全環境和整體戰略態勢，把握戰略主動權。

從層次性、動態性角度出發，新安全格局的國家安全治理實踐中要厘清主要矛盾和次要矛盾，既要加強戰略謀劃，“操其要于上”，也要把握工作著力點，“分其詳于下”。⑦《習近平談治國理政》（第四卷），外文出版社2022 年版，第157 頁。以國家安全問題為導向、實際安全需求作牽引，統籌重點領域、重點地區、重點方向的國家安全工作。從層次性角度出發，國家安全現已擴展至20個領域，既要做到整體推進，又要做到重點突破，分層次、有方向地分配資源。構建新安全格局，首先要著眼于總體國家安全觀核心要義中的“五大要素”，維護國家政治、經濟、文化、社會、科技領域核心重大利益不受損害。在此基礎上，要著眼于國家安全主要矛盾化解，根據國家安全新形勢動態調整重點領域和主攻方向，搭建相適應的國家安全專項平臺和協調指揮體系。新安全格局中要統籌重點地區的國家安全工作，既包括對內向邊疆等重點地區的國家安全資源傾斜，也包括對全球戰略支點地區、重要國家和項目的運籌。還需注意的是，威脅可以被清除，但風險和不確定性無處不在，現有的技術和社會制度不僅無法將其消除，①泰勒·顧柏、詹斯·金：《風險的當下意義》，載泰勒·顧柏、詹斯·金編著：《社會科學中的風險研究》，黃覺譯，中國勞動社會保障出版社2010 年版，第2 頁。而且會進一步產生新的技術性和制度性風險。因此，從動態性視角觀察，國家安全治理并非一勞永逸，而是一項持續的長期工程。

法比為女人們拉開沉重的門。外面手電筒光亮照著一片刺刀的森林。少佐僵直地立正，臉孔在陰影中，但眼睛和白牙流露的喜出望外卻從昏暗中躍出來。法比從來沒想到他會拉開這扇門，把人直接送上末路。把一個叫趙玉墨的女子送上末路。

（四）底線思維和極限思維：風險防范化解的重要實踐方法

二十屆中央國家安全委員會第一次會議強調，以新安全格局保障新發展格局要堅持底線思維和極限思維，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗。②《加快推進國家安全體系和能力現代化 以新安全格局保障新發展格局》，《人民日報》2023 年5 月31 日，第1 版。底線思維和極限思維是新安全格局防范風險綜合體、進行風險治理的重要實踐方法，二者既有區別又有聯系。二者的共性在于都著眼于防范化解重大風險，保持國家安全實踐的前進性，直面危險和挑戰不退縮，敢于斗爭、善于斗爭。二者的差異在于預設的階段不同，底線思維側重應對國家安全問題的形成和發展階段，做好最壞打算并主動出擊，避免風險和威脅的演化超越底線，對國家重大利益造成損害。極限思維則側重應對觸及底線的安全危機階段，③從國家安全和社會穩定的角度來看，危機指的是對一個社會系統的基本結構和價值產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下，需要對其進行緊急決策的事件。參見陸忠偉：《危機管理與國家安全》，《紅旗文稿》2003 年第14 期，第18 頁。提前謀劃應對策略，制定相應情境的預案，從而在危機時刻及時脫險，轉危為安、化危為機。

底線思維的內涵可以從兩個遞進的維度理解，即從“立足底線”到“守住底線”?！傲⒆愕拙€”是底線思維的根本含義，指的是客觀地設置最低目標，立足最低點爭取最大期望值，重點防控可能遲滯或中斷中華民族偉大復興進程的全局性風險。④中共中央宣傳部、中央國家安全委員會辦公室：《總體國家安全觀學習綱要》，學習出版社、人民出版社2022 年版，第130 頁?！笆刈〉拙€”建立在明確底線和超越底線后果的基礎上，既要保持戰略定力，推動經濟社會繼續發展，又要強化憂患意識，精準研判，未雨綢繆，采取積極措施守住底線，化被動為主動。①《習近平著作選讀》（第二卷），人民出版社2023 年版，第245 頁。在新安全格局中，“守住底線”體現在健全風險監測預警體系，時刻關注風險是否在量變積累中發生了質變。同時完善決策風險評估機制、風險防控協同機制和風險防控責任機制，②中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，人民出版社2023年版，第289 頁。確保重大國家安全風險和威脅不會超越底線演化為危險。

極限思維是中共二十大之后新近出現在官方話語中應對風險挑戰的思維方法，是指將所研究的問題或事物推至極限狀態下進行思考，③徐文秀：《為什么強調極限思維》，《學習時報》2023 年6 月7 日，第1 版。適用到國家安全領域和新安全格局中包含兩方面的含義。一方面，針對內外國家安全危機制定科學有效的預案，注重應急管理體系和領導機制建設，在危機來臨時有效做好應急處置，及時擺脫危險狀態，減少損失，恢復原有經濟社會秩序；另一方面，國家安全資源投入、制度構建所帶來的能力增長存在極限，達到極限后再繼續投入則會導致邊際效益遞減，陷入安全困境。因此，在追求國家安全時要立足國情，把握好國家安全的邊界，既要考慮力所能及，也要考慮力所不能及；追求相對安全目標，準確研判風險后果，避免不計成本地追求絕對安全，造成國力透支，進而延緩中華民族偉大復興的第二個百年目標的實現。

三 新安全格局的規范性目標設置

守正之外，新安全格局重在創新。區別于前幾個階段受到外部沖擊導致路徑突破，新安全格局不僅是外部壓力的結果，而且是在突破期國家安全格局基礎上的內生性路徑創新（path creation），是以習近平同志為核心的黨中央面對新發展階段、新歷史任務、新安全環境的主動求變。在以新安全格局保障新發展格局的頂層設計下，要對標對表新發展格局，從體系制度和狀態兩個維度出發對新安全格局進行規范性的目標設置。如圖1 所示，從體系目標看，要構建起“全域聯動、立體高效”的國家安全體系。從狀態目標看，要達到對內的社會安全穩固堅韌、公共安全治理有效，對外的大國博弈中主動有為、海外利益保護得當。此外，體系目標服務于狀態目標，國家安全體系和領導機制構建只是手段，最終是為了實現可持續的國家安全狀態。

圖1 新安全格局的規范性目標設置

（一）新安全格局的體系目標

中共二十大報告的國家安全專章中明確指出，構建新安全格局的體系目標是完善國家安全力量布局，形成“全域聯動、立體高效”的國家安全防護體系，①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022 年版，第53 頁。對已初具雛形的國家安全體系和領導機制進行提質升級。從國家改革的視角考察，推動國家安全體系和能力現代化、構建新安全格局是中共十八屆三中全會全面深化改革總目標“國家治理體系和治理能力現代化”的國家安全部分延伸，旨在通過對國家安全治理手段和權力結構的調整，使既有秩序能夠經受住風險綜合體的沖擊，健全法律保障、體系完備、運行高效、權責協同的中國特色國家安全體系和領導機制。

1. 全域聯動：對國家安全體系以整合為導向提升

一方面，要全面推進國家安全各子體系建設。新安全格局下要繼續建設完善國家安全法治體系、戰略和政策體系、風險監測預警體系和應急管理體系。其中的重點是國家安全法治體系和風險監測預警體系建設。中共二十大后，國家安全法治體系建設步入快車道，各領域適用的國家安全法和各地區配套的地方性法規①地方性國家安全法規為地方貫徹執行國家安全法律提供了更適合各地區特點、更具可操作性的法律依據。如北京市和上海市根據《反恐怖主義法》制定《北京市實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》和《上海市實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》；重慶市為配合《反間諜法》施行制定《重慶市反間諜工作條例》。制定和完善工作迅速開展。另一項重要子體系建設是健全完善風險監測預警體系。對于重大威脅和風險的監測和識別，以及在此基礎上的態勢研判和分級預警是國家安全工作的起點。從中共十八大提出“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”到十九大“健全各方面風險防控機制”，再到中共二十大“強化風險監測預警體系”，黨中央對于風險的制度化治理逐漸向事前預防轉型。在此基礎上，二十屆中央國家安全委員會一次會議審議通過了《加快建設國家安全風險監測預警體系的意見》，著力整合各領域資源，建立完善《國家安全法》所設計的國家安全風險評估機制，②《中華人民共和國國家安全法》第四章第3 節，人民出版社2015 版，第12 頁。定期開展各領域各地區國家安全風險調查和評估。

另一方面，全面統籌各地區、各部門國家安全力量。中共十九屆三中全會以來，深化黨和國家機構改革的要求中明確指出要加強和優化黨對國家安全工作的領導，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）、地級市到區縣一級黨委紛紛成立國家安全委員會，實現了地方黨委國家安全系統全國基本覆蓋。雖然各級黨委的國家安全責任制已經建成，但實踐中仍是以傳統安全相關部門領導和執行國家安全工作，其他非安全主責部門的國家安全主體意識仍顯薄弱。在新安全格局中，要加強各地區各部門的國家安全責任主體意識，推動各層級全部門參與。各地區黨委要強化維護國家安全意識和責任，做到守土有責、守土盡責。經濟、科技等非傳統安全領域部門要增強國家安全意識，在中央國家安全委員會的統一領導下明確國家安全責任分工，避免因國家安全意識缺失而造成重要經濟損失和技術流失，從而在多領域形成以新安全格局保障新發展格局的合力，真正構建起“橫向到邊、縱向到底”的國家安全體系。

2. 立體高效：對國家安全領導機制以治理為導向優化

“立體高效”旨在優化國家安全領導機制的職能結構、權力結構和責任結構，①從理論上來講，國家安全職能結構、權力結構和責任結構應平衡相稱，但實際上三者之間的均衡配置很難達成，“立體高效”是解決這一問題的有效途徑。參見王曉東：《國家安全領導體制研究》，時事出版社2009 年版，第42 頁。推動“國家安全管理”轉向“國家安全治理”。全球化時代的國家中心風險治理模式存在著政策性、制度性、甚至是結構性失效的可能，②楊雪冬：《全球化、風險社會與復合治理》，《馬克思主義與現實》2004 年第4 期，第73 頁。由中央和政府單一主體進行國家安全管理阻礙著效率提升和資源集約。因此，“立體高效”意味著既要發揮黨委的領導主體責任，又要發揮各部門、全社會的共同力量，③陳文清：《以新安全格局保障新發展格局》，《中國信息安全》2022 年第11 期，第27 頁。形成立體的國家安全復合治理。

一方面，“立體”面向國家安全責任結構優化，指的是國家安全的立體化多元主體參與，推動國家、社會和市場力量有主次地共同參與新安全格局的國家安全治理。1986 年，中共中央就曾提出多元主體的國家安全參與，全國各民族、工人農民知識分子、軍民、干部群眾“在國家安全受到威脅，社會公共安全受到危害的時候，要挺身而出，英勇斗爭”，④《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，人民出版社1986 年版，第13 頁。但并未厘清國家機關和各社會群體之間的責任關系和具體分工。在新安全格局的立體化治理體系中，首先要以中央和國家機關居中主導指揮，成為立體化結構中的“主軸”，對國家安全事務負有政治責任、法律責任和紀律責任。同時，社會和市場力量也要起到充分的補充作用，對國家安全參與負有法律責任⑤《中華人民共和國國家安全法》第六章“公民、組織的義務和權利”，人民出版社2015年版，第16-17 頁。和道德責任。人民團體、企事業組織和其他社會組織是構建新安全格局的基層基礎和宗旨所向，全民國家安全參與是中國特色社會主義制度的優勢所在。因此，要廣泛、充分利用新的媒體傳播方式，增強全民國家安全意識，積極動員，拓寬參與渠道，形成新安全格局中維護國家安全的人民防線和基層基礎。此外，要重視打造國家安全的知識共同體，立足國家安全學學科建設，推動高校、智庫和研究機構⑥王月禾：《中國國家安全智庫的界定、現狀和發展路徑》，《智庫理論與實踐》2021 年第4 期，第111 頁。提供源源不斷的專業性、獨立性的知識和建議，由國家安全委員會進行系統匯總，為國家安全戰略謀劃和政策制定儲備思想資源和人才隊伍。

另一方面，“高效”面向國家安全職能和權力結構的優化，強調進一步提升國家安全機制的運行效能，主要方向是加強黨委統籌、條線主建、平臺主戰、科技賦能等能力。首先，黨委統籌是提高國家安全體系一體化程度的關鍵，要繼續優化以中央國家安全委員會為核心的戰略和政策體系，實施更為有力的統領和協調，培養各級黨委的底線思維和極限思維，強化風險防范意識。其次，要明確“條線主建”原則，劃清中央和地方事權，以垂直機制①垂直結構即縱向結構，上下關系是領導與被領導的關系，越處在上端的行政組織，其權力和責任就越大，管理范圍也越廣，組織原則是下級服從上級，但不等于上級可以替代下級行使職權。參見浦興祖主編：《中華人民共和國政治制度》，上海人民出版社1999 年版，第303 頁。為主，避免條塊分割、職責同構對國家安全工作的掣肘。這意味著中央國家安全委員會和各部門為主指揮，對相關領域的國家安全工作垂直負責，地方執行中央部署，在本轄區內維護社會穩定和公共安全，并向上報告可能危害國家安全的風險源。再次，著力搭建重點領域的國家安全專項平臺。中共二十大報告中明確指出要“完善重點領域安全保障體系和重要專項協調指揮體系”，這體現了“管理項目化”的思路，②燕繼榮：《條塊分割及其治理》，《西華師范大學學報（哲學社會科學版）》2022 年第1 期，第5 頁。源于對全國專項問題治理的有效經驗手段，動員各部門、各地區、各層級的人力物力資源參與，突出實戰導向，推動國家安全主要矛盾化解。最后，要注重科技賦能。數智化時代中，科技創新成為百年未有大變局中的關鍵變量，③《深刻認識推進量子科技發展重大意義 加強量子科技發展戰略謀劃和系統布局》，《人民日報》2020 年10 月18 日，第1 版。同時也是提升國家安全效能的重要增量。大數據、人工智能技術的運用可以大幅提升國家安全的監測預警、態勢評估、戰略判斷和政策執行全過程的效率，將技術優勢轉換為國家安全優勢。

（二）新安全格局的狀態目標

國家安全體系和領導機制效能的提升、權力關系的理順都是為了推動現實國家安全問題的解決，從而達到長治久安的可持續國家安全狀態。體系目標是實現狀態目標的手段和途徑，構建新安全格局的規范性目標不僅要考慮體系目標，還應包括預期達成的國家安全狀態目標，通過愿景引導制度建設。

1. 對內狀態目標：社會安全穩固堅韌 公共安全治理有效

構建新安全格局對內要達到社會安全穩固堅韌、公共安全治理有效的目標安全狀態，實現政治安全、人民安全和國家利益至上相統一，打造“平安中國”。達成對內狀態目標是以新安全格局保障新發展格局的重要任務組成，如果社會治理跟不上經濟發展步伐，各種社會矛盾和問題得不到有效解決，經濟發展就難以為繼，整個社會也可能陷入動蕩。①《習近平著作選讀》（第二卷），人民出版社2023 年版，第241 頁。穩固堅韌不僅意味著要保持政治安全、社會安全和公共安全的長期穩定不被中斷，也要保持政治、經濟、社會、生態等系統的韌性能力，有效抵御內外部風險對系統運行的沖擊，在遭受重大損害后仍然維持其基本結構和功能，并能夠迅速恢復和調整，實現可持續發展。②范維澄：《以安全韌性城市建設推進公共安全治理現代化》，《人民論壇·學術前沿》2022 年第Z1 期，第15 頁。

第一，政治安全是國家安全的生命線，③中共中央宣傳部、中央國家安全委員會辦公室：《總體國家安全觀學習綱要》，學習出版社、人民出版社2022 年版，第38 頁。在實現新安全格局的對內狀態目標時要堅持把政治安全放在首要位置。政治安全涉及政權和政府系統的組織穩定性，以及賦予這二者合法性的意識形態穩定性。④Barry Buzan, People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era (25th anniversary edition), Colchester: ECPR Press, 2016, p. 38.中國政治安全主要包括政權安全即黨的領導權問題，制度安全即社會主義道路問題，以及意識形態安全即馬克思主義的指導地位問題。⑤楊光斌：《對國家安全的政治學思考》，《現代國際關系》2021 年第7 期，第15 頁。在中國式現代化的新征程中，必須保證黨在國家政權結構中總攬全局、協調各方的領導核心地位，探究合法性和有效性兼備的政治安全治理方式。在制度安全方面，鄧小平指出，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，⑥《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994 年版，第333 頁。要在世界范圍內的制度競爭中始終從國家發展的實際需要出發進行制度建構，繼續通過體制改革來完善制度本身，建立合理的制度進而形成相應的制度自信。⑦林尚立：《制度與發展：中國制度自信的政治邏輯》，《中共中央黨校學報》2016 年第2 期，第61 頁。在意識形態安全方面，要堅持馬克思主義在意識形態領域的主導地位，警惕來自網絡、人工智能的技術性風險問題對意識形態的滲透和侵蝕，增強主流意識形態引領力和感召力。

第二，完善社會治理體系，強化社會安全風險源頭化解，夯實國家安全的基層基礎。中共十九大報告要求“推動社會治理重心向基層下移”，二十大報告進一步指出“要推動社會矛盾的源頭化解”，強化人民內部矛盾和安全風險源頭化解機制，“禍幾始作，當杜其萌”。為落實這一任務部署，2023 年組建中央社會工作部，統籌指導人民信訪和建議征集工作，推進黨建引領基層治理和基層政權建設，將社會矛盾納入制度內解決。同時，要健全共建共治共享的社會治理制度，堅持和發展新時代新征程中的“楓橋經驗”和“浦江經驗”，暢通人民群眾意見表達渠道，提升社會信任度，推動自治、法治、德治“三治融合”。此外，覆蓋領域廣泛的社會組織既能從基層社會層面有效緩解常態化風險，還能阻隔不同領域間風險的蔓延，①吳忠民：《轉型期社會矛盾沖突的三個層級及主要影響因素》，《社會科學》2020 年第1 期，第90 頁。要重視專業化社會組織在協調利益關系中的作用，作為制度化基層矛盾化解的有益補充加以支持，同時也要防范“三股勢力”偽裝成社會組織進行活動。

第三，公共安全治理有效是構建新安全格局的重要國內狀態目標組成。面向社會公眾的公共安全是實現國內安全的基礎，體現了以人民安全為宗旨這一新時代國家安全的根本立場。只有實現自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件風險的穩定可控，才能保證公眾的人身財產安全，防止出現社會層面的系統性紊亂和進一步升級為國家安全問題的可能。中共二十大報告國家安全專章將提高公共安全治理水平作為推進國家安全體系和能力現代化的重點任務之一，強調構建大安全大應急框架，提高防災、救災和減災能力，推動公共安全治理模式向事前預防轉變。同時，要加快構建全方位、立體化的公共安全網，全面提升公共安全保障能力，著力增強現代化產業體系的安全可靠性，健全聯合指揮、災情通報、資源共享、跨域救援等機制，全面提升區域性、系統性安全風險防范水平。②中國應急管理部編寫組：《深入學習貫徹習近平關于應急管理的重要論述》，人民出版社2023 年版，第86-93 頁。

2. 對外狀態目標：大國博弈主動有為 海外利益保護得當

中共二十大報告指出，中國提出了全球安全倡議并堅持對話協商和共建共享，推動建設一個普遍安全的世界。二十屆中央國家安全委員會第一次會議進一步明確，以新安全格局保障新發展格局應主動塑造于我有利的外部安全環境，更好地維護開放安全。因此，新安全格局對外要達到大國博弈主動有為、海外利益保護得當的安全狀態，既積極應對動蕩變革期的安全威脅和風險，也要統籌自身安全和共同安全，堅持共同、綜合、合作、可持續的全球安全觀，踐行全球安全倡議，體現大國擔當。

第一，新安全格局要求在大國博弈中主動有為，統籌自身和共同安全、維護和塑造國家安全。構建新安全格局要把握好底線思維和極限思維中的“前進性”價值取向，始終站在時代前沿，積極主動應對風險和挑戰，保持戰略自信不退縮。主動塑造國家安全并不意味著走向霸權主義，其戰略取向是實現共同安全，①孫東方：《主動塑造于我有利的外部安全環境》，《學習時報》2023 年6 月12 日，第1 版。加強國際安全合作，積極參與全球治理體系和安全規則的制定，從而引導國際社會共同塑造更加公正合理的國際新秩序。在傳統安全方面，要積極維護國際核不擴散體系和支持全球裁軍進程的推進，以勸和促談為主要方式推動政治解決地區熱點問題。在非傳統安全方面，加強同國際社會在數據安全、能源安全、糧食安全、深空安全、人工智能安全等新興安全領域的合作，利用上海合作組織、香山論壇和“中國+中亞五國”等安全對話合作機制凝聚共識，加強安全領域政策溝通，從而改善周邊和全球安全形勢，共同應對世界變局中的風險挑戰。

第二，新安全格局對外要做到海外利益保護得當，保障新發展格局中的國際大循環運行暢通?！耙粠б宦贰背h推進的十年間，中國的交通、能源、信息等基礎設施建設項目遍及全球，貿易和投資規模穩步增長，“中國標準”逐漸走向世界。與此同時，海外的人員和財產承受著來自駐在國政治、經濟、社會、環境、公共衛生等多領域的安全風險，具體項目面臨著恐怖主義、打砸搶等惡性事件的直接破壞，以及西方在國際輿論中債務陷阱炒作、惡意競爭等明槍暗箭的威脅，而中國的海外安保能力無法對公民和法人形成有效保護，成為突出短板。②中共中央黨史和文獻研究院：《習近平關于總體國家安全觀的論述摘編》，中央文獻出版社2018 年版，第218 頁。在新安全格局下，構建風險監測預警體系應包含對海外利益重大風險的預警和評估，及時預警海外重大安全威脅和風險。盡快完善國家安全法律體系中涉外法律法規和相關適用規則，經營如吉布提、瓜達爾港自貿區之類的海外戰略支撐點和保障基地，探索海外安保的“政府+市場”合作機制，增加專業的領事保護人員，③夏莉萍：《海外中國公民和中資企業安全風險與保護》，當代世界出版社2023 年版，第255 頁。讓中國公民和企業更放心地“走出去”。

結 語

構建新安全格局是以習近平同志為核心的黨中央基于新發展階段、新歷史任務、新安全環境作出的重要決策，是把握未來主動權的戰略部署，意在百年未有之大變局中開新局，為中華民族偉大復興的戰略全局保駕護航，實現高質量發展和高水平安全的良性互動。本文試圖以歷史經驗、實踐邏輯和目標設置的分析框架，全景式呈現新安全格局的“過去、現在和未來”，即過去的歷史制度變遷、現實的國家安全問題指向與應對邏輯，以及面向未來的規范性目標設置。本文以歷史制度主義視角梳理了黨的歷屆領導集體在國家安全格局不同歷史階段的制度探索，逐漸走出了一條中國特色的國家安全道路，形成了內外統籌兼顧、多元功能一體的國家安全體系和“黨管安全”的國家安全歸口領導機制。

沿著歷史制度變遷的脈絡，新安全格局試圖進入更有效的可替代軌跡，在守正歷史經驗的同時，集成現實實踐經驗進一步創新。本文試圖通過“問題—方法—措施”的邏輯，探討新安全格局如何在實踐中應對新發展階段的各種風險和挑戰。以問題為導向，新安全格局面臨的各類國家安全問題可總結為風險綜合體，既包括大國競爭時代各領域的安全威脅，也涵蓋新發展階段紛繁復雜的制度性和技術性風險，二者相互交織、耦合聯動，有著本體論和認識論上的雙重不確定性。以總體國家安全觀為指導，新安全格局應堅持系統觀念、底線思維和極限思維的實踐邏輯，應對風險綜合體帶來的國家安全挑戰，有針對性地建設“全域聯動、立體高效”的國家安全體系，從而達到社會安全穩固堅韌、公共安全治理有效，大國博弈主動有為、海外利益保護得當的目標安全狀態。

未來對新安全格局的研究可從四個方面著力。第一，繼續深入挖掘當代中國國家安全制度建設歷史資源，梳理出完整、全面、細致的當代中國國家安全制度變遷史。第二，探索風險綜合體中內外安全風險、傳統安全和非傳統安全風險的聯動機制，以及如何應用于風險監測預警體系的建設實踐。第三，從國家治理的角度出發，可就新安全格局下國家安全領導機制中的央地分工、條塊關系邏輯作詳細闡釋，對“政法口”和“安全口”兩種歸口領導機制進行歷史比較分析。第四，新安全格局作為頂層設計，需要觀察未來相關政策文本中對其內涵維度和任務要求的進一步說明。