對甘肅省交通運輸發展不平衡不充分問題的調研分析及對策建議

肖忠斌 高玉銀 溫玉莎

1.蘇交科集團股份有限公司 江蘇 南京 210017

2.甘肅省公路網規劃辦公室 甘肅 蘭州 730030

1 甘肅省交通運輸發展基本情況

截止2021年，甘肅全省公路網總里程達15.7萬公里，高速公路通車總里程6706公里，貫通14個市州政府駐地；全省100%的鄉鎮實現瀝青（水泥）路貫通和通客車目標。全省鐵路營業里程4679.9公里，全省建有1個通用機場，9個干支線機場，蘭州中川國際機場跨入全國“千萬級”旅客吞吐量機場行列。全省內河航道通航里程約為911公里，約占通航里程的50%。

隨著全面建成社會主義現代化強國和和交通強國目標的深入推進，對照高質量發展、建設人民滿意交通等要求，甘肅省交通運輸需求擴大和有效供給不足的困難和問題仍然突出，交通運輸發展依然存在不平衡不充分問題存在，基于充分走訪調研，目前主要表現在以下方面：

2 甘肅省交通運輸發展不平衡不充分問題分析

2.1 不充分問題

2.1.1 規模結構方面

（1）基礎設施網絡有效連通不足

2021年，甘肅省公路網里程僅占全國公路網總里程528萬公里的3.0%，其中高速（一級）公路通車里程為6706公里。各市州內的縣區規劃以普通國省道連接，但一些省道是由之前的縣鄉道組成，路況與通行條件欠佳，技術等級不匹配，快速性、便捷性不足。鐵路營業里程僅占全國鐵路網總里程的3.1%，綜合運輸方式優勢不明顯。民航干支線機場達9個，只有1個張掖丹霞通用機場。內河水運受客觀條件限制，運輸服務能力不足[1-2]。

（2）路網密度相對偏低

全省公路網規模適中，配置欠佳，中部地區路網密度偏低，蘭州、天水、慶陽、嘉峪關等市的公路網水平與經濟社會發展地位不匹配。全省鐵路網密度遠低于全國平均水平，機場密度與全國平均水平也存在差距。

（3）等級結構不盡合理

技術等級方面，甘肅等級公路（四級及以上）里程較全國平均水平比重低，高等級公路比重也偏低。行政等級方面，按照國家公路網規劃，甘肅部分等級較低的縣、鄉、村道升級為普通國省道，導致全省國省公路平均技術水平降低。

2.1.2 布局銜接方面

（1）運輸樞紐布局建設系統銜接性不強

大部分鐵路客運站在建設過程中未能與既有公路客運站及城市公交樞紐站合理銜接，造成旅客出行和換乘距離相對較遠，換乘時間長。

（2）重要節點路段通行能力有限

隨經濟發展加快，普通國道部分路段交通流量激增，城市出入口路段擁堵嚴重。以蘭州市為例，主城區干線公路相對密集且凌亂，城市出入口通行能力參差，最終造成城區交通擁堵。

（3）干線公路網絡化程度不高

全省14個市州政府駐地雖已實現高速公路連通，但不同等級瓶頸路段仍存在，高速公路網絡化、規?；б嫖茨艹浞煮w現。

2.1.3 融合發展方面

（1）協同融合旅游產業發展滯后

甘肅省旅游資源豐富，但景點分散，游客對交通設施依賴程度很高，目前旅游交通網絡體系仍待完善，出行服務品質有待提升。

（2）信息技術應用水平不高

目前，甘肅省已打造了多個交通運輸信息化平臺，但距離滿足智慧交通仍存在一定差距。一是多部門、跨行業的信息化協同和資源共享不足；二是基于大數據、移動終端等新技術應用不足；三是交通公共信息服務內容、服務渠道和服務方式單一；四是交通安全監測數據采集不全面；五是交通地理信息系統圖層資源不能滿足專項業務和公共信息多元化服務需求。

（3）新業態發展支撐不足

蘭新高鐵、寶蘭高鐵、蘭渝鐵路建成，對公路中長途客運產生巨大沖擊，傳統出租車行業也面臨著網約車等新業態的沖擊[3]。共享單車有效解決了群眾出行的“最后一公里”，但同時存在運營混亂、缺乏監管等問題，需要監管部門進一步完善城市慢行系統的規劃建設。

2.1.4 保障能力方面

（1）建設和養護資金供給能力有限

一是公路建設資金需求與供給存在很大差距。全省公路項目建設主要依靠車購稅補助籌集資本金，剩余的資金缺口則通過多渠道融資籌集，籌集難度大、實際到位率低的狀況延續至今。

二是公路養護維修資金缺口加劇。近年，全省公路養護資金主要通過燃油稅返還資金解決，但甘肅公路收費總額較小，返還比例低，重要國省干線公路和高速公路難以開展預防性養護和正常維護。

三是規劃項目缺乏資金保障。與鄰省相比，甘肅省交通固定資產投資保持高位運行。面對經濟實力弱、發展基礎差的現狀，規劃投資目標任務的項目融資和資金保障成為難題。

（2）安全保障設施尚不完善

甘肅自然災害分布范圍廣且多發，對部分普通干線公路、農村公路、場站等交通基礎設施造成毀壞，存在安保設施不完善、線型較差、抗災能力差等問題。

（3）生態環保剛性約束增強

甘肅省作為“西北乃至全國的重要生態安全屏障”，地質地貌、氣候類型復雜，資源環境承載能力較低，交通建設后備土地資源有限，環境資源與交通發展相互制約。

2.2 不平衡問題

2.2.1 區域發展方面

（1）市州間路網發展不均衡

受經濟發展水平和人口分布等因素影響，甘肅公路網絡總體呈現東密西疏的特點。市域內的大部分普通國省道與主城區道路共線，分流疏解過境交通能力弱；河西片區高級路面公路比重較低。

（2）農村公路通達深度不均衡

一是新建農村公路路網布局結構單一。圍繞建制村就近連接國省道或縣鄉道，以實現通暢為目標，覆蓋的自然村數量少，支撐產業、旅游等開發能力有限。

二是群眾對交通通行條件期盼值高。部分交通工程建設標準就低取用，設計使用壽命短，安全隱患大，不能滿足群眾出行意愿。

三是各市州、縣區財政困難，養護資金籌集不到位，部分公路無法及時養護維修，鄉鎮農村公路管理所設立不滿足養護需求，專業隊伍與設備缺乏。

四是農村客運和物流發展落后。受多因素制約，農村客運班線難以正常運行。交通與電商貿易、郵政快遞等融合欠佳，支撐農村產業發展的綜合作用未發揮。

2.2.2 運輸結構方面

（1）客運市場變革創新乏力

隨著中西部地區高速鐵路網的建設完善，公路客運客源流失，傳統經營模式受到替代出行方式和新業態沖擊。運輸方式之間規劃分離，換乘銜接不暢，仍需客運行業多部門協同調整長期發展觀念。

（2）貨運面臨結構性調整

甘肅大部分市州屬于資源輸出型城市，受政策因素、市場競爭、鐵路路網完善的影響，目前公路貨運市場呈低迷狀態。以多式聯運等為代表的現代運輸方式發展緩慢，物流標準化程度低，效率難以提高。

（3）運輸市場缺乏有效支持

甘肅省道路運輸市場結構零散，物流基礎設施建設不足、功能單一，物流業態發展滯后，不適應當前經濟發展需求。運輸管理體制和運行機制不完善，影響市場資源科學配置和高效流通。

3 對策措施和建議

3.1 全面加快交通基礎設施互聯互通

3.1.1 實施存量資源良好維護戰略

對重點交通項目加大既有設施預防性養護維修，優化存量資源配置，解決最后一公里問題，有效提升銜接和服務能力。研究制定高速公路差異化收費政策，探索普通公路特長隧道和特大橋梁征收通行費彌補養護資金短缺問題。

3.1.2 努力擴大優質增量供給

積極爭取中央車購稅補助資金和省級一般債券與專項債券支持，合理把控優質規模增量，打通瓶頸斷頭路，著力完善出邊、出海、省內經濟通道，拓展綜合運輸通道網絡連通功能。河西地區，統籌考慮與鄰近省區市之間多通道互聯互通的問題。中東南部地區，加快省級高速公路建設，解決重點中心城市交通擁堵和路網布局與等級結構不合理問題。

綜合考慮人口、經濟、資金籌措、資源環境承載等因素，穩步推進具備條件的縣區實現高速公路連通，及普通國道提級改造。嚴格按照建設管理事權和責任，穩步推進省級高速（一級）、普通省道、旅游公路、農村公路建設，盡力完善路網結構布局。

3.1.3 努力推進交通基礎設施和公共服務向農村延伸

加快農村交通基礎設施建設。加快實施撤并建制村通硬化路工程、農村公路危橋改造工程、農村客運站建設工程等農村交通基礎設施建設工程，補齊農村交通運輸發展短板。

建立農村公路管理“四個體系”。組織保障體系方面，進一步完善和落實省、市、縣、鄉鎮、村五級責任；資金保障體系方面，構建農村公路管養資金投入體系；技術指導體系方面，加快完善農村公路技術標準，選派專業技術干部作為技術指導；績效考核體系方面，建立以路況、大中修里程、養護資金、機構能力建設等為主的績效考評機制。

推進農村養護實現“四化”。規范化方面，加快建立適合甘肅特點的養護管理制度體系；專業化方面，努力打造專業化的養護管理人才隊伍；機械化方面，大力推廣成熟的養護工程施工工藝和施工設備；市場化方面，鼓勵經濟發展、市場成熟的地區逐步推行養護工程市場化。

3.2 有效提升綜合交通運輸服務水平

一是加強綜合交通運輸樞紐建設。

按照客運“零距離換乘”和貨運“無縫隙銜接”的目標，重點打造一批開放式、立體化的綜合客運樞紐和建設一批具備多式聯運功能以及線上線下結合、干支銜接的綜合貨運樞紐。通過公鐵聯運，發揮公路運輸“點對點”“門到門”的優勢，打通運輸服務最后“一公里”。通過“空鐵聯運”，實現地面交通網與空中交通網的速度互補、經濟互補、客源互補、線路互補。

二是打造一批功能完備的交通物流樞紐節點體系。

優化交通樞紐與物流節點空間布局，充分發揮河西走廊運輸通道優勢，推進以蘭白為核心的大蘭州區域物流中心建設。完善物流基礎網絡建設，形成服務全國、面向“一帶一路”的物流集散中心和樞紐帶。

加快多式聯運設施建設，構建能力匹配的集疏運通道，盡快打通連接樞紐的最后“一公里”。鼓勵城市充分利用骨干道路，分時段、分路段實施城市物流配送，有效減少貨物裝卸、轉運、換裝次數。加快完善縣級物流中心、鄉鎮農村配送站、農村貨運網點三級農村流通服務體系。

培育龍頭企業，推動貨運物流集約化規?；l展。依托龍頭物流企業，打造上有生產廠家、中連運輸團隊、下接市場的現代物流商貿聯盟。運輸裝備更新、物流企業進駐等方面給予政策支持，推動企業在絲綢之路沿線國家開展物流業務搭建服務平臺，使甘肅省成為絲綢之路經濟帶重要的物流組織中心。

三是推動服務模式創新，推廣先進的物流組織模式。

鼓勵物流企業調整經營結構，積極優化運輸組織方式，創新運營模式，達到資源優化配置、提高運輸效率、降低車輛空駛率等效果。積極組織開展城市綠色貨運配送示范工程，重點建設城市分撥中心、共同配送中心和末端配送點三級物流服務網絡體系，形成干線運輸與城市配送有效銜接、末端配送覆蓋較高的服務業態。

四是加強交旅融合、推動路域經濟發展。

努力改善公路運營條件，積極在公路服務區打造房車自駕車驛站等新型旅游公共服務載體，推動道路客運和新型旅游產業融合發展；規劃建設一批 “司機之家”，為過往貨運車輛駕駛員提供多樣化服務。

3.3 統籌推進現代信息技術協同應用

一是建設交通信息港。

整合運輸信息資源，向社會和企業開放客貨運輸服務性數據，加快構建資源共享、優勢互補的運輸服務信息資源格局，實現信息服務“一點通”、公眾出行“一卡通”、服務監督“一號通”、政務服務“一網通辦”，不斷提升交通運輸運行效率和服務質量。

二是打造兩個平臺。

加快構建智慧高速公路綜合管理平臺。積極試點“無感支付”收費新技術，提高收費站通行效率。積極推廣“綠色通道”智慧化管理系統，提高“綠通”車輛查驗準確率。構建“一體化”智慧高速綜合管理平臺，為路網運行監測、交通組織與控制、交通綜合信息服務、安全與緊急救援、聯網收費與稽查、隧道管理等6大領域提供數據支撐和分析研判。

加快構建智慧公路建設養護管理平臺。依托GIS地理信息系統、GPS/北斗衛星定位、移動4G、5G通信技術，開發建設智能化公路日常養護管理系統，提高公路運行監測和應急反應能力。

三是積極構建面向交通運輸產業的區塊鏈網絡。

充分結合互聯網、物聯網等傳統網絡技術，借助區塊鏈技術多中心化和安全可信、智能合約等特性，有效連接涉及交通運輸產業發展的政府、企業等行業主體，車輛，船舶等運輸裝備，道路、場站等基礎設施，助力交通運輸產業的全面發展。

3.4 著力增強交通可持續發展的能力

一是促進交通和相關產業聯動發展。

與旅游產業融合方面，依托高速鐵路、城際鐵路、民航、高等級公路，支持建設滿足旅游體驗的旅游“慢游”交通網絡。打造新型交通驛站。

二是大力推進綠色交通發展。

打造低碳交通運輸基礎設施，積極促進鐵路、公路、水路、民航和城市交通等不同交通方式之間的高效組織和順暢銜接。加快新能源、新材料、新技術在交通領域的推廣應用，推進運輸結構調整，做好公轉鐵、公轉水工作，建立以公共交通為主體，多種交通出行方式相互補充、協調運轉的城市客運體系。

三是有力推動平安交通建設。

強化安全生產責任體系建設，健全落實安全生產責任制，提升從業人員安全素質，加強監督檢查。開展消防安全、電氣火災、危險化學品綜合治理專項行動，加快交通應急裝備物資儲備中心和應急保障體系建設，加強橋梁隧道等重要設施和“兩客一?！避囕v動態監控。

四是著力推動行業高質量高品質發展。

建立以“六體系、一平臺”為核心的甘肅省公路建設項目管理體系，即項目管理組織體系、項目管理流程體系、項目管理制度體系、項目管理責任體系、項目信息公開體系、項目監督評價問責體系、項目管理信息平臺等。強化法制交通建設。加強交通運輸文化體系建設。

3.5 不斷拓寬交通建設項目融資渠道

一是盤活存量資產。

積極探索現有政府還貸公路轉為經營性公路的籌融資方式，研究將規劃建設的普通公路中獨立隧道和特大橋梁按收費項目實施，鼓勵采用資產證券化等新模式盤活存量資產。

二是積極鼓勵市州探索融資模式。

鼓勵市州積極探索，通過政府專項債券盤活公路沿線土地、礦產、旅游、砂石料等資源。鼓勵市州政府將旅游資源與公路項目總體開發，打捆實施，融資解決旅游公路缺口資金的問題。

三是建立交通發展基金（資金池）。

研究利用省級財政性資金建立資金池，重點解決經營性公路項目資本金的問題，努力為交通建設項目提供資金保障。

四是加快運作農村公路建養模式。

通過項目整合打包方式招標，實施全省鄉鎮、建制村“暢返不暢”整治工程。引導縣級政府將省級財政撥付的車購稅、燃油稅補助資金等，以及道路沿線土地、旅游等資源開發權注入地方市場化運營公司，由市場化運營公司與省屬國企進行合作開發運營。

4 小結

交通興，百業興。新時代下，甘肅省交通運輸行業需要準確把握構建現代綜合交通運輸體系和建設“交通強國”的新要求，客觀認識交通運輸發展存在的不平衡不充分問題，堅持問題導向、目標導向和需求導向，努力建設人民滿意交通，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感，滿足人民群眾日益增長的美好生活交通運輸需要，有力支撐甘肅經濟社會現代化建設。