基于治淮建設項目探討審計整改體制機制問題

李 婷，馬福正，石文軒

（1.水利部淮河水利委員會，安徽 蚌埠 233000；2.淮河水利委員會水利水電工程技術研究中心，安徽 蚌埠 233000）

0 引言

近年來，針對國家、水利部及淮委對治淮建設項目審計發現的問題，項目法人及相關單位高度重視、積極整改，大部分問題已整改落實，但通過報送的整改資料、后續監督檢查、審計整改臺賬來看，部分問題由于體制機制和制度，尚未完全整改到位。本文著重梳理了治淮建設項目審計中提出的“地方配套資金不到位”“建設單位管理費用超支”“土地證未辦理”“竣工財務決算上報審批不及時”等四個較為普遍、典型的問題進行探討。

1 地方配套資金不到位

1.1 基本情況

對于治淮建設項目存在地方配套資金不到位的問題，審計部門以“項目法人盡快向上級部門匯報，抓緊協調落實未到位的配套資金”“抓緊協調地方財政局妥善處理滯留的配套資金”下達審計意見，被審計單位大多以“積極協調上級部門，盡快落實未到位資金”“與財政局協商，將未撥付資金用于項目配套建設”作為整改結果上報。

1.2 問題影響及原因分析

地方配套資金不到位會延誤建設期間的建設進度、導致項目法人拖欠工程款、不利于工程尾工實施、影響項目結余資金的處理。主要原因如下 。

（1）地方配套資金滯留在中間環節。部分地方財政部門或融資平臺將已落實的地方配套資金滯留，未撥付項目法人，造成建設資金不到位。

（2）配套資金分解不符合制度要求。個別地方配套資金落實要求不合理，要求貧困縣配套資金，但貧困縣因財力有限難以落實。如：某主管部門在分解某一般堤防加固工程投資計劃時，要求貧困縣懷遠縣落實配套資金296.90 萬元，該要求不符合《關于取消貧困縣國家安排的公益性建設項目縣級配套資金的通知》“取消國家在貧困地區安排的公益性建設項目縣級配套資金適用地區”的要求，造成配套資金一直未落實到位。

（3）部分項目尚有概算結余未到位。部分工程因預算安排不合理、設計變更、相同建設內容在不同部門的建設項目中重復涵蓋等，導致概算結余較大，地方政府認為工程建設資金已滿足建設需要，不愿再到位配套資金。如：某沿淮洼地治理應急工程因相應建設內容已在其他部門項目中實施，導致該工程的概算結余較大，尚有縣級配套資金210 萬元未到位。

1.3 意見建議

（1）國家有關部門應進一步明確建設資金撥付程序、手續和要求，減少資金滯留，確保地方配套資金按時、足額到達項目法人。

（2）地方政府主管部門分解投資計劃時，應嚴格執行國家關于地方配套資金相關制度，加強淮河流域經濟發展較為落后的地區資金統籌平衡；對貧困縣中央預算內投資安排的水利建設項目，可由原縣級財政承擔的配套資金改為省級或市級全額予以保障。

（3）完善建設項目落實地方配套資金的相關規定，并明確在存有概算結余的情況下，地方配套資金應按時到位或在滿足建設管理基礎上配套資金可以不到位。

2 建設單位管理費用超支

2.1 基本情況

對于治淮建設項目竣工決算審計中建設單位管理費用超支問題，審計部門以“對建設管理費超概算原因進行分析，完善手續；今后加強建設管理費的支出控制，防止超概算”下達審計意見。被審計單位大多會對問題產生原因進行分析，但完善手續的措施難以得到落實。

2.2 問題影響及原因分析

《基本建設財務管理規定》《基本建設財務規則》明確要求建設單位建管費應實行總額控制，超額列支且手續不完善違反了財經制度要求。除此之外，建管費超支會影響竣工財務決算審批，水利部明確建管費超支的直管項目不予審批竣工財務決算。主要原因如下。

（1）未完全結合水利項目特點批復建管費?！痘窘ㄔO項目建設成本管理規定》和《水利工程設計概（估）算編制規定》以項目總概算或建安工作量為基數，按相應費率計算建管費，未結合水利項目時間跨度較大、戰線長、管理難度較大等特點。

（2）地方實施項目的審批主體不明確?！痘窘ㄔO項目建設成本管理規定》明確建管費超支的地方級項目應由同級財政部門確定審核批準的要求和程序，但實際工作中，部分同級財政部門未明確審批主體，手續無法完善。

（3）水利部明確建管費超支一律不批。雖財政部《基本建設項目建設成本管理規定》明確“中央級項目應事前報項目主管部門審核批準并報財政部備案”，但水利部在落實中明確建管費超支一律不批，手續無法完善。

2.3 意見建議

（1）主管部門應結合不同類型水利工程特點，充分考慮不同水利工程的投資額、人員配置、建設地點和周期等特點，優化建管費計算標準，定員定額計算建管費，滿足建設管理需要。

（2）地方財政部門需完善有關規定，明確建管費超支項目的審批主體、審核批準、審核要求和程序；項目法人在建設過程中，應積極向當地財政部門反映建設情況，以便建管費超支時，及時完善手續。

（3）水利部在落實財政部規定時，不搞“一刀切”，考慮項目具體特點和實際建設情況，在對建管費不提高標準和擴大范圍的前提下進行審批，減少項目法人用自有資金彌補的情況。

3 土地證未辦理

3.1 基本情況

對于大多水利建設項目未辦理土地證的問題，審計部門以“抓緊完成永久征地不動產權證辦理”下達審計意見。被審計單位大多以“已積極溝通協調，盡快辦理”作為整改結果上報，但實際上基本無法落實。

3.2 問題影響及原因分析

未辦理土地證會影響水利管理范圍內土地確權劃界工作，并對劃分管理范圍與保護范圍、明確責任主體及相應的責任義務產生影響，不利于水利工程設施的維護管理。主要原因如下。

（1）初步設計批復的經費與實際需要差異較大。水利工程大多未將實施占補平衡的資金納入初步設計概算內，實際建設中，用于占補平衡的資金量較大，造成較大資金缺口，致土地證無法辦理，如：某水庫工程征地資金缺口測算約70 億元，水庫淹沒影響區近10 畝建設征地手續及土地證尚未辦理。

（2）前期未辦理征地手續。因辦理征地手續前置要素較多、辦理難度較大，部分水利工程在概算批復后未及時辦理征地手續，對后期辦理土地證形成阻礙，如：某行洪區調整和建設工程某縣境內永久用地14689.38 畝和某某縣境內永久用地17523.72 畝的征地手續尚未辦理。

（3）部門溝通協調不夠。國土資源或生態環境部門將水利建設用地劃分為基本農田或自然保護區，按照現行法律法規規定，水利建設項目所在區域無法辦理土地證。

3.3 意見建議

（1）結合治淮建設項目所在地區情況和項目特點，在編制及批復項目初步設計概算時，按實際需要，將占用耕地實施占補平衡的資金納入概算，補足辦理征地手續的資金缺口，推進土地證的辦理。

（2）水利部門應積極協調國土部門、地方政府進一步優化建設項目的用地審查報批要求，縮小用地預審范圍、簡化建設項目用地預審流程，分期分段辦理農用地轉用和土地征收；部分重大項目結合實際情況，可申請先行用地，后續補辦用地手續。

（3）完善相關制度規定，進一步明確占用永久基本農田的重大建設項目范圍；水利部門應與國土部門、自然資源部門加強溝通協調，明確已作為水利工程的建設用地不劃分為基本農田或自然保護區，目前水利工程占用基本農田的事項基本得到解決。

4 竣工財務決算上報審批不及時

4.1 基本情況

對于建設項目項目法人上報竣工財務決算不及時、無確定部門審批竣工財務決算的問題，審計部門以“按要求編制竣工財務決算，并盡快上報”下達審計意見。被審計單位大多以“已按照相關要求編制竣工財務決算”作為整改結果上報，但部分項目竣工財務決算一直未審批。

4.2 問題影響及原因分析

首先，影響結余資金的處理，由于工程結余資金認定應以批復竣工財務決算為依據，竣工財務決算未批復，導致結余資金不能最終確認；其次，影響交付使用資產的確定，交付使用資產的規格、型號、數量、金額等信息雖以編制的竣工財務決算入賬，但要批復后再進行調整；最后，影響交付使用資產和基建撥款的核銷，竣工財務決算批復前需一直掛賬，待批復后才能核銷。主要原因如下。

（1）審核審批主體不明確?！痘窘ㄔO財務規則》明確地方建設項目“竣工財務決算審核、批復管理職責和程序要求由同級財政部門確定”，但流域部分地方同級財政部門并未確定審批主體，如：某堤防加固工程的竣工財務決算早已編制完成，因項目法人無法掌握審核審批主體，一直未報送審批，審計部門后續監督檢查時建議上報市水利局。

（2）成果共享機制尚未形成。大多地方水利建設項目由主管部門組織竣工決算審計及問題整改，項目竣工驗收后，地方財政部門對竣工財務決算先進行財政評審再批復。由于主管部門和地方財政評審部門之間未形成成果共享機制，且竣工決算審計的定額標準存在差異，可能出現對工程價款和費用再次核減的情況。驗收后，部分款項已支出，扣回款項難以實施，導致財政評審提出的問題無法整改到位，影響了竣工財務決算審批。

（3）審計問題未整改到位的項目一律不批。水利部對尚未完成審計整改的直管項目，竣工財務決算一律不批，如：某除險加固工程在上報竣工財務決算時，因仍有部分未完工程未實施，導致竣工財務決算延遲上報。

4.3 意見建議

（1）地方水利建設項目的同級財政部門應細化制度規定，明確竣工財務決算審核審批主體、管理職責和程序等，以便建設單位按時上報審批竣工財務決算。

（2）推動建立成果共享機制，探索地方水利建設項目主管部門與建設地財政廳聯合開展竣工決算審計和財政評審，將發現問題、建議意見及時共享，督促問題整改，為竣工財務決算上報、審核、審批創造有利條件。

（3）水利部應進一步完善直管項目竣工財務決算審批的相關制度，對審計發現問題應分情況考慮整改方式和期限。對于涉及體制機制的復雜問題尚未整改的，應要求項目法人積極反映、明確整改目標，酌情對竣工財務決算予以審批。

5 結語

做好審計整改工作，不僅需要項目法人提高認識、規范行為，也需要審計機構剖析整改難點，積極反映，打通因體制機制和制度影響審計整改的壁壘，營造審計整改的良好氛圍，提高審計整改效率和質量，進一步發揮審計效能