蘇州區域一體化下的城際鐵路運營管理模式研究

□ 路明鑒 張 華 趙文官 楊越思 馮力源

一、蘇州市城際鐵路特征

根據《長江三角洲多層次軌道交通規劃》、《江蘇省“十四五”鐵路發展暨中長期路網布局規劃》，蘇州市城際鐵路近期將形成蘇錫常城際鐵路、如通蘇湖城際鐵路、蘇淀滬城際鐵路以及水鄉旅游線構成的“三橫一縱”四線格局。從功能上來看，各線路均服務于蘇州及周邊城市的聯系，其運輸組織、運營管理等方面既有別于國鐵干線，又不同于城市軌道交通。

二、國內鐵路運營管理模式

目前，國內軌道交通運營管理模式主要有委托運營和自主運營2 種模式。委托運營管理是指由投資主體成立的項目公司，將城際鐵路的客運組織、調度指揮、設施維護維修等業務全部或部分委托給具備資質的鐵路運輸企業管理（如鐵路局），項目公司擁有資產所有權，如沿線車站、路橋梁隧、接觸網、通信信號等設施設備。自主運營模式可根據自營業務范圍，細分為以下2 種子模式。

1.完全自主運營模式

該模式下，城際鐵路公司擁有完整、獨立的調度指揮機構，同時擁有“車、機、工、電、輛”等完成運輸任務所必須的專業部門，負責全部固定設施設備和移動設備的養護及線路的運輸組織工作。

2.部分業務委外的自主運營模式

該模式下，城際鐵路公司仍然擁有完整且獨立的運營調度機構，但為了減輕負擔并提高效果，會將部分業務委托給其他機構。

三、鐵路運輸運營管理主體關系

在鐵路運輸企業準入許可的申請主體認定中有3 個重要角色：產權主體、經營主體和生產主體。三者之間的關系隨著企業采取不同的運營管理模式會有所不同。產權主體是指鐵路相關設施設備財產所有人，即擁有鐵路線路等固定設施或機車車輛等移動設備的企業或個人；經營主體是指與旅客、托運人簽訂運輸合同、收取運輸費用、出具運輸票據的企業或個人；生產主體是指為旅客、貨物提供空間位移服務的企業或個人。

根據上述3 種運營管理主體，可將近期運營方案歸結為4 大類：線路產權方合資成立運營管理公司、線路產權方將生產業務外包、線路產權方委托具備鐵路運輸資質的企業運營管理以及線路產權方自主運營。

四、蘇州市城際鐵路運營管理模式選擇

1.線路產權方合資成立運營管理公司

針對兩條產權所屬不同且存在過軌跨線運輸需求的線路，擁有產權的兩方公司合資成立一家運營管理公司。以蘇錫常城際先導段為例，該線路與相鄰城市市域JM線相銜接，兩線未來將實現互聯互通跨線運行。先導段產權主體為江蘇省、市聯合成立的項目公司（下稱先導段項目公司）。先導段項目公司可與JM 線項目公司成立先導段-JM 線鐵路運營管理公司（以下簡稱合資運營管理公司），由雙方共同負責蘇錫常先導段與JM線的日常運營管理、設施設備維護等工作。

此模式下，合資運營管理公司內部設置獨立的生產調度指揮系統、車、機、工、電、輛、供電等專業性基礎設施設備以及相應的管理部門。合資運營管理公司應當取得鐵路運輸許可證，并承擔全部鐵路運輸相關業務或者主要業務，此時經營主體和生產主體的角色均由合資運營管理公司承擔。合資運營管理公司設置聯合調度指揮中心，處理本線及跨線列車的日常行車調度工作，直接對基層設備進行遠程控制。這種集中調度的模式管理層次少、機構設置簡單、中間控制環節少，有利于發揮綜合調度指揮的功能，實現城際鐵路網絡經濟效益最大化。

2.線路產權方將生產業務外包

生產業務外包是指線路產權方與一家或多家企業簽訂協議，由一家或多家企業分別承擔鐵路運輸生產主要業務。此模式下，線路的經營主體仍是線路產權方，即由線路產權方申請鐵路運輸許可證，并對線路的運營承擔主要責任。包括與旅客、托運人簽訂運輸合同、收取運輸費用、出具運輸票據等業務。此模式下的生產主體為與線路產權方簽訂協議的一家或多家運輸企業，其主要任務是為旅客提供空間位移服務，保證鐵路運輸生產安全及運輸服務質量。先導段項目公司在生產業務外包模式下，可與相鄰核心城市市域鐵路運營公司簽訂協議，將負責蘇錫常先導段-JM線貫通后本線及跨線的生產調度指揮及運輸組織等生產業務外包給相鄰核心城市市域鐵路運營公司管理。

3.線路產權方委托具備鐵路運輸資質的企業運營管理

先導段項目公司作為線路產權方，直接將運營管理委托給具備鐵路運輸資質的企業，將同時承擔運營主體和生產主體。比如，可直接委托相鄰核心城市的市域鐵路運營公司負責線路的運營管理。

4.線路產權方自主運營

線路產權方即先導段項目公司自主負責線路日常運營及管理工作，先導段項目公司申請鐵路運輸許可證，將同時作為產權主體、經營主體和生產主體的角色。此模式下可能存在2 種情況：①線路貫通運營后，由先導段項目公司接管JM線的調度指揮權，先導段項目公司擁有全線的調度指揮權；②線路貫通運營后，先導段項目公司負責本線的生產調度指揮工作。涉及到跨線運輸時，通過建立協調機制，與JM線的生產主體進行協商運營，在分界口進行調度指揮權的轉移。

5.近期方案比選分析

在長三角一體化發展的趨勢下，軌道交通方面需要打破地域空間限制、行政區劃束縛和行業管理分割，在設施互聯互通的基礎上，逐步實現一體運營、一體管理、一體服務的發展新格局。先導段項目公司短期內主要面臨2 個問題：①缺乏調度列車跨市運輸的技術能力；②資金和人力資源支持不足，無法有效統籌長三角區域的軌道交通資源?？紤]到先導段項目里程較短，先導段項目公司若要在短期內實現自營，需要購買車輛、培養人才，成本過高，而且與對于跨區域、跨制式的軌道交通互聯互通方面，協調工作困難，無法達到運輸資源利用最大化，會造成運輸效率降低、影響旅客出行服務質量等問題，因此并不建議由先導段項目公司自主運營。

隨著城際及市域交通聯系日趨網絡化，各通道的客流特征呈現復合化，對運營主體提出更高要求。城際公司作為項目資產的所有單位，若無運營自主權，提出的根據客流情況優化列車開行方案、提高效益等措施將很難實現。站在產權方自身長遠發展的角度，委托經營模式下產權方將運營和調度指揮權委托給其他運輸企業，產權方企業內部有關運營管理和調度指揮的部門建設和發展仍是空白，無法增強和促進企業自身相關領域的發展，不利于企業的長久可持續發展。因此，并不建議由先導段項目公司采取委托運營的模式。此外，近期運營管理模式的選擇對中遠期的發展方向具有鋪墊和借鑒作用，而中遠期的規劃對近期又有引導的趨勢，因此需要站在全方位的角度進行分析。從“長三角一體化”的國家戰略層面出發，蘇州市擁有得天獨厚的區位優勢。若要開展運營管理必須借此機會建立調度指揮機構，將線路的調度指揮權控制在手，為未來網絡化運營以及長三角地區一體化運營打下基礎。蘇州市近期如能與相鄰核心城市共同設立聯合調度指揮中心，在運營管理層面可借助相鄰核心城市較為成熟的經驗學習借鑒、取長補短。通過這種聯合機制加快組建自己的運營管理團隊，提升調度指揮專業性。

綜上所述，在長三角軌道交通一體化的長遠發展趨勢下，結合蘇州城際、市域線網特點，同時考慮蘇州城際鐵路有限公司自身長遠的發展角度，給出如下比選結果。

（1）備選方案一：線路產權方合資成立運營管理公司，并將聯合調度指揮中心設立在蘇州市。合資運營管理公司成立蘇錫常-JM線聯合調度指揮中心，在線路貫通運營后進行統一調度指揮。方案匯集合資雙方的力量，充分發揮雙方自身企業和資源優勢，避免了自主運營下前期基礎設施、移動設備等投入大，勞動成本高的劣勢以及委托運營下產權方無自主運營權的缺點，促進雙方實現共贏發展。蘇州方面可借此機會，將聯合調度指揮中心設立在蘇州市，為當地軌道交通運營管理、技術、人才、經驗輸出做好儲備，為實現城際、市域（郊）鐵路路網互聯互通累積相關經驗，最終為江蘇省成立聯合調度指揮中心創造有利條件。

在合資運營公司日常管理過程中，雙方逐漸形成清晰的責權劃分方法和合理的費用清分制度。同時，雙方還進行了軌道交通運營管理企業標準體系的制定與完善，以提高軌道運營安全、服務質量和運營效率。該模式的開展有利于企業在初期探索跨區域一體化經營方法，并在小規模范圍內按照“市場化運營、集約化管理、品牌化建設”的總體要求，提升軌道交通運營綜合競爭力和服務保障能力。當該合資運營管理公司業務成熟后，其將發揮示范帶頭作用，推動出資雙方及雙方上級公司開展更高層次的合作，進一步擴大一體化運營線網規模，以實現跨行政區域、跨產權主體的一體化運營。

（2）備選方案二：蘇州城際鐵路有限公司將生產業務外包?？紤]到先導段線路里程較短，也可考慮將生產業務外包的模式。蘇州城際鐵路有限公司作為線路的產權主體和經營主體，將本線的生產權以簽訂協議的方式交給第三方運輸企業。例如，相鄰核心城市市域鐵路運營公司。當涉及到跨線運輸時，通過建立互聯互通協調機制，與JM線的生產主體進行協商運營，在分界口進行調度指揮權的轉移。目前兩地已基本確定采用此模式，將先導段運營管理委托相鄰核心城市市域鐵路運營公司負責。

6.中期方案

隨著一體化運營線網的擴大，考慮在江蘇省政府及相關市政府統一規劃指導下，由蘇州城際鐵路公司與江蘇省鐵路集團等資產主體具體實施，合資成立運營管理公司，考慮到蘇州是多條城際鐵路的交匯處，建議在蘇州市建立江蘇省蘇錫常都市圈城際鐵路聯合調度指揮中心，負責對蘇錫常都市圈內城際和的運營管理。隨后與其他城市城際、投資主體就協同發展下城際線路貫通運營進行協商，共同構成統一的江蘇省城際鐵路聯合調度指揮中心，負責對江蘇省內部軌道交通的日常運營發展進行統一管理，確保全省范圍內運營組織協調一致，形成統一的省內一體化運營管理模式，便于與上海、浙江進行對接。

7.遠期方案

在遠期規劃中，通過江蘇、上海、浙江兩省一市之間的溝通協商，建議成立長三角地區城際鐵路一體化運營聯盟，共同協商完成跨區域間城際鐵路的運營管理工作，從而實現長三角區域的政策銜接、資源共享，有效平衡各個地方的利益,形成長三角一體化運營模式，實現區域交通的共同發展。

五、結語

通過對長江三角洲多層次軌道交通規劃以及蘇州城際鐵路規劃情況的分析，按近期、中期和遠期分別提出方案：近期，建議蘇錫常先導段運營管理由線路產權方合資成立運營管理公司負責，或者由項目公司將生產業務外包，便于與JM 線貫通運營；中期，可考慮在江蘇省政府及相關市政府統一規劃指導下，合資成立運營管理公司，考慮到蘇州是多條城際鐵路的交匯處，建議在蘇州市建立江蘇省蘇錫常都市圈城際鐵路聯合調度指揮中心，負責對蘇錫常都市圈城際鐵路的運營管理；遠期，建議成立長三角地區城際鐵路一體化運營聯盟，共同協商完成跨區域間城際鐵路的運營管理工作，實現區域交通的共同發展。