產權制度背景下甘南草原資源可持續利用路徑探析

何旭明

（1.西北大學，陜西 西安 710069；2.甘南州委黨校，甘肅 合作 747000）

甘南藏族自治州地處甘肅省南部，青藏高原、黃土高原和隴南山地的過渡地帶，黃河流經西南部，洮河、白龍江流貫境內，州域平均海拔3 000~4 000 m，光照充裕，降水較多，熱量不足，年平均氣溫在1~13 ℃之間。統計數據顯示，全州草地面積272.27萬hm2，濕地面積38.4萬hm2，屬全國“六大牧區”之一，是黃河、長江上游地區的綠色生態屏障，也是黃河重要的水源補給區和黃河、長江上游的河源區。黨的十八大以來，全州深入推進生態文明建設，先后實施退牧還草、鼠害綜合防治、沙化草原綜合治理、山水林田湖草沙一體化保護和修復等重點工程項目，有效治理中度以上退化草原103.8 萬hm2，累計治理沙化土地0.41 萬hm2、潛在沙化草原1.79 萬hm2，草原生態修復取得顯著成效[1]。截至“十三五”末，草原平均草群蓋度、高度、產草量三項指標明顯增加，沙化、鼠害、蟲害、毒害草等分布面積逐漸減少，野生動物種群數量有所增加，黃河首曲草原涵養水源、蓄水保水和補給能力趨于平穩，草原生態系統逐步恢復，但全州局部區域草原退化和沿黃沙化問題仍在不同程度持續，針對草原退化的問題，許多學者多角度進行了深入研究，并提出了許多富有理論和實踐價值的研究成果。

1 草原退化的原因分析

根據已有研究文獻，草原退化的原因歸結起來主要是自然因素、人為因素、制度因素3個方面。

首先是自然因素。部分學者認為草地退化是在全球變暖和降水減少的背景下發生的，戚登臣等[2]對甘南瑪曲縣氣候變化數據進行分析發現全縣的氣候特點開始從干冷大風向干暖型轉化，降水量減少，水位下降，沼澤地大面積干枯，誘發草原退化。張繼承等[3]通過對青藏高原氣溫和降水變化特征的研究，發現青藏高原平均氣溫伴隨全球持續升溫呈顯著上升趨勢，而且藏北地區降水量的逐年減少加劇了河源地區的干暖化趨勢。史激光等[4]、趙曉英[5]利用錫林郭勒盟近50年氣象觀測數據的統計分析，證實了氣溫升高、降水減少與草原退化的高度相關性。氣候變化降低了草地保水蓄水機能，影響了草本植物群落結構，甚至區域植被退化影響到氣候，形成雙向推動的惡性循環。另外，草原鼠蟲害也是一個重要因素，草原退化強化了草原鼠、蟲對草根的生存性依賴，加之毒害草的蔓延生長進一步加劇了草原退化。

其次是人為因素。部分學者認為草原有自身生長修復的周期，而超載過牧導致植被嚴重啃食，葉量減少，光合能力降低，多年生牧草營養物質消耗增加，牧草再生能力和種子繁殖能力降低，打亂了草原修復的時間周期。過度放牧致使土壤夯實、間隙變小，通氣蓄水和保肥能力減弱，導致土壤質量惡化[6]。而且超載過牧和亂采濫挖破壞了草原生物鏈，引發大面積鼠蟲繁殖，破壞了草原表層植被。同時，牧區人口數量增長也對草原退化施加了一定壓力，人口增長加大了對畜產品的需求，刺激牧民增加了畜群數量，進而引發草地退化，而草地的退化、沙化又加劇了對更多草地資源競爭性開發，二者互為聯系，相互促進[7]。據統計數據，1965年甘南州牧業人口24.9 萬人，截至2022 年，全州農牧業人口達到55 萬人，而牧業人口就占54%，約29.7 萬人，牧民人口的增加以及相對單一的生計方式加大了對天然牧草的生產性依賴，使天然草原的載畜量持續增加，加劇了超載過牧和草原退化。

最后是制度因素。部分學者對氣候變化或超載過牧引起的草地退化持不同看法，認為氣候變化的影響較為緩慢，而且超載過牧也會隨著生產條件改善和非牧區牲畜產能的提升而得以緩解，很多地區在載畜量持續下降的同時依然存在草地退化的現象。通常情況下，土地利用方式決定著土地附著植被的種類、土壤的性質和物種多樣性，草地作為土地資源種類之一同樣面臨著此類問題。中國20世紀70年代末，農區推廣的家庭聯產承包責任制極大地推動了農業生產力的發展，農區聯產承包制的成功實踐也促成了在牧區實施相同制度的草原治理邏輯。從20 世紀80 年代初期至今，先后經歷了“草原共有、牲畜承包”“草原承包到組、牲畜私有”到“草原承包到戶、牲畜私有”的變革歷程，形成了現今草原資源“三權分置”，鼓勵草地流轉經營提升經濟效益和草原生態補獎保障生態效益的草原管理政策體系。隨著草地使用權的落實，牧戶通過草地圍欄建立了排他性邊界，減少了外來牲畜對草場的過度利用，提高了牧民保護承包草場的積極性，保障了牧民產業發展的基本權益，避免了“公地的悲劇”。然而，草地承包到戶改變了傳統的畜牧業生產方式，草原承包前逐水草而牧的牧業生產方式轉變為劃區輪牧的草地經營方式，從而縮小了牧民和牲畜的空間移動范圍，阻礙了牲畜的時空采食，又使草地踐踏頻繁，進而引起草原退化。

2 草原圍欄困境的表現與化解

在草原承包制前，草場集體所有的經營方式始終伴隨著諸如草場糾紛、超載過牧等社會經濟問題，困擾著草原畜牧業發展和牧區社會的穩定。改革開放后，草原承包制的實施提高了草原管理和利用績效，然而草原圍欄引起的對草原生態系統的條塊化分割，打破了草原生態系統的整體性和協調性，以及草原牧民原有的生活方式。

2.1 圍欄困境的表現

草原圍欄引發的問題，學界也給予了深入研究。阿不滿等[8]通過對甘南瑪曲的調研分析指出，草原承包到戶后，新的經營體制與傳統生產經營方式的矛盾日益凸顯，貧富差距逐步拉大。曾賢剛等[9]認為“圍欄效應”的主要表現是，阻礙了牧區野生種群的取水、覓食、遷徙和繁殖，影響了草原生態系統的穩定，同時草原牧區生態質量的空間差異性與流動性不足的矛盾影響牧民的生計方式。李繼剛[10]通過對牧民生產生活的微觀分析，指出草場分割與生態系統不可分性的矛盾造成草場價值下降，也阻斷了牧民之間的互助，降低了風險抵御能力，草場繼承與家庭人口增加的積累性效應加重了貧富差距。韋惠蘭和祁應軍[11]認為，牧區實行的草原家庭承包制增加了牧民的生產成本，同時也產生了一系列新的“圍欄陷阱”等生態外部性問題。另外，從理性經濟人視角分析，草原承包制實施后，隨著游牧文化規制的弱化和強勢市場資本的嵌入，牧民在維持草原生態平衡的長期收益和增加畜群數量獲得市場短期收益的兩難困境中往往選擇后者，甚至在市場經濟利益驅動下，將承包草原流轉而退出牧業生產，而草原承包戶以其經濟、信息等比較優勢獲得更大的規模經濟收益，這不僅導致草原退化，更是拉開了貧富差距。但也有學者認為，草原“圍欄困境”的形成不是草原家庭承包制的問題，而是因為承包制的實施不徹底、不科學、不合理[12]。還有其他諸如法律不健全、交易費用、技術限制等導致的產權模糊問題，造成為增加收益而增加畜群數量的“搭便車”行為，加劇了草原退化。

2.2 圍欄困境的化解

基于國家層面的草原產權制度安排，牧區家庭根據自身實際和傳統文化的路徑依賴而采取聯戶經營模式進行牧業生產，由牧民自己選擇靈活的組合方式發展牧業，以減少排他性成本并提高牧業生產的規模效益。曹建軍等[13]認為瑪曲草地聯戶經營既可避免集體產權制度下草地資源無人監管的弊端，又能對單一牧戶的草地不合理利用行為進行有效約束，具有生態高效、生產監督成本低及社會資源豐富等諸多優點。韋惠蘭等[14-15]從牧民對資源的使用權、轉讓權和收入的享用權三方面對甘南州瑪曲縣草場單戶和聯戶經營模式進行了界定，并通過成本收益分析認為聯戶經營作為草原承包到戶基礎上的自發合作方式，可以提高牧業勞動力配置效率，降低草場排他成本和監督成本，從而實現牧業生產的規模效應。聯戶經營是對草原生態整體性和家庭承包權分散性的有機結合，是基于血緣或地緣關系的草場聯合經營。聯戶經營擴大了牧業生產半徑，降低了牧草供給壓力，促進了勞動力遷移，有效提高了牧民家庭的抗風險能力和生產力水平，實現了生態保護和牧民增收的目標。同時在國家草原治理頂層設計框架下，草原社區擁有草原資源的所有權，而草原資源又具有天然的生態完整性，因此，草原“三權分置”框架下的牧業生產更需要政府與社區的協同共治才能促進草原生態的可持續發展。有學者認為草原社區治理可以化解政府草原治理信息不對稱和監管成本巨大的難題，使牧民利用草原資源的傳統方式和力量得以復歸，同時減少圍欄使用可以提高草原牧業生產的流動性，激發牧民保護草原的動力，豐富牧民經濟收益的結構[16]。綜上可見，草原生態治理與牧民生計改善的雙重目標理應通過構建草原社區治理與牧民聯戶經營互動結合的長效機制得以實現。

3 草原資源可持續利用路徑

保持草原生態平衡和可持續發展，從國家治理而言，草原是山水林田湖草沙生命共同體的重要組成部分，是綠色生態安全屏障的重要主體，是促進經濟社會可持續發展的重要自然資源。從自然生態角度來看，可以防止水土流失、維持生物多樣性、優化土壤結構和養分循環、調節自然氣候。從家庭生計來看，可以為牧民群眾提供持續的牧草資源，增加牧民收入，改善生活水平。因此，基于甘南草原生態治理和圍欄困境的共性特征，持續推進草原資源優化利用，應從以下幾方面加以促進。

一是完善政策供給。建立完善草原社區綜合治理和牧民聯戶經營互動結合機制，給予社區管理規則制定、權利義務劃分、資源收益分配等自主權，在保障牧戶經濟收益的前提下，充分發揮草原社區對連片草原的管理和監督職能。同時在國家法律框架內制定完善草原保護、草原調查、草原征用等法律法規，適時提高牧戶社會保障補助和生態補獎標準，切實保障和促進集體經濟組織和牧戶利益。此外，充分利用現代化信息、遙感、云計算、大數據等技術手段加強草原生態檢測與管理，明晰草原承包權，為草原補獎政策的有效實施和承包權的合理流轉提供產權依據，避免道德風險問題的發生。

二是推進牧民群體主體性建構。牧民群體是草原生態保護和牧業產業發展的主體，在草原承包制度背景下，激發牧民群體草原保護和發展動力，提高草原資源存量和未來價值預期，可有效緩解政府信息不對稱和財力不足的困境。首先是加強牧民的職業技能培訓和政策宣傳。針對牧業從業人口，通過網絡課堂和基層組織平臺定期開展培訓，強化草原生態保護政策宣傳，提高牧民牧業生產技能和生態保護意識。其次是加強對牧業轉移人口的公共服務供給，通過就業指導、職業介紹、法律咨詢等服務，提升家庭生計能力。同時提高牧民群體的教育、醫療、養老和救助支持力度，鼓勵參與草原生態保護和修復項目工程建設，使牧民群體切實從草原生態可持續發展中受益。

三是加大草原保護與修復資本投入。根據國家草原保護和建設規劃，對草原生態重點縣市提高專項投入，科學實施草原禁牧封育、病蟲防治、草籽產業、防災減災、草原自然保護區建設、草原生態旅游等項目工程，促進草原生態恢復，提高牧草產能，改善牧區基礎設施，實現牧區經濟社會綜合發展。同時加大草原生態檢測、價值評估的技術、人員投入，建立和完善草原監測管理體系，人才引進和培養機制，加強草原生態數據庫建設與運營，提高草原生態管理者的管理決策能力。

四是鼓勵草原承包權流轉經營，緩解牧業人口壓力。草原畜牧業從業人口增加勢必會增加對草原資源的需求，進而導致對草地的掠奪性利用，加速草原退化。鼓勵草原承包戶向專業經濟合作組織、養殖大戶等中長期流轉草原承包權，同時給予草原流轉家庭轉移就業的政策支持和服務供給，使草原流轉家庭獲得穩定的流轉收益，從而緩解牧業人口壓力。就承包權流轉受讓方而言，草原連片經營既可實現牧業產業的規模經濟收益，又可在一定程度上實現草畜平衡，因為中長期流轉合同期內增加畜群數量不僅會增加人員和監管成本，還會引起草原退化而得不償失。

五是延伸產業價值鏈，緩解草原載畜壓力。畜牧產業發展是牧民增收致富的主要途徑，然而在市場價格機制作用下，畜牧初級產品的利潤空間有限，牧民增收的動力機制便是增加畜群數量，這為草原生態恢復形成了壓力，加之高昂的監督成本，影響了禁牧政策的有效落實。因此，應探索引進市場資本，以集體經濟組織或合作社為主體發展畜牧產品加工業，延伸產業價值鏈，培育品牌價值，形成生產、加工、銷售相結合的利益共享、風險共擔的生產經營機制，為集體經濟組織成員創造就業和增收渠道，轉變增加畜群數量創收的慣性行為。同時輔以草原補獎、轉移就業、社會保障政策支持，穩定提升牧戶生計能力，激發牧民草原生態保護與修復動力。

4 結語

草原是國家重要的生態資源，是牧民群眾賴以生存的重要生產資料，草原資源可持續利用是牧民群體改善生計、提升福祉的有效保障，草原承包制作為處理人、草、畜相互矛盾的科學制度設計，還需在實踐中隨著知識增長和科技創新，以及制度、環境和文化的時域性融合不斷完善，以使其更具生命力，在草原資源優化利用和牧民持續增收方面實現雙贏。