人大預算聯網監督系統存在問題和對策研究

王士花

馬鞍山市人大常委會辦公室 安徽 馬鞍山 243000

引言

開展人大預算聯網監督，是新形勢下推進人大監督工作的創新舉措，是新時代加強人大預算監督職能的現實需要，對于加強和改進全口徑預算決算審查和監督，增強監督工作的針對性和實效性具有十分重要的意義。但在聯網監督實踐中，仍存在著許多問題。如何持續推進預算聯網監督系統的平臺建設與運用是當前的新課題。本文通過對馬鞍山市人大預算聯網監督系統案例的研究，探索了數字賦能，提升監督實效的具體方法。

1 馬鞍山市人大預算聯網監督系統現狀

馬鞍山市、縣（區）兩級人大預算聯網監督系統建于2019年，基于“B/S”架構進行設計，包括：業務應用層、應用支撐層、數據中心層、數據采集層、數據源層，標準規范與政策法規體系、信息安全保障體系“五層架構、兩大體系”。系統部署在市黨政專網，市財政局網絡通過馬鞍山市黨政專網與市級人大相聯，統一納入市政府網絡和市財政專網安全防護，系統用戶主要涉及馬鞍山市級及縣區人大常委會組成人員、財經（預算）工委人員、人大代表等[1]。

1.1 基本實現預算聯網監督的查詢功能

對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，以及月度財政收支、部門預算收支等數據定期查詢；對部門預算執行數據進行實時監督；對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算政府決算數據進行定期查詢，并逐步拓展到部門預算編制、部門決算等信息定期查詢；對相關預算法律法規、預決算文件，等信息定期查詢，并根據要求預留可擴展性查詢功能。但在預警、分析、服務等模塊的構建上只是搭建了基本的功能框架，預留了端口，具體的深入應用還沒有開展。

1.2 初步實現與財政系統動態數據的對接

該系統檢直接從財政中獲取數據，確保了財政資金安全有效運行，2022年1月，省財政廳數據收回，該系統與財政局執行接口數據中斷，很多工作無法深入開展。另外與稅務、社保、審計等部門的橫向互通，與縣（區）人大的縱向貫通還需在今后的實踐中逐步完善[2]。

1.3 初步提高代表與系統的參與度

預算聯網監督查詢室全年對代表開放，人大代表預約登記即可進入查詢室實時查詢預決算收支等有關情況。同時，初步建立了手機聯網查詢功能。參會代表在每年人代會期間可通過二維碼下載App，收集查詢預算報告以及相關附表、法規、名詞解釋等。這與代表只有在人代會期間通過財政報告了解預算情況的傳統監督方式相比，有了很大的進步。

2 預算聯網監督系統存在的問題

2.1 數據基礎不夠鞏固

預算聯網監督數據源不完整，稅務、自規、統計、人社、醫保等部門的數據尚未納入系統中，距離通過建立關聯數據模型、多層級的深度挖掘分析來真正實現跨地區、跨部門、跨年度的大數據監督模式還有很大的距離；省市縣財政數據統計口徑不一致、系統之間編碼不一致，技術規范不統一等問題，造成數據難以集中管理和統籌利用；預算聯網監督所需數據來源、種類、層級較多，主要依托傳統拷貝、前置機推送等方式，容易出現數據丟失、傳輸不及時等問題，因此數據集成的效果發揮還不夠明顯。

2.2 系統功能有待優化

一是軟件本身功能設計不夠合理，系統模塊的設置及功能與當前預算監督工作所需還有差距，缺乏審查功能和深度挖掘能力，特別是預警、分析功能不強，存在預警指標體系尚未健全，指標設置不夠科學，預警結果參考意義不大，分析智能化水平不高等問題；二是現有系統設計還不夠友好便捷，數據報表較多，內容相對繁雜，服務功能較為單一，人大代表和常委會組成人員使用系統的體驗感一般，參與的深度和廣度不夠；目前系統在政務外網環境下運行，安全性有一定的保障，但很大程度上致使系統利用率很難提高；三是部門執行接口數據不能實時傳輸，2022年1月，安徽省財政廳上線了新的預算管理一體化平臺，市財政數據在省財政廳數據共享平臺內提取，市人大預算聯網系統還在市財政局的內網中，數據不能自動傳輸給市人大，需人工導入[3]。

2.3 智能監督有待完善

2.3.1 缺乏智能圖表分析功能。在前期建設對綜合分析功能缺乏深入研究，導致在監督結果缺少可直接使用的分析智能工具，分析結果可比性利用率不高，信息獲取的分析結果有限和復雜難以理解等[4]，尤其是對“四本預算”中涉及專項預算和部門預算部分，更是難以直觀、靈活展示。

2.3.2 在現行聯網監督系統中，存在經濟社會運行、國有資產監督、政府債務監督和審計整改等方面，數據資源不完整、有價值的數據信息提供量有限，對立法、監督和決策輔助分析支撐度不足，在很大程度上影響了人大監督的科學性和時效性。在實踐中，不能全量分析數據的現象普遍存在，導致監督的深度和廣度不夠，系統整體價值的發揮也直接受到了影響。

2.4 專業力量相對薄弱

預算聯網監督專業性強、工作要求高，管理人員既要懂業務又要會技術，調研中發現普遍存在重硬件建設、輕能力提升，重功能展示、輕實際應用的現象，缺乏既懂信息系統建設又熟悉財經預算專業知識的人才隊伍。

3 完善預算聯網監督系統建設的對策和建議

3.1 破除聯網數據壁壘，夯實系統建設基礎

3.1.1 橫向上加強與政府部門協作，持續打通數據壁壘，整合市財政局（國資委）、稅務局、人社局、審計局等單位的實時數據，統一數據共享部門的軟件。由于部分垂直單位的特殊性，如市稅務局因上下級垂直管理具有單獨的涉稅軟件，可通過搭建中間數據庫實現數據資源共享，利用多種手段擴充聯網監督的數據倉庫?？v向上積極構建省、市和縣（區）三級預算聯網監督系統平臺，實現上下級人大之間信息和業務的實時共享。

3.1.2 強化與財政預算一體化系統的數據對接，解決各級人大系統數據上下不貫通、口徑不一等問題，實現財政資金使用管理的穿透式監督。

3.1.3 研究核算統計口徑，明確細化綜合報告資產的范圍和內容要求。目前，國有資產報告制度尚未有統一的計量計價標準、編制格式、標準和范圍，需建立針對不同類別資產的評價機制。企業國有資產方面，進一步厘清人大監督出資人所有權和法人財產權的邊界，突出經營性企業中國有權益的體量，關注企業國有資產質量、效益，科學設定保值增值指標，監督企業規范運行，防止混合所有制等改革中的國有資產流失；金融企業國有資產方面，明確地方金融企業和非金融企業的定義和范圍，要進一步研究明確特殊資產的管理，如地方融資平臺、政府和社會資本合作（PPP）項目以及政府投資基金形成的資產等；國有自然資源資產方面，明確報告范圍、內容、指標、重點、統計核算方法、核算計價標準和每年的報告內容，以及進一步研究集體所有的自然資源是否納入報告范圍等。

3.2 優化模塊功能應用，提升系統智能化水平

3.2.1 不斷完善系統預警功能和分析模型，提升審查監督的有效性和精準性。首先，要完善預算聯網監督分析指標體系。在構建方式和類別劃分上，根據不同的部門職責、不同項目內容構建不同的智能分析指標和人工審查指標。審查專家可根據自動預警結果，對相關指標做進一步的審查并批復相關意見，實現線上監督和線下決策的有機結合。其次，要完善聯網監督分析模型。推進人大財經核心業務下沉基層，總結各地成功經驗，整合相關資源，設置共性預警指標，提煉數據分析模型，推動人大預算聯網監督工作提質增效。例如對一般轉移支付、專項轉移支付資金下達及時性、合法性、規范性開展監督，從上級來文穿透對下分配，詳溯每筆指標信息。

3.2.2 圍繞代表關切的熱點難點問題，從人大立法、監督、決定重大事項、代表履職和聯系基層等5個方面為人大代表、常委會委員履職、各委員會依法監督提供支撐和保障，著力打造通俗易懂、簡明清晰、智能高效的系統，讓代表能用、會用、愿意用。

3.3 完善制度規范建設，確保系統長效運轉

加快人大預算聯網監督法治建設，將國家和地方的成功經驗上升為法律法規和規范性制度，并以此保障預算聯網監督工作的權威性、規范性。

3.3.1 建立預算聯網監督工作機制。內部成立預算聯網監督工作領導小組，由市人大常委會分管領導擔任領導小組組長，市人大常委會財經（預算）工委主任擔任副組長，財經（預算）委員會、財政、稅務、發改、數據資源局等部門相關負責人擔任成員，建立推動聯網監督工作有序開展的長效機制。

3.3.2 加強系統上線后的使用和管理。需進一步細化了辦公室、財經（預算）工委對系統的管理責任，同時需對市財政局、人社局、審計局、發改委、稅務局、人行馬鞍山中心支行等相關部門單位配合系統管理，出臺系統傳輸和推送相關數據信息的詳細規定。

3.3.3 完善系統信息安全技術體系。信息安全技術體系包括：物理安全、網絡安全、主機安全、應用安全和數據安全。系統建設需按照安全體系建設要求，做好5個技術方面的安全建設，系統的各項安全等級需按信息系統三級等保要求進行運維保障。根據不同人員授予不同權限，做到訪問可控、授權訪問、訪問留痕，確保數據安全，保障系統正常運行。

3.3.4 健全問題反饋協同處理機制。將人大線上監督和線下問題處理相結合，吸收先發地區經驗，重點建立預警問題在線協同處理工作機制。通過系統市財政和市級預算部門在線接收系統發出的各類預警問題、核實數據信息、反饋處理結果。在系統內跟蹤預警問題處理的全過程，針對已核實的問題，督促財政和預算部門履行相應整改職責。此外，建立審計查出突出問題整改情況在線協同處理工作機制。審計機關在線提交審計查出突出問題清單、整改清單、整改證明性材料。被審計部門通過系統及時報告整改過程及結果。人大在線監督整改情況，督促審計部門及被審計單位履行審計監督和整改職責，直至整改完畢，形成監督閉環。

3.4 抓好人才儲備，推進系統蝶變躍遷

一是著眼打造懂財政預算業務、會信息通信技術、善聯網審查監督的專業化隊伍，為預算聯網監督工作持續深入開展提供智力保障和人才支撐；二是加大預決算審查監督專業技能的宣傳培訓力度，要讓人大代表“懂預算、會審查、通系統”，提高人大預決算審查監督的技術水平和監督能力；三是建立與兄弟地市的常態化學習交流機制，借鑒好的經驗做法，開展多種形式的研討座談，在實際工作中加以吸納；四是加強對縣區人大預算聯網監督系統建設使用的業務指導和培訓，鞏固共建成果，鼓勵先行先試，整體推進我市人大財經數字化改革工作。

4 結束語

通過長時間的努力，人大預算聯網監督工作有了一定的提高，但總體效果與“聯得上、用得好、可持續、有效果”的目標尚有一定的距離。主要是由于監督主體專業水平和思想認知的匱乏、聯網監督系統主要功能的缺失、法律法規的空白等因素造成。如何進一步提升地方人大預算聯網監督工作質效，本文研究認為：首先要解決聯網數據壁壘，不斷拓展和市財政局（國資委）、稅務局、人社局、審計局等單位數據的橫向聯通，另外實現省市縣三級人大數據的縱橫貫通。其次要不斷開發預算聯網系統的功能模塊，研究核算統計口徑，明確細化資產報告，讓聯網監督系統實現穿透式監督。另外要建立健全人大預算聯網監督工作機制，完善協同推進、運行管理、技術防范等相關制度，讓人大預算聯網監督工作在陽光、健康的環境下走深走實，更好地向規范化、制度化、常態化邁進。