“雙碳”目標下國土空間規劃思路與策略探索

馮柳青

山西省城鄉規劃設計研究院有限公司 山西 太原 030000

1 “雙碳”目標的含義

“雙碳”是“碳達峰”與“碳中和”的簡稱?！疤歼_峰”主要是指在某一段時間的拐點上，某一區域內的碳排放量不再增長，并且在達到峰值后逐漸下降，也就是說“碳達峰”是二氧化碳排放量由上升到下降的轉折點，這與我國經濟的發展有密切關系，預計在2030年左右，會出現“碳達峰”，之后的碳排放量將會持續下降。而“碳中和”是指一種碳補償方式，主要是通過植樹造林的方式，吸收空氣中多余的二氧化碳，達到空氣中的碳平衡。

“雙碳”目標是我國提出的兩個階段的節能減碳目標。其中，“碳達峰”階段預計在2030年左右完成，“碳中和”目標預計在2060年之前完成?！半p碳”目標的實現，離不開我國的國土空間規劃工作，兩者相互依存，相互支持。只有將“雙碳”目標與國土空間規劃工作實現結合與統一，才能夠落實社會經濟與生態環境的協調發展，為人類社會的可持續發展做出積極的貢獻。

2 國土空間規劃的概念與原則

2.1 國土空間規劃概念

國土空間規劃主要是指對一定的區域在開發時間以及空間上的安排，應當具備總體的規劃流程、詳細方案以及專項計劃等。在實際的國土空間規劃工作中，相關部門需要綜合考慮到各種影響國土布局的因素，并對規劃方案進行優化，實現對不同區域土地資源的綜合管控、合理分配與調度利用等?？茖W的國土空間規劃思路與策略能夠充分調動現有的土地資源，確保社會與市場經濟發展中的和諧穩定，并且有助于約束國土空間規劃中的不合理行為，落實“雙碳”目標。

2.2 國土空間規劃原則

國土空間規劃主要包含四項原則。第一，生態優先，底線管控。在落實國土空間規劃工作時，相關部門需要嚴格遵照現階段的生態文明建設要求，保護生態環境，禁止存在破壞生態資源的行為，以此推動社會的高質量發展，而不是以犧牲環境為代價推動社會經濟的發展。另外，還應該嚴格落實底線原則，保護我國的國土安全、糧食安全、生態安全以及歷史文化。第二，城鄉結合，全域統籌。在我國的國土空間規劃中，相關部門需要充分了解城鄉土地資源之間的聯系性，并進行全方面的把控，堅持城鄉融合發展的策略，通過優化國土空間規劃工作，落實鄉村振興戰略，為城鄉公共服務設施的建設帶來良好的政策保障，進一步保證社會的穩定發展。第三，以人為本，推動國土空間規劃工作質量的提升。相關部門在制定國土空間規劃策略時，需要了解不同地域的文化特色，落實以人為本的工作原則，對歷史文化進行傳承，對社會文化進行保護，通過科學、合理的國土空間規劃工作，提升人們生活環境的品質，進而推動旅游業的發展，實現生態資源的開發帶動社會經濟的目的?？茖W有效的國土空間規劃思路與策略能夠提升城鄉居民的幸福感與安全感，進而維持社會的穩定，促進國家社會經濟的健康發展。第四，節約集約，存量發展。在國土空間規劃工作中，相關部門更應該遵照節約集約的原則，控制土地資源的開發強度，注重對林業資源的保護，實現可持續的開發與利用，為子孫后代謀福利。另外，還應該積極落實“雙碳”政策，實行低碳發展戰略，積極倡導綠色生活方式，減少對國土資源的破壞與污染。

3 國土空間規劃工作中落實“雙碳”目標面臨的挑戰

在新時期下，我國的空間治理改革需要得到國土空間規劃工作的支持，該項工作也是實現“雙碳”目標的關鍵舉措，需要相關部門統籌協調與整體管控，并全面落實各項國土規劃原則，確保國土空間規劃策略具備完整性、功能系統性以及治理有效性，進一步為“雙碳”目標的全面落實提供有力的保障。但在“雙碳”目標下，國土空間規劃工作的開展仍然面臨著嚴峻的考驗，主要包括氣候變化的不確定性、城市系統的復雜性、減碳目標的強約束性等等，國土空間規劃工作在節能減排方面的技術也有待提升。

3.1 科學統籌多領域規劃技術與空間低碳需求的復雜性

“雙碳”目標作為國土空間規劃中的大方向，能夠對空間規劃思路做出一定的指導?，F階段，各行各業都在發展低碳產業，并從空間優化、能源結構轉型以及廢物利用等方面提出了合理的節能減排策略與理念。但在眾多科學技術之中，仍然存在技術耦合性與關聯性較低的情況，導致各類節能減排技術沒有得到系統化的運用，使得社會廣大群眾對于節能減排理念不夠重視，不利于人類社會與生態環境的統籌發展。另外，在國土空間規劃中，各行業中的節能減排技術與空間規劃沒有實現有效的融合，缺乏科學的技術路徑，導致國土空間規劃工作無法高效率、高質量落實“雙碳”目標[1]。

3.2 碳排放定量評估體系不健全

目前，在國土空間規劃工作中，由于涉及到城鄉土地資源的統籌問題，必然需要了解到不同地區的人口特征、交通方式以及用地布局，進而在“雙碳”目標下實現對土地碳排放的有效監測與評估，才能夠優化和完善國土空間規劃策略。但在實際情況下，目前的人類活動與土地利用中的碳排放監測與核算缺乏系統化的標準體系，相關的監測技術也不夠全面，在國土空間規劃工作中實現對節能減排成本效益的定量化評估具有一定的難度，從而使得國土空間規劃工作不具有權威性。

3.3 低碳目標的約束性力度不足

在“雙碳”目標下開展國土空間規劃工作，工作人員在思路與策略上應該嚴格遵循“雙碳”目標與原則，并將各個階段的任務目標進行拆解，為系統性的國土空間規劃工作的實施提供關鍵性的指導。但在目前的國土空間規劃工作中，“雙碳”目標的相關指標納入程度不足，導致節能減排的約束力度較弱，長此以往，國土空間規劃中的“雙碳”目標將無法有效落實。

4 實現“雙碳”目標的國土空間規劃策略

4.1 推進資源足跡核算，支持碳資產的有效管理

在“雙碳”目標的落實過程中，碳核算是一項關鍵舉措，對于國土空間規劃工作的開展也具有較大的影響力。不論是在市場運營、規劃引導還是政策調控等方面，前提工作都應該是將賬算清楚，而在以“雙碳”為目標的國土空間規劃中也不例外。碳資源、碳足跡的科學化、有效化核算是支撐國土空間規劃工作的有力舉措，可以在國土空間規劃策略的編制、審批、實施以及全過程監督中實現對碳資源的有效管理，進而提升節能減排管理水平的提升。在碳資源與碳足跡的核算中，相關部門應當建立系統化的管理體系，實現對不同區域以及不同時間段的碳源碳匯空間格局分析，逐漸摸清碳排放來源，并制定良好的治理對策，精準識別高度碳排放地區，為科學化的國土空間規劃工作提供碳排放數據支持。另外，還應當建立各個地區的碳賬戶與生態賬戶，實現碳資源與自然資源管理的同步和銜接，進而增強國土空間治理能力，有效達成“雙碳”目標。在碳資產的管理中，相關部門需要積極創新管理模式，發現減排增匯的價值，并利用碳中和策略的強約束力度，實現國土空間規劃中的節能減排效果。新型管理模式下，國土空間規劃應該統籌資源，關注生態建設，構件更加合理和健全的供應鏈運營體系，并有效利用各種金融工具優化配置碳資源，與市場形成良好的對接?；趯μ甲阚E的核算，在國土空間規劃工作中，工作人員可以對土地資源進行綜合治理，進一步優化空間組織與管理手段、優選節能減排技術，并配合優秀的政策機制，加強對碳資源的有效管理，促進“雙碳”目標的實現[2]。

4.2 強化整體統籌能力，構建低碳國土格局

在國土空間規劃工作中，相關部門應該意識到優化國土空間格局以及提升空間治理能力的重要性，并將其作為貫徹落實多重低碳目標要求的重要途徑。工作人員應當具備發展性的眼光，從復合生態系統的整體觀與復雜性的思維出發，全面認識到人與自然的關系，并具備國土空間規劃中的全面統籌思維，強化對生態資源的保護，落實社會經濟的可持續發展，從而構建科學、合理且有秩序的低碳國土空間規劃與開發格局，為“雙碳”目標的實現提供更加有力的格局保障。為了實現整體統籌能力的提升，并構建科學的低碳國土格局，相關部門應該加大生態空間的保護與修復力度，避免不良地質與生態環境遭到進一步的破壞，從而發揮生態系統的碳中和功能，早日實現“雙碳”目標。主要途徑在于錨固重要的生態空間、開拓綠色寬敞的空間以及提升生態系統的質量，增強生態環境的固碳能力。在錨固重要生態空間方面，國土空間規劃工作人員需要強化底線思維，嚴格遵照各項工作原則，堅守住生態環境的保護紅線，保障現有的綠色生態空間，并維持自然生態系統的健康與穩定，防止遭到污染與破壞。同時，工作人員需要強化國土空間的用途管制，嚴格控制城鄉土地資源的轉換，保證農業用地的面積，避免農業空間向城市空間的過度轉化，進而有效降低該過程中的碳排放。在拓展綠色寬敞空間方面，相關部門需要打開思路，通過荒山綠化、森林濕地公園的修建以及礦山生態系統的恢復等手段，逐漸擴大綠色生態面積，提高生態系統的碳資源匯增量，有效利用綠色生態系統的功能，實現高質量、高效率的碳中和。例如，在北京的國土空間規劃中，相關部門一方面在關鍵位置實施大尺度的森林城市生態建設，另一方方面又減量發展，利用騰退增綠、見縫插綠等方式不斷增加綠色覆蓋率，進而拓展城市中的綠色空間，推動“雙碳”目標的有效落實。在提升生態系統的質量方面，主要是增強生態系統的自身固碳能力。因此，在國土空間規劃策略的制定中，工作人員需要根據自然生態系統的演替規律，推斷下一步的生態建設與保護計劃，推進森林系統、濕地系統等綠色生態系統的固碳質量，將國土空間規劃策略與生態保護全面融合。

除了加強生態空間的保護與修復力度，在國土空間規劃工作的開展過程中，相關部門還應當積極優化空間結構布局，將社會發展向低碳轉型的方向推進。人類的生產生活需要空間作為載體，而建設空間也是經濟社會的活動聚焦點，更是社會中碳排放的主要場所。在優化空間結構布局方面，國土空間規劃人員需要根據不同城市或區域的空間形態、交通組織、能源供應方式、建筑布局、資源利用效率以及碳排放規律等，改變傳統的布局思路，進一步優化整體的城鄉建設布局策略，阻斷高碳鎖定效應。相關部門可以在國土空間規劃策略的制定中，積極借鑒優秀的空間布局經驗，推動公交優先發展模式，利用其交通組織規劃能力，帶動地區的經濟發展，并逐漸形成良好的產業布局，另外，軌道微中心的規劃建設也逐漸出現在大眾視野，與公交體系相融合，推動了城市中空間布局結構的優化。例如，北京市建設了七十多個城市活力微中心，用來指導居民的出行，并推動出行方式向軌道交通轉移，可以從整體上提升整個城市的交通服務質量，并且灌輸給城市居民綠色出行的理念，達到節能環保的目的，從而在都市中構建低碳舒適的生活圈。除此之外，北京市也積極優化了工業用地布局，實現了對碳資源空間的有效整合，可以進一步加強對碳排放的監督管理，構建綠色、完善的產業鏈，避免過量與不合理的碳排放[3]。

4.3 對國土空間規劃中的碳排放實施精細化的監管流程

為了能夠充分發揮國土空間規劃的效用，推進“雙碳”目標的快速落實，相關部門需要加強對國土空間規劃的全周期性監管，提高國土空間規劃中的碳排放治理效能。主要的實施手段在于將“雙碳”目標貫穿在國土空間規劃方案的實施、監督與評估環節，并利用智慧化的監督管理手段，對各個階段的節點環節進行嚴格監督，落實精細化的國土空間規劃管理方法。在具體工作中，相關部門需要建立“雙碳”智慧管理平臺，能夠對不同地區的碳排放量進行系統監測，并將數據及時上傳至平臺中，實現國土空間規劃管理工作的可視化、透明化。碳監測是碳資產管理的基礎，工作人員應當積極利用先進的監測技術，實現對碳資源的實時性監測，并根據碳排放規律繪制全景圖，通過對實時性的數據分析，掌握碳行為的時空動態，進而據此制定更加合理的國土空間規劃策略。在國土空間規劃的碳監管中，會涉及到不同行業不同部門的碳排放流程，像是建筑、農業以及交通等，只有依據科學有效的監測方法，才能夠保證監測結果的可靠性與精準性，從而為實際的國土空間規劃工作提供可靠的數據依據。工作人員還可以通過碳模擬的方式，規劃不同的場景，擬定可行的國土空間規劃策略。依據這樣的方式，相關部門能夠大體掌握國土空間規劃中碳監管的成本效益，并根據模擬結果不斷優化監管方案。另外，還應該將“雙碳”目標納入國土空間規劃管理的評估體系，這也是有效推動國土空間規劃工作、落實“雙碳”政策的這樣舉措。在城鄉國土空間規劃中，制定并完善規劃評估體系，并將“雙碳”目標納入到其中，有助于強化空間規劃管理職能，進一步落實碳資源的治理效果。相關部門依據完善的管理評估系統，可以對不同區域的國土空間規劃工作落實情況進行分析，并對“雙碳”目標的落實程度進行預測，在發現問題時能夠將其明確出來，并為下一步的國土空間規劃工作提出合理化的建議。

5 結語

綜上所述，“雙碳”在國土空間規劃工作開展中具有重要的意義，相關部門應當認識到“雙碳”目標的重要性，并依據國土空間規劃原則，打開規劃思路，制定科學可行的規劃策略，為“雙碳”目標的全面落實提供有力的保障。