臨沂市河湖采砂監管主要做法與新問題對策

劉春偉，劉志峰

（1.臨沂市水利工程保障中心，山東 臨沂 276000；2.山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，山東 濟南 250100）

1 河湖采砂監管形勢與特點

1.1 總體穩定可控

臨沂市河湖數量多，可謂是“萬塘千庫”，水資源總量排名在全省位次靠前，較大規模河流1 000 余條，有采砂任務河流（段）70 余條，初步預估砂石資源儲量超2 億t，砂石資源比較豐富。以往，涉河砂偷采盜采案件偶有發生，且呈緩慢增長趨勢。近年來，河湖長制工作不斷強化，臨沂市、縣兩級水行政主管部門積極踐行和落實水利部“水利行業強監管”，不斷強化河砂開采行業監管，公安部門也加大了查處、打擊自然資源盜采和破壞生態環境案件力度，監管河湖采砂、查處盜采案件治理成效逐步凸顯。2019年10月，臨沂市專門開展了打擊河湖非法采砂專項行動，活動持續1個月，非法采砂高發態勢得到遏制。2021年11月，臨沂市又啟動了非法采砂專項整治行動，行動持續時間為期1 a（2021 年11 月—2022年10月）。截至目前，專項行動成效顯著，查處了一批零星盜采案件，河湖非法采砂案件數量較往年同期持續降低，河砂開采和交易市場秩序進一步規范。近幾年，通過取締非法采砂場、查封非法采砂船及采砂機具、查處非法砂石售賣場所和非法砂石運輸執法等管理措施[1]，現已極少有大規模非法采砂活動，砂石市場秩序基本形成了總體可控、持續向好局面[2]。

1.2 市場供需矛盾突出

河湖生態系統由動物、植物、環境等多方面組成，河湖砂石資源是重要基礎要素之一，砂石也是保障河勢穩定的關鍵物質要素，隨著河湖保護力度加大和水土保持措施的實施，河湖天然砂石資源越來越寶貴[3]。一方面，為保護河湖生態系統健康安全，各地審批發放的采砂許可證數量呈逐年遞減趨勢。另一方面，砂石是建筑、水利、鐵路等工程建設的重要原材料[4]，隨著經濟社會發展，市場對河湖砂石需求逐年遞增，市場雖有機制砂供應，但機制砂產量增幅與市場需求量仍然有一定差距，砂石市場供需矛盾依然突出，導致河砂價格一路走高，價格曾一度達到往年價格的數倍，在巨額經濟利益的驅使下，部分人可能會鋌而走險，頂風作案盜采河湖砂石，河砂被盜采的風險比較大，采砂監管面臨新挑戰。

1.3 社會關注度高

河湖采砂問題歷來是社會關注的熱點問題[5]，比如近幾年查處的淮河羅山段、河南魯山沙河等非法采砂問題，新聞媒體多次報道相關情況。河湖采砂涉及沿河群眾的切身生活環境，隨著人民群眾河湖保護意識的逐步增強，對河湖采砂活動愈加敏感，對河湖采砂問題關注度越來越高。臨沂市曾專門做過統計，2019 年1—6 月，市民熱線共受理涉砂石類問題或意見建議3 000余件，市河長制辦公室群眾接訪線索中約20%涉及采砂類問題。隨著非法采砂打擊力度的不斷加大，非法采砂多發與高發態勢已被遏制，采砂市場秩序進一步規范，受理群眾涉砂石類訴求數量呈明顯降低趨勢，群眾對河湖環境、生活環境越來越重視，自發參與保護河湖的人越來越多。

2 臨沂強化河湖采砂監管的主要做法

2.1 明確河湖管護邊界

2019 年，臨沂市河長制辦公室牽頭，組織各縣區水利（水務）、自然資源、河道管理等相關部門單位，完成對縣級以上227 條河流的管理范圍勘測劃界和界樁埋設，劃定河道管護岸線和邊界長達5 900 km。2020 年，又對928 條縣級以下農村河流（段）進行管護邊界勘測劃定和埋設界樁[6]。按河流級別與河道管理權屬，市、縣兩級政府分別對河湖管理保護范圍向全社會發布了政府公告，河湖管理范圍邊界得到進一步明確，河湖采砂監管有了清晰界線和監管范圍，為進一步做好河湖采砂監管工作打下了堅實基礎。

2.2 編制河湖采砂規劃

臨沂市河長制辦公室牽頭組織水利（水務）、河道管理、自然資源、生態環境、住建等相關部門，對河湖進行專業分類，明確每條河流、水庫是否具有可采砂任務。對全市70余條（段）具有采砂功能的河道，委托第三方專業機構，以5 a為周期，逐河逐庫編制河湖采砂專項規劃，組織相關專家論證采砂規劃可行性，明確劃定可采砂河流的開采段、禁采段、禁采期、采砂量等，為行政審批部門采砂許可提供了專業依據。

2.3 全面組織摸底排查

組織各縣區主動出擊，對河道采砂開采現狀、非法采砂情況、許可證審批、涉砂工程等進行全面摸排，摸清當前涉砂問題實際底數，查擺涉砂問題100余個、采砂船舶13艘，未發現大規模河砂盜采現象，對排查出的問題建立“三個”清單，定期通報整改進展，限期解決問題。

2.4 強化采砂執法監督巡查

市紀檢監察部門設有砂石工作專班，強化采砂各環節紀律監督和執紀問責，不定期組織自然資源、生態環境、水利（水務）等部門開展采砂活動明察。結合受理的信訪線索，采取不打招呼、直奔采砂現場的方式，開展砂石整治暗訪調查，依法查處違法犯罪活動。同時，水利（水務）、自然資源、河道管理、公安等部門加強協調聯動，依據各自砂石的監管職責積極開展工作，重點案件查處時公安部門積極介入，及時固定證據，依法依規采取有力措施，加強河道日常巡邏，年均巡查達6 000 余人次，行政查處案件數十起。

3 采砂監管普遍面臨的新問題與不足

3.1 非法采砂形式發生新變化

隨著河湖采砂管理工作的不斷強化，河湖大規模非法采砂已很少見，零星盜采、游擊式盜采案件呈多發態勢。這類非法采砂典型特點是單次非法采砂量小，但頻次多，總量不小。因河流數量多、戰線長，24 h 不間斷無縫監管每一條河湖難度較大，非法采砂者多以摩托車作為交通工具夜間采砂，案發后易逃逸，案發現場直接“抓現行”和固定證據難度大，且現場查處的非法采砂案件單次數量少，行政處罰較輕，對零星式非法采砂活動震懾力不足，零星盜采活動容易“死灰復燃”。此外，有的項目借河湖清淤之名，行河湖采砂之實，規避采砂許可和監管。

3.2 采砂管理多部門間缺乏常態化協作機制

根據河湖采砂監管職責劃分，涉及水利（水務）、自然資源、行政審批、行政執法、公安等多部門。目前，大部分地方行政審批部門負責審查發放采砂許可，水利（水務）部門負責采砂許可后續事中事后監管，水利（水務）部門無專職水事執法隊伍，監管可利用的有力抓手較少，遇到需采砂行政處罰，移交由行政執法部門負責處理，采砂涉刑事案件移交公安機關負責查處。在具體工作中，采砂管理由多部門分工負責完成，常出現部門間職責模糊、銜接不暢等問題，致使權責分散，相互不了解相關事項工作進展，在部門間缺少常態化聯動機制和專職協調機構的狀態下，難以形成監管合力[7]。

3.3 采砂監管和處罰法律法規不夠完善

經過幾十年的不斷發展和完善，我國逐步建立了較完善的水事法律法規體系，先后頒布出臺了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》等。但在采砂管理實踐中，也遇到一些法律方面的新問題，如法律法規關于采砂方面內容較少、規定較籠統，采砂行政處罰標準、定罪入刑標準和量刑處罰標準不夠細化；有的條款多年未修訂，已不適應采砂監管新形勢、新問題，甚至依據原有條款處罰明顯偏輕；在基層采砂執法過程中，還存在處置涉砂問題法律依據不足，只能參照《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國刑法》相近條款，不利于對采砂違法犯罪活動形成強大震懾。

4 強化采砂監管的建議

4.1 建立采砂管理多部門間常態化聯動機制和協調機構

從水利（水務）、自然資源、生態環境、公安、行政執法、市場監管等各相關部門中抽調人員集中辦公，組建常設采砂協調機構，建立常態化采砂事項處置機制，明確各部門采砂管理職責、任務、辦理流程和規章制度等，定期組織相關部門召開采砂聯席會議，如遇較大采砂突發事件可啟動聯席應急機制，確保及時處置。同時，開發建設采砂信息化管理平臺，采砂事項、執法移交等通過平臺辦理，各有關部門通過平臺及時獲取許可事項進展等相關信息，提高采砂事項處置效率。

4.2 嚴把采砂許可關

采砂管理不能搞“一刀切”，簡單一禁了之，應給予所有涉河湖采砂事項統一管理許可[8]。采取疏堵結合方式，推行年開采配額制管理，每年按河湖采砂規劃并結合市場需求量預估，制定合理可開采砂數量，公開招標拍賣，采砂拍賣收益上繳財政國庫，河砂開采中標單位獲取規定的合理利潤，亦能緩解市場砂石供需矛盾。此外，可從河湖采砂收益中計提合理比例的專項河湖保護基金，專門用于河湖治理保護。

4.3 嚴格采砂執法監管

加強采砂專職執法隊伍建設，強化執法人員法律意識，規范執法流程并建章立制，及時開展執法培訓，配齊攝像機、無人機等必要的執法設備，提高執法水平。同時，對采砂船、采砂機具進行定點集中存放管理、動態監管，充分利用大數據、衛星衛片、航拍等手段，抓住“人、砂、船”核心要素監管不放松，“產、供、銷”關鍵環節強監管，織密巡查網絡，及時查處違法案件。

4.4 推行有獎舉報制度

要緊密依靠群眾，積極發動群眾，形成到處都是監督的眼睛，增強采砂監管的“第一線”感知能力。推行有獎舉報制度，設立舉報電話、微信公眾號、網絡舉報平臺、手機App等全方位社會舉報渠道，多方籌措落實舉報獎勵資金，制定出臺詳細的有獎舉報實施方案，明確分階梯獎勵標準、獎勵金額、領取條件、領取方式等。對群眾舉報線索及時開展現場核查，一經查實，要依規及時兌現獎勵，如遇案情重大的可依規適當提高獎勵標準，切實提高全社會參與采砂監督的積極性。

4.5 完善采砂法律法規

修訂現有法律法規或出臺采砂專項法律，明確采砂許可、日常監管權責、失職問責、違法處罰、執法權責等涉河湖砂石事項，細化非法采砂行政處罰金額、入刑量刑、案件移交、案件審理判決等相關法律法規標準，完善采砂案件執法、案件移交等流程和規定，加大非法采砂懲處力度，提高非法采砂行為人的違法成本，遏制非法采砂違法活動高發態勢。

4.6 全面落實深化河湖長制

采砂活動直接影響河湖生態，是河湖長制工作的重要內容之一［9］。全面推行河湖長制工作，涉及河湖保護方方面面，河湖長制是多部門協力合作的良好河湖保護平臺，是改善河流面貌和強化采砂管理的有力舉措和抓手，充分發揮河長辦綜合協調作用，充分調動各級河長積極性，將履職盡責情況納入年度考核，切實深入落實河湖采砂監管舉措，切實把河湖環境管起來、美起來。

5 結語

河湖采砂監管涉及多部門和多方面因素，是一項系統性工程，是人民群眾高度關注的問題之一。隨著經濟社會發展，采砂監管出現了零星盜采、常態化協作監管不暢、法律法規不完善等新問題，迫切需要積極改進和完善采砂管理工作，建立多部門常態化監管機制，科學編制采砂規劃，嚴格按采砂規劃審批采砂許可，完善細化采砂監管法律法規，探索建立專職采砂監管執法機構，實行聯動執法常態化，強化工作落實，開創河湖采砂有序開采、河湖健康有效維護的良好局面。