國外建筑業人才培養的制度經驗與啟示＊

■ 陳珂 方帥 劉陳哲 王剛 郭豐毅

1.華中科技大學土木與水利工程學院 武漢 430074

2.無錫市新發集團有限公司 無錫 214135

0 引言

建筑業在中國經濟發展中扮演著至關重要的支柱角色，為城市現代化建設做出了關鍵貢獻?！丁笆奈濉苯ㄖI發展規劃》強調了智能建造、綠色建筑、智慧城市等轉型目標。只有滿足人才需求，才能更好地推動行業轉型升級。然而，盡管我國建筑業從業者總量龐大，但工程技術人員僅占12.9%，新型建設組織模式和建造方式的專業技術人才更是稀缺，建筑業人才緊缺問題突出[1]。

為培養高素質、專業化、穩定的人才隊伍，學者們通過不同的切入點提出了一系列建議。孫繼德等人[2]從建筑工人獲得技能的角度，探討了現代學徒制在我國建筑業實施的可能性。郭慶軍等人[3]分析了我國在建筑業國際化進程、行業新業態以及勞務用工制度改革等新形勢下的人才需求，提出了建設適應建筑業轉型升級的人才隊伍的相關建議。高曉江等人[4]基于德國高等工程教育和職業教育的模式，圍繞需求側引領、供給側改革和政府側保障，為我國建筑業人才培養提出了建設路徑。此外，郭中華等人[5]對比分析了我國與德國、美國和日本的建筑業人才培育模式，提出了一個包含政府、學校、企業和個人四方主體的建筑業高技能人才培育方式。根據相關研究，政策導向對人才隊伍建設的指導作用重大，這些政策通常包括政府為促進建筑業人才培養所制定的方針、措施和規章制度等[6]?，F有的研究成果在政策導向方面僅作了理論性概括，側重于表面形式，未能從政策制定執行的層面統籌考慮人才隊伍建設相關主體的互動。因此，這些研究建議對策的可操作性相對較差，無法對人才隊伍建設工作形成較強的指引作用。

為彌補這一不足，本研究以湖北省高等教育學會共同體建設項目重點課題為出發點，采用了政策工具的理論方法，提出了相對完善的建筑業人才培養政策框架。同時深入分析了美國、英國、德國、新加坡和日本等國的建筑業人才培養政策，為我國建筑業人才培養政策的制定提供參考。

1 基于政策工具理論的政策分析

政策工具，又稱為政府工具，通過在政策目標和執行層面建立紐帶，促使組織進行集體行動并解決公共問題[7]。本研究借鑒了Rothwell等人提出的方法[8]，將建筑業人才培養相關政策劃分為供給型、環境型和需求型3個類別。供給型政策工具表現為政府對建筑業人才培養的促進作用，主要通過提供資源支持和創造有利條件等手段實現；環境型政策工具則具體體現為對建筑業人才培養的影響效果，通過激發良好的發展環境以實現間接支持；需求型政策工具則表現為政府對建筑業人才培養的引導作用，主要通過市場化應用示范、合作交流等手段實現。相關政策的具體劃分見表1。

表1 建筑業人才培養政策工具類型、名稱及含義

本研究運用政策工具的理論方法，選取了美國、日本、英國、德國和新加坡5個國家作為研究對象。這些國家在相關政策工具的制定和實施效果方面各有側重。舉例而言，美國建立了完善的職業技能培訓體系，通過不斷出臺新政策來完善培訓制度；英國則制定了全面的職業資格體系，在提高勞動力技能、滿足勞動力市場需求方面發揮了重要作用；德國和日本在職業教育立法方面較為全面，為建立現代化的教育培訓體系奠定了基礎。本研究主要通過查閱相關文獻、各國政府官方網站、政策文件以及學術論文，獲取相關政策信息，并進行整理分析。

2 國外住建業人才培養政策梳理

2.1 供給型政策

2.1.1 資金投入

政府專項基金的設立既滿足了建筑企業技能培訓需求，也為相關專業學生提供了經濟支持，從而激發整個行業的活力。以英國為例，建筑業培訓委員會（Construction Industry Training Board，CITB）頒布的《CITB 技能穩定計劃》（CITB Skills Stability Plan）通過贈款計劃和技能培訓基金向建筑企業提供直接資金支持。同時，英國還設立了領導和管理發展基金，為建筑企業提供資助，提升從業人員的領導、管理和監管技能。在德國，社會團體建設教育基金會（SOKA）規定企業每年將其營業額的1.2%上繳給SOKA進行管理，作為人才培養的專項經費。新加坡政府也設立了建筑生產力和產能基金，作為職業教育的主要資金來源[9]。

2.1.2 教育培訓

職業教育培訓體系以人才技能培養為核心，通過整合各項教育要素和資源，實現人才技能培養的有機協同[10]。在德國，建筑業職業教育和培訓集體協議由德國建筑業中央協會頒布，規定了培訓框架條件，以確保德國培訓的統一質量標準，并要求學員在完成理論學習后通過層級選拔方能成為職業培訓學徒。英國建筑業培訓委員會注重培養行業文化，通過相關課程支持行業整體提高技能水平，并推動建立包容性的工作環境，從而在一定程度上緩解了英國因脫歐而導致的勞動力短缺等問題[11]。新加坡的部分高等教育學院在政府支持下，開設了相關培訓，為超過17200 名學生和從業人員提供包括虛擬設計與建設（Virtual Design and Construction，VDC）和集成數字交付（Integrated Digital Delivery，IDD）的課程內容。

2.1.3 基礎設施與信息服務

隨著產業數字化轉型，各國建筑業也在提升基礎設施與信息服務水平。例如，美國政府于2021年簽署基礎設施投資法案，將投資1 億美元用于加快部署數字建筑管理系統，并提升從業人員的信息素養和數字技能。新加坡建設局旗下的新加坡建筑學院設立了精益和虛擬建設中心，激發項目的數字化集成交付能力。新加坡承包商協會于2015 年啟動了外國建筑工人目錄系統的創建工作，并建立了建筑業人才就業門戶網站，以提供精準的就業指導，為人才的合理匹配提供了更為便捷的服務。這些舉措不僅有助于提升從業人員的技能水平，還為建筑業注入了數字化、信息化的發展動力。

2.2 環境型政策

2.2.1 目標規劃

為實現人才戰略目標，各國普遍建立了明晰而具有前瞻性的政策規劃。新加坡于2014年啟動了“技能創前程”國家人才計劃，并設立了專門的委員會作為最高層級機構，為該計劃提供戰略支持。據統計，該計劃于2021年為大約2.4萬企業以及66萬人提供了幫助[12]。英國發布了《2023-2024 年英國建筑業的行業技能計劃更新》，旨在通過一致的優先戰略措施來填補用工缺口的計劃，包括文化變革、入行途徑以及職業能力技能等。日本頒布并實施了《教育振興基本計劃（2023-2027）》，將教育與社會經濟緊密聯結，以促進專業人才的職業素養和行業認同感。

2.2.2 法規管制

完備、詳細、具有可操作性的法律法規是人才戰略實施的有力依據。德國建立了完善的職業教育法律保障體系，包括《聯邦職業教育法》、《職業學院法》、《職業培訓條例》等多項法規條例。其中，《聯邦職業教育法》直接規范職業教育事務，對培訓相關各主體的權利義務、培訓學徒與企業的關系、培訓資質要求以及培訓條例的監督和考試要求等方面做出了明確規定[13]。新加坡人力部和建設局聯合頒布法令，要求從2017 年起，所有建筑企業持有高級技工（R1）工作許可證的員工不得少于10%，以推動企業自主培養建筑工人，維持建筑業的活力。

2.2.3 準入許可

執業資格制度是市場經濟國家對專業技術人員進行管理的通行做法。一些發達國家已經建立了較為完備的職業資格體系。例如，英國皇家特許建造學會參與政府有關部門制定行業標準和資格認可標準。在德國，職稱評定和職業資格認定并行，德國工程師協會負責培養后繼人才，并為政府、議會和社會提供咨詢服務。美國實行注冊人員的個人市場準入管理制度，只有通過注冊并取得注冊建筑師、注冊工程師等執業資格的個人才能成為注冊執業人員。日本建筑業與我國類似，實行市場雙準入制度管理方式，即建筑企業和從業人員雙準入。企業需要取得建筑資質，從業人員需要取得執業資格，才能開展相關業務[14]。

2.2.4 稅收優惠

稅收制度能有效激勵雇主培訓本單位的人員，從而推動建筑業人才的培養工作。英國的“征稅—稅費返還”是一個行之有效的國家培訓框架。英國建筑業培訓委員會通過政府行政部門的委托，每年向建筑企業會員征收一定數額的稅款，并將其中一部分返還給進行人員技能培訓的建筑企業。在新加坡，政府通過稅法法令向國內建筑業企業征稅，使培訓和教育的責任由整個行業共同承擔。例如，將建筑工人培養成高級技工身份需要花費約1000新加坡元進行必要的培訓和測試。因此，政府通過向企業征稅為廣大技術性人才的培訓提供資金支持，使從業人員有機會獲得更高水平的職業培訓。

2.3 需求型政策

2.3.1 產業化應用

建筑業數字化轉型引入了新的商業模式，將新一代信息技術應用于建筑業市場，激發了高科技公司與建筑業的有機接入，形成了良性的發展循環。這種趨勢下，建筑業不僅在數字化方面取得顯著進展，同時也涌現了一系列與之相關的新興職業，從數據分析師到建筑信息模型（Building Information Modeling，BIM）工程師，為建筑業人才培養提供了更加多元化和前瞻性的發展路徑。日本在積極探索與推動住宅產業化進程，目前各類住宅部件（構配件、制品設備）工業化、社會化生產的產品標準齊全，占標準總數的80%以上[15]。通過加強行業的標準化和智能化，促使了高科技企業與建筑企業之間的合作與互動，形成了相互促進的良性循環。

2.3.2 合作交流

科技人才的合作交流對于人才培養具有重要意義。這種交流有助于拓寬科研視野，促使人才在多個方面全方位發展。新加坡建設局在人才培養和教育培訓方面通過與IDD 指導委員會和貿易協會的密切合作取得了顯著成果，吸納來自上下游、不同學科的BIM/VDC/IDD專家，將培訓業務擴展到項目實踐[16]。在美國，政府積極引導行業提供了跨領域學習和創新的平臺，這有助于促進不同領域和背景的專業人才之間的溝通與合作，提升個體專業素養，從而推動整個建筑業的不斷進步。

3 我國建筑業人才培養的建議

本研究借鑒了發達國家在建筑業人才培養方面的成功經驗，從供給側、環境側和需求側3個政策工具的角度，提出了我國建筑業人才培養的建議。

3.1 加大供給側推力

3.1.1 保障人才培養資金支持

國家財政部在2018年至2022年期間撥款1139億元用于實施職業技能提升行動。然而，我國對建筑業培訓教育的財政專項資金投入缺乏具體規定，企業列支培訓經費缺乏強制性措施，導致教育培訓實施缺乏資金保障。為解決這一問題，應建立多方利益相關主體參與的人才培養資金機制。例如，擴大人才資金投入的范圍，確保資金精準流向需求領域，并制定長期可行的資金投入計劃；在資金投入過程中，調動企業力量，拓寬資金來源渠道；建立嚴格的技能資格認證，并實施人才激勵措施，發揮資金導向的作用。為實現這一目標，可以考慮設立專門的人才培養資金，通過政府引導、企業參與和個人投入，形成多方共擔的資金支持體系，確保人才培養的長期可持續性。

3.1.2 健全職業教育體系

我國住房和城鄉建設領域相關專業培養課程受傳統工程教育模式影響，與實際工作需求脫節，未能及時跟蹤新理論、新方法和新技術的發展。為滿足行業對人才素質的新需求，需改革完善職業教育體系。例如，建立健全的職業文化，激發從業者職業認同感；對標崗位技能要求，構建靈活的課程體系，增強專業技能課程的適應性，并加強職業教育的技能實踐環節，提高理論學習與生產實踐的銜接度；優化技能評估體系，注重實際工作需要，構建包含多元主體的技能培養評估體系，同時強化教育過程中的評估機制。

3.1.3 推進基礎設施與信息服務建設

與美國、新加坡等發達國家相比，我國在建筑業人才培養的相關設施和信息平臺的投建力度以及利用效率上仍有較大差距，仍需夯實人才基礎設施建設，充分發揮平臺服務功能。應支持建設科研工作站、產業創業園和技術實驗室等創新平臺，便于開展人才培養實踐，保障人才發展的基礎設施需求。同時，借助數字基礎設施大力發展建筑業人才信息服務，構建人才服務交流平臺以及人才信息資源庫，將數字化培訓資源整合到這類平臺中，突破教學資源傳播的時空限制，為行業未來的發展奠定堅實基礎。

3.2 強化環境側保障

3.2.1 健全相關法律法規

我國現行涉及建筑業人才培養的相關文件包括《中華人民共和國職業教育法》、《職業教育專業目錄》、《住房和城鄉建設部關于加強建筑工人職業培訓工作的指導意見》等，但相較于發達國家，缺乏對培訓具體流程規范、過程監督管理等方面的法規。建議制定鼓勵建筑企業培養掌握新技術、新方法的人才的相關政策文件，加強職業教育法律制度建設，完善相關法規制度，例如，通過高度完善職業教育法案，引導行業及相關協會制定職業教育標準規范，形成對建筑業人才培養的完整規范體系。通過健全法律法規，為建筑業人才培養提供穩定的法律環境，推動行業規范化發展。

3.2.2 完善準入許可制度

我國建筑業從業人員就業準入機制尚不完善，執業資格的考核認證和監督管理缺乏執行保障。為進一步完善執業資格認證體系，需要重新梳理各職業的從業職責和相互關系，明確職業范圍?？梢詤⒖加?、德國等發達國家，考慮實施國家和行業層面的分類管理。對于技術復雜且職業風險較大的執業資格，應按照國家法律規定進行管理；對于不直接影響國家和公眾財產安全的專業資格，則委托行業協會管理。此外，改革執業資格考試的內容和方法，增加實踐操作的考核比重，建立符合國際標準且適應我國實際情況的從業人員執業資格制度。通過完善執業資格制度，可提高建筑業從業人員的專業素養，確保他們具備適應市場需求的實際能力。

3.3 增強需求側引領

3.3.1 培育復合型人才

政府應鼓勵建筑業與相關產業合作，促進資源共享互利，瞄準建筑業數字技術創新發展趨勢，激發行業數字化創新發展潛力，推動建筑業復合型人才隊伍建設。同時，可依托國家重大科技項目和創新平臺，激發團隊的科技創新活力，全面提升建筑業數字化科技創新實力，發揮人才培養的產業化示范作用，為行業的可持續發展提供強有力的技術支持。

3.3.2 深化產學研合作

為提升多方協同人才培養水平，可以構建一套政府、建筑企業、高等院校、市場互促共融的合作模式。在研究國內外建筑業科技發展趨勢的基礎上，制定行業未來戰略發展方向，推動各參與主體積極合作開展人才培養，并與市場推進科技成果產出以及科技成果商業化。通過深化產學研合作，可整合各方資源，提高建筑業人才培養的全局性和系統性，為行業的技術創新和人才培養提供更多的支持。

4 結語

為加強我國建筑業人才隊伍的培養與發展，本研究通過政策工具，將相關政策歸納為供給型、環境型和需求型3 個方向，深入分析了5 個發達國家在建筑業人才培養方面的政策舉措。本研究建議從3 個關鍵方面入手，以構建全面而有力的人才培養體系。

（1）應強化政策頂層設計的核心地位，確保職業培訓體系的健全。通過市場力量的有機激發，可構建良性的行業發展循環，為建筑業人才培養提供持續增長的動力。在這一過程中，還可以著力推動創新，促使人才更好地適應科技發展和市場需求的變化。

（2）建議加強資金支持、法律法規支撐和信息化技術應用，并實施一套嚴格的建筑業人才認證標準。這一步驟有助于全面提升該領域人才的行業專業素養，從而為建筑業提供高質量的專業人才支持。

（3）強調推動“政產學研”互動融合的重要性。通過多方合作，培養出一批能夠引領新時代建筑業發展的復合型人才，確保我國建筑業的活力和發展潛能。