國有企業參股投資審計監督存在的問題及對策

何振興

隨著國有企業進一步深化改革，不少國有企業采取引入民營資本、投資民營企業或與民營企業共同出資組建混合所有制企業。國有企業投資項目引入非國有資本，有利于提高國有企業活力和效率，在做強做優做大國有資本和國有企業的同時，推動各種所有制資本發揮自身優勢，取長補短、相互促進，共同實現高質量發展。

一、國有企業加強參股管理的新形勢新要求

（一）國有參股企業的數量和體量發展迅速

國有企業投資項目引入民資股東、外資股東和機構投資者等非國有資本是深化國有企業改革的一項重要任務。國有企業可以帶動民間資本參與投資，解決投資中的資金不足問題，可以借助民間資本的參與，有效嫁接雙方優勢，更好地實現發展。對民營企業來說，可以借助合作進入更多投資領域，獲得新的發展機會，可以借助合作，融洽雙方關系，拓展合作領域，在合作中尋找機會，合理利用國企資源，實現借勢發展。國務院國資委公布的數據顯示，國企改革三年行動以來，中央企業與民營企業等社會資本股權合作金額超過9000億元。截至2023年，中央企業對外參股投資各類企業超過1.3萬戶，在國企、民企資本合作上取得了重要進展。

（二）做強做優做大國資國企是光榮使命

黨的二十大報告重申“推動國有資本和國有企業做強做優做大”，這是黨中央賦予國有企業新的光榮使命。做強做優做大，就是要求國資國企把握新機遇、迎接新挑戰，以創新為引領，提升自身核心競爭力和抗風險的能力。就是要求國資國企優化國有資本布局，從全局性、戰略性和重要性考慮，扶持優勢產業和關鍵領域，實現國有企業可持續健康發展；要求國資國企壯大規模和實力，在量的增長的同時更好實現質的提高，成為國民經濟增長的重要支撐力量。

（三）國資監管對國有企業參股管理提出新要求

2023年6月，國務院國資委印發《國有企業參股管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對國有企業參股投資管理、股權經營管理、退出管理、監管問責等方面統一了標準和法律依據，為國有企業參股投資管理劃底線，明確監管職責，標志著對國有企業參股投資的監管進一步強化，重點更加清晰，明確要求國有企業規范開展參股經營投資，加強合法合規性審查，有效行使股東權利，依法履行股東義務，維護國有企業合法權益?！稌盒修k法》的出臺將有助于規范國有企業參股經營投資從可研分析、項目決策、投后管理、后續退出等業務流程，大大加強國有企業對參股投資的管理力度?！稌盒修k法》還明確要求國有企業建立健全內控體系，加強內部審計監督檢查，規范開展參股經營投資，并依據相關規定對違規行為開展責任追究。

二、國有參股投資管理存在的主要問題

（一）參股投資方向不清晰，定位不明確

國有企業參股投資不以控制經營權為目的，確定參股投資的投資方向和定位就顯得尤為重要。實踐中存在一些國有企業投資管理體系不完善，缺乏投資戰略規劃，投資呈現多元化的狀態，由于缺乏對市場需求和產業發展的準確把握，選取的投資項目可能并不符合自身的發展戰略，甚至盲目擴大經營規模，隨意性較強，并未完全聚焦企業主業投資方向，投資業務經營范圍發生偏離，為參股投資的健康持續發展埋下風險隱患，導致投資效益低下。

（二）投資決策不科學，風險控制不到位

一是參股投資決策程序不規范。一般參股投資涉及的股權小，投資金額也不大，一些國有企業不重視審核決策的流程和程序，由下屬子公司自行決策，參股投資決策隨意性大，內部審核把關流程缺失。二是參股投資決策缺乏市場化思維。一些國有企業在參股投資決策時，往往受到政府影響和政績考核的制約，缺乏市場化思維，未結合企業長期發展戰略目標，導致參股投資項目的盈利性、可行性不明確，決策程序不科學，項目投資風險較高。三是參股投資風險管控不足。一些國有企業參股投資未進行充分的前期研究和論證，盈利測算、盡職調查及資產評估等資料不完整或存在重大缺陷；缺乏必要的市場調研和風險評估，對投資項目所處行業、市場環境不了解，未嚴格篩選合作對象，部分合作方存在經營管理水平低、資質信譽差等問題；投資協議或公司章程不完整，未明確重大事項處理機制，不能有效保護國有企業投資者的合法權益。參股投資風險管控能力不足，為后期合作埋下風險隱患。

（三）參股投資的投后管理未引起足夠重視

一是參股投資管理機制不健全。目前國有企業對參股股權管理工作的重視度不高，缺少科學統一的管理機制，各部門之間的職責分工不清晰、相互配合度不夠，非常容易形成無人管理或推諉扯皮等現象。二是參與參股企業日常管理程度不足。參股公司的法人治理結構不健全，股東會、董事會、監事會議事規則流于形式，日常經營的重要決策權多掌控在控股股東手中。國有企業對參股企業持股比例不高，管理意識不強，較少參與公司日常經營，易造成管理上的疏漏和失控。三是對參股公司的信息掌握不夠及時全面。受限于低比例的國有股權，目前國有企業對參股企業的管理普遍存在控制權、表決權和話語權較弱等問題，很難及時獲得參股企業重要的經營管理信息，對參股公司經營情況的了解主要是通過財務報表，難以參與決策和日常經營。四是派出人員未能有效履行股東職責。國有企業派到參股企業的董事、監事、高級管理人員兼任的現象較為突出，兼職人員時間和精力有限，加之國有企業缺少對派出人員的管理和監督，容易導致派出管理人員不能有效履行股東職責，不利于維護出資人的合法權益。五是投資退出機制不健全。對參股企業的財務狀況、經營指標關注不夠，與可行性分析的核心指標產生偏差未進行及時分析，對長期未分紅或長期虧損、經營效率低下的參股股權，沒有及時處置，國有資產損失風險加大。

三、國有參股投資加強內部審計監督的途徑和方法

（一）推動建立內部參股管理制度

國有企業內審部門在深入學習研究《暫行辦法》出臺的背景、戰略意圖等基礎上，積極推動國有企業在國家法規的框架下，結合自身業務實際建立內部參股企業管理制度，健全參股投資決策、日常監督、退出機制、評價考核、責任追究等管理體系，從制度上規范國有企業參股投資管理，確保參股工作有章可循、有規可依。明確參股企業章程重要條款修訂、重大投融資、重大擔保、重大產權變動等重大事項的審批程序和要求，保障國有股東審計監督權限。健全以風險為導向的參股管理內控體系，不斷提高國有企業參股管理水平。

（二）聚焦國企參股投資決策過程

國有企業內部審計部門加強對參股投資決策過程的審計監督，從源頭上管控參股行為。一是審核投資方向。審計部門對照國有企業投資項目負面清單等有關規定重點關注投資方向是否符合國家政策規定，是否堅持聚焦企業主責主業開展對外投資。二是審核可行性分析。審計部門關注市場、技術、財務、風險評估等可行性分析是否充分、有效，對參股企業盡職調查是否充分，綜合分析參股投資的必要性、合理性。同時關注合作對象的資格資質信譽狀況。三是審核決策程序。審核是否按規定進行集體決策，保留完整書面記錄。涉及重大事項是否及時向國資監管部門報告、備案。

（三）通過章程保障國有資本權益

國有企業內部審計部門研究、分析參股公司章程是否存在不合理、不完善的情況及因此可能導致的投資風險，推動通過參股公司章程保障國有資本權益。一是明確維護國有股東合法權益。參股企業的公司章程要對股東會、董事會的召集權、表決事項、議事規則等進一步細化。國有企業可依據國有資金性質和投資目的，將一些特殊條款納入參股公司章程中，明確約定一票否決事項，維護國有股東的合法權益。二是明確國有股權退出機制。在章程中約定國有股權轉讓退出觸發條件、退出方式等相關要求，防范參股投資風險，保障國有資本退出的順暢性和合法合規。三是明確國有企業審計監督權限。通過參股公司章程等保障國有股東的審計監督權利，對參股企業經營情況進行審計監督。

（四）強化對參股管理的日常監督

一是定期核查投資協議條款的執行情況。定期對參股權益進行運營分析，密切關注參股收益和增減變動等情況，是否按照有關規定及時足額上繳分紅收益，如發現執行中存在重大風險或出現不確定性情形，及時上報國有企業管理層立即采取相應的補救措施，持續跟蹤協議的履行情況。二是加強風險監測。及時掌握參股企業月度、年度財務數據和經營情況，通過分析參股企業的經營指標、管理指標和財務指標，跟蹤參股企業的收入、利潤、經營風險控制、股東關系與公司治理、財務盈虧等情況，重點對關聯交易占比較高、應收賬款金額大或賬齡長的參股企業進行風險排查和防控。三是監督派出的管理人員職責履行情況。將國有企業向參股公司派出的管理人員的職責履行情況、業績完成情況納入審計監督范圍。

四、結 語

綜上所述，在國有企業參股管理內部審計監督工作中，雖然管理機制和管理策略在逐漸完善，但是其中仍缺乏比較全面和具體的審計監督。提升國有企業內部審計對參股管理的監督成效，便要針對目前階段國有企業參股管理存在的實際問題進行深入分析，以科學性較強的方法和有效的途徑加強國有企業參股管理內部審計監督，推動國有企業參股管理的規范化，為國有企業及參股公司的共同發展奠定良好的基礎。