全面預算績效管理背景下高等職業院校專項資金績效評價研究

董偉

（甘肅林業職業技術學院，甘肅 天水 741020）

最近幾年，國家逐步增加了對高等職業院校的投資，尤其是為了提高高校先進科研項目的可行性，以及保障其他研究工作的有效實施，繼而設置了相應的專項預算。這既能規范高校人員精細規劃資金，還能增強資金績效評價效果，全面實現高等職業院校預期發展目標。從使用和監督兩個方面，對“財”“政”之間的協調與平衡進行改革，是當前亟待解決的重要問題，要堅持建立有效的預算績效評價體系，明確責任，并在政策指導下，提升專項資金績效評價效果。

一、高等職業院校專項資金的特點

高等職業院校專項資金對我國高等職業院校的改革與長久發展，產生了較多的有利影響，并且對高校的基本辦學環境、主要學科建設，以及現代化實驗室開設、專項科研的開展等都起到了很好的促進作用。相關規劃中，國家明確提出，教育財政支出必須達到國民生產總值的4%，這一硬性指標既反映出教育財政支出的巨大社會價值，又反映出國家對于高等職業院校發展的高度關注。

但是，在我國高校辦學經費規模不斷擴大的情況下，如何加強對高校辦學經費的管理與監督，已成為當前高校辦學經費管理中不可忽視的現實問題。高校專項資金是一種非營利性質的資金，與企業盈利性質的資金有很大的不同。

首先，高校專項資金的功能是：培養高層次專門人才，開展科研工作，為學生提供高質量的社會服務，以及對文化的繼承與創新；其次，促進高等職業院校的現代化，提高國民的素質，促進人的全面發展，這些都是其要達到的主要目的，也是其應擔負的社會職責[1]。

二、全面預算績效管理背景下高等職業院校專項資金績效評價中存在的問題

在國家快速發展的經濟環境和不斷變化的制度改革相結合的過程中，學校的薄弱環節依然十分突出。特別是與深化金融體制改革的需要相比，還存在較大的差距，這將會在一定程度上影響到當前高等職業院校今后的改革方向與中長期發展規劃。

（一）績效評價管理機制有待健全，理念存在缺陷

結合高等職業院校實際財政資金管理情況來看，多數院校受到外界各種因素的影響，已經做出了改變，不再以資金績效評估為主要內容，而是轉向了全面預算績效管理，并出臺了相關的政策進行指導，但整體的管理機制仍待完善。而在實踐中，各有關部門對績效的觀念并未得到很好的應用與發揮。

比如，在實際工作中，由于申報專項經費時沒有明確的績效目標，造成了研究項目開展時專業化與科學性不強、產生的成果不理想、資金未能合理分配，部分院校甚至出現了反復建設的情況，造成了專項經費的浪費。

此外，教育部門對績效概念以及績效評價結果的應用沒有深刻的理解，所以教育部門僅僅是對資金展開二次分配和管理，這就造成了評估結果的使用效率低下，或者評估結果就算上報到相關部門，也得不到相關部門的重視[2]。

（二）績效評價指標體系存在漏洞，成果質量不佳

通常系統化的年度部門預算工作，需要發揮各部門的作用，彼此之間深入溝通，聯系目標合理設定，全程注重動態化調整，進而彰顯預算的優勢與價值。

像預算工作開始時，首先，校內業務部門要對本年度的工作重點、任務目標進行梳理，有重點、有層次地設定并量化績效指標，確保其與本年度的部門預算相吻合。

其次，對各業務單位進行內部審核，主要是對業績目標進行合理、可衡量的分析，并在完成后是否能夠及時完成，上報給財務部門。

另外，就機制與管理而言，高校的績效指標，亦須符合教育部要求。但是，一些高校對于專項資金績效這一部分，并沒有設定績效目標。而且資金使用單位的工作方式比較單一，大多數院校只探索了內部控制管理的相關手段，輕視了績效管理的作用，這致使院校很難對資金的使用質量進行科學評估。

在缺乏硬性標準的前提下，很難精確地反映出專項資金的設置目標是否達到、有關目標是否達到。在下一年開始編制的預算中，因為沒有可以參照的數據做支持，所以只能根據下一年的規模變動以及地方政府的財政狀況來做滾動調整和安排。

也有一些高校盡管也有自身的業績目標，但是這些目標與實際的項目設置和實施有很大的偏差，并且沒有很好地體現出目標的科學性。特別是在制定目標的初期，因為缺少足夠的實際調研和數據模型測算，導致所制定的目標與實際情況有很大的偏差，根本無法實現，從而喪失了設定目標的意義。

當前，在資金績效評估指標的設定上，缺乏針對性的指引。對高校而言，教育專項資金的績效評估也是在摸索中進行的。由于目前尚未建立起一套完備的、系統性的指標體系，因此，對高等職業院校專項支出的評估缺少定量的數據支持，造成了缺少一個有效的衡量體系，從而造成了績效評價的不規范，績效評價的結果缺少有價值的意義，無法為下一步的撥款調整提供數據支撐[3]。

（三）績效評價的法律建設不系統，工作流程不規范

現階段，有關財政支出績效評價的法律法規尚不完善，而且優秀實踐經驗偏少，缺少適配的評價辦法。這種環境下，致使績效評估環節容易出現較多不規范行為。由于績效評估結果缺乏約束性，使得其應用效果不佳，尤其是對明年的工程規劃沒有很好的參考價值，部分工程甚至出現了資金鏈斷裂、收益偏低等現象。同時，財政有關部門對當地高等職業院校分配對應的專項資金時，也忽視了績效評估的反饋信息，往往按照以往的經驗，對高校資金分配情況進行調整。

此外，部分教育部門為提高工作效率，還是選擇傳統“二上二下”的資金預算管理形式。整個環節，教育部門未能與經費運用單位進行全面溝通，資金績效評估、成果運用等環節，總體工作流程有待優化。

（四）評價效果不突出，人員綜合素養有待強化

人員素質有短板，比如在科學研究中，研究課題的管理水平普遍較低，像多數院校對教育、財經等行業的專業內容與先進政策等，了解甚微。并且高校在使用資金期間，一般預算管理工作，都是由內部的財務部門負責。這種情況的出現，導致財務部門的運行質量，直接影響著資金的最終使用情況。

然而聯系財務部門的實際工作結果，能看出他們受傳統工作理念的影響，仍選擇之前的會計處理方式，例如分析績效考核目標，基于相關數據，對項目內容進行人為調整。但相關工作人員，因為自身的專業素養有待提升，對有關政策做不到多維度解析，同時他們不具備先進的工作技能等因素，這讓評價人員難以正視評估結果帶來的中長期綜合效益。最后，教育部門在績效評價中，也沒有充分發揮出相應的優勢。

三、全面預算績效管理背景下提升高等職業院校專項資金績效評價的措施

（一）健全管理機制，落實、落細績效管理理念

1.科學應用評價結果，倒查追究責任

預算績效管理的核心與基礎是要將預算績效的思想貫穿于績效管理的整個過程之中，才可以使這項工作更平穩、更順暢地運行，使其在預算管理中發揮出應有的價值。

要將績效管理理念落實到具體工作中，首先，應充分依據前一年度的業績評估結果，將好與壞區分開來，然后再進行預算的安排。對重要且考核較好的工程，應從預算中撥出一部分經費，而對不太重要的工程，則應及時縮減，甚至取消。

其次，要對評估中出現的問題進行歸類，特別要區分是普遍問題還是個別問題，并針對不同類型的問題，提出相應的改進建議，并提交給政府部門進行審核。這樣，既能提高企業業績評估的科學性，又能凸顯其對績效的制約作用。在整改的過程中，要按照一定的時間節點，將整改進度和存在的整改困難進行分類。

最后，對于績效評估成績較好的學校，要有區別性，既要通過獎勵的方式，又要在下一年的預算編制中，給予政策傾斜；對于業績極差的部門，要約談相關負責人，并追究責任，利用獎懲機制，逐漸建立起一套科學的資金分配使用體系[4]。

2.合理健全管理制度，精細各部門權責

當前高校獲取的專項基金，多以財政、教育兩個部門為主，以經費使用單位為主，雖然職責不同，但兩者是密不可分的。所以對應的管理工作機制，高校必須加強重視，在資金使用的各項經營與管理環節等，都要完善相應的制度管理內容，盡可能減少人為因素帶來的不利影響，對高校專項經費的支出進行動態調整。

另外，財政部門可以同教育部門進行合理分工，像資金管理、預算支出考核工作以及績效評估等，由教育部門負責。使用方只需要對資金的流轉，直接承擔所有責任。

（二）構建完整指標體系，做到評價結果科學有效

1.設置合理績效目標，提升工作效果

科學設定考核指標。在最初階段，財務部門應提前與教育部門進行溝通，并合理科學地評估、審核各大學的績效目標。

首先，各高校在提交預算案時，必須考慮到本校的定位與分工，以及中長期發展的遠景規劃，盡可能準確、科學地計算所需經費，并提出預算案。其中高校特別要注意，預算方案必須同自身的定位與未來改革相一致。

其次，教育部門可以多方面分析，結合當地各項發展政策、高校建設情況、今后改革重點等，判斷高校提供的業績指標是否需要資金等。如果符合審批條件，當地教育部門可以同財務部溝通，上交方案，由財務部門進行二次審核。

最后，財政部門核查成功后，可以把績效目標與預算直接批給教育部門，之后，再讓其分配給各大高校，方便對后續項目評估打下堅實基礎。

2.優化評價標準，堅持效率效益為導向

簡單來講，資金績效考核的最終目標，是為了用最少的資金投入，獲取最高的產出收益。所以相關部門設計具體的業績考核目標時，需轉變以往“重合規輕效益”的理念，將資金運用與效益全面融合其中。其間，相關人員必須結合我國現行的相關政策，進行系統性規劃，堅持做到具體情況具體分析，從而達到預期工作效果。同時，還要注意評估的周期性，強調動態化跟蹤監測。

除此之外，績效目標不但要思考產出與支出，還需實現經濟與社會效益，尤其是高校的特殊性質，應重點關注社會效益。之后圍繞已經設計好的績效指標，把其他指標細化分解。最后，財政部門可以構建一些常見的績效指標框架模型，運用定量與定性相結合的方式，展開測度工作。教育部門則能以此為準，明確績效指標核查標準。

3.科學設置資金規模，建立立體指標體系

一是在制定績效評估指標時，要考慮到項目目標的合理性、計劃的可行性、方法的科學性、數據的可靠性，并能在后續的工作中，根據項目的實際需求，對項目的績效評估指標做到動態化、實時性調整。

二是以建設專門的數據庫，將收集的資績評估項目相關數據，對有關專家進行匯總，同時，要以需求為導向，從實際中篩選出有能力的專家，建立專家庫，并對其組成、人數進行動態調整，以增強其專業性。

（三）強調法治建設，規范績效評價工作的流程與標準

根據先進的績效評估工作經驗，可以發現其中存在著的完整的制度系統，為相關工作高質量開展提供了科學的保障。由于我國對該方面的探索時間不久，相關的法律保障體系還存在不足，現不能有效發揮作用與優勢。絕大部分省市還是以我國發布的宏觀文件為工作基礎，但這些文件主要是明確工作方向，并沒有提供較多具體化的措施。聯系實際情況，能參考的法規與部門規章，還不具備專業的操作程序和現代化標準。

與此同時，教育系統內部也缺少統一的法律保證。因此，相關人員進行績效評估活動時，需深入了解高等職業院校專項資金的性質與使用特征，然后總結與歸納以往工作經驗，設計統一且可行性較高的法律制度體系，在此基礎上，要盡量減少對財政撥款績效考核的人為干擾，逐步走向制度化、科學化，并結合企業“二上二下”的實際情況，提出了新的改革思路，對績效考核進行了分解、集成，并制定一系列的工作流程、工作程序。

（四）加大培訓宣傳，提升績效評價人員綜合業務素質

一方面，綜合運用各種新媒體，實現了基金績效考核的立體宣傳；既要擴大宣傳的覆蓋面，又要提高宣傳的實效性，培養社會公眾形成正確認知，提高工作參與感。這有助于引起相關部門對績效工作的思想重視，在社會范圍內形成良好的輿論環境。另一方面，能制定出完整的工作流程，明晰各項內容，確定時間和崗位負責人，將最終的績效評估結果進行展示，推動其形成強制性的工作制度。立體化強化發現并解決問題的能力，綜合提升資金監管水平。

四、結束語

實行預算績效考核，其根本目標是提高財政資金使用效率。實行預算績效管理，建立全面的績效管理模式，實現財政資金的全鏈條管理，在預算編制、執行、監督等各個方面都發揮著重要作用。全面推行預算績效管理，從資金的配置到資金的使用，可以將其價值發揮到極致?？冃гu估的過程既是對經費分配的反映，也是衡量高校能否履行其社會責任的一個重要標準。為此，必須強化高校預算績效評價，對于推動我國高等職業院校的健康發展，有著十分重要的作用。