社會治理共同體建設中民主協商的作用機制與生成路徑
——以話語交往為分析視角

任 敏 應雨亮

一、問題提出

建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體是我國“十四五”時期社會建設的重要目標,民主協商是建設社會治理共同體的重要組成。2019年黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[1],由此明確了民主協商同社會治理共同體的內在聯系。如何更有效地發揮社會治理共同體建設中民主協商的作用效能,是黨和政府面臨的重要議題之一。

從既有文獻看,“民主協商與社會治理共同體建設”這一主題的研究主要關注以下幾點內容:第一,將民主協商充當實現路徑,提升建設社會治理共同體的有效性。民主協商能夠構建起協商決策模式,促使多元治理主體融入社會治理的全過程,從而凝聚起建設社會治理共同體的強大合力[2]。在社會治理共同體視域下,具體可通過提升主體參與協商的意識、培養治理主體的協商能力、轉變政府治理理念和職能、加強基層黨組織在協商治理中的引領作用等途徑給予實現[3],同時,作為實現路徑的民主協商需要培育社會公益和公共理性來進一步得以優化[4]。第二,通過聚焦民主協商能力來推動社會治理共同體構建。民主協商是各社會治理主體使用溝通理性的最佳方式[5],協商能力的質量同社會治理成效緊密關聯[6],社會治理共同體建設是“共同體化”的過程。其中,實現社會治理目標的重要著力點在于促使治理主體養成協商民主治理的能力和技巧[7]。第三,圍繞民主協商在社會治理共同體建設中的價值內涵進行重點闡釋。民主協商在社會治理共同體建設中體現獨特的優勢與價值,其所體現的協商民主政治內涵有利于營造利益共同體,所包含的底蘊傳統和參與效能有利于凝聚情感共同體,其在社會治理中的功能發揮有利于協調行動共同體[8]。有效有序的協商共治,不僅能有力破解社會治理主體單一、權責混亂、缺乏合力等問題,也能強化各社會主體的治理責任、治理動力和治理能力,進而實現高質量的社會治理。從更加長遠的視角來看,持續深入開展協商共治,有助于推動個體從“私人領域”走向“公共領域”,積極參與公共事務,理性表達利益訴求,實現民主協商、民主決策、民主監督在基層的全面發展,從而為全過程人民民主提供豐沃的成長土壤[9]。綜上所述,既有研究不乏真知灼見,然而其大多圍繞實現路徑、價值內涵等方面展開,缺乏對民主協商過程中話語交往的關注。進一步分析,作為建設社會治理共同體的重要支撐,民主協商需要多元協商治理主體發生共同合作。話語交往是共同合作的前提,是民主協商發生的重要基礎,是通過對話機制實現社會治理主體參與民主協商過程,進而促成共同合作來推進建設社會治理共同體的。但是,伴隨著社會結構的轉型,基層社會治理普遍存在話語交往式微的困境,具體表現為協商議而不決,難以達成共識[10],弱勢群體表達受阻[11],治理過程拒絕積極而富有成效的對話而淪陷為柔和談話[12]等。上述情況往往導致協商功能的弱化,各方治理主體難以通過積極而富有成效的協商對話達成決策共識以及形成合作治理關系,從而影響社會治理共同體建設成效。

面對社會治理中話語交往式微的情景,民主協商作為以對話為內核的實踐樣式,是通過搭建協商平臺、規范協商過程、確認協商結果等方式,促成話語交往的發生,進而構成民主協商支持社會治理共同體建設的作用路徑。民主協商需要充分發揮其在促成話語交往方面的優勢及條件,打造話語交往的實踐路徑,激發基層民眾和社會力量參與社會治理共同體建設的動力,從而形成良好有效的社會治理的協商對話景觀?；诖?文章基于話語交往的分析視域,闡釋民主協商在建設社會治理共同體過程中的重要意義,具體分析其作用機制并就提升民主協商推動社會治理共同體建設實效提出發展路徑。

二、話語交往:社會治理共同體建設中民主協商的審視維度

自法國學者?？孪到y探討話語的影響及作用后,話語交往范式逐漸被納入到社會科學的研究序列之中。話語交往為理解民主協商作用社會治理共同體建設提供了一個新的視角。何植民等人從話語形式范疇分析,認為后現代公共行政話語理論同市域社會治理多元共治具有較高契適性[13]。鄭永蘭等人認為社會治理目標的實現同時也受到對話機制的影響,因而,需要選擇和建立對話場所、設計和展開對話過程、評價和分析對話結果來探索理想對話機制的構建[14]。韓志明等學者認為以話語交往為脈絡的協商對話,有助于遏制社會“不講道理”的風氣,優化社會治理結果與機制,為化解錯綜復雜的治理事務提供新的路徑[15]。話語交往這一分析范式能夠應用于理解與解釋現實社會治理問題,尤其民主協商本身是作為一項話語實踐活動而存在,采用話語交往的視角具有很好的切合度與解釋力。根據后現代公共行政的話語理論,話語交往的發生主要是由交往能量場、協商對話以及話語共識三方要素組成。其中,交往能量場是話語交往的發生場合,為其提供了一個實踐平臺;協商對話是話語交往過程的具體呈現,表明話語互動在參與者之間的進行;而話語共識則是進行話語交往的努力結果,規定話語最終的目的、意圖與內容。以上三項要素的耦合系統展現了話語交往的內在邏輯與具體機理,從而能夠清晰呈現出民主協商的運作機制。結合話語交往的分析視域,交往能量場、協商對話和話語共識等要素分別從以下方面體現社會治理共同體建設中民主協商的治理過程。

(一)交往能量場:民主協商的治理場域

民主協商的治理效能,首先在于實現多元治理主體的廣泛參與,確保社會治理共同體建設的組織基礎。在這一過程中,民主協商營造了一個適用于交往的“公共能量場”,為治理主體的廣泛參與提供條件。公共能量場是作為話語交往的場所而存在,不同意向性的話語是在此進行對話互動的。對話中所傳遞的交往屬性儼然成為“公共能量場”的鮮明表征,在話語交往語境中,“公共能量場”也即是“交往能量場”。在社會治理中,交往能量場是民主協商的實踐平臺,能夠達到將治理主體召集起來開展協商對話,進而實現對治理主體開放參與的效果。與此同時,生活場景下的民主協商是常常以“議事會”“民主懇談會”“評議會”的活動樣式運行實踐,這也進一步烘托出交往能量場在推動民主協商和社會治理進程的積極作用。民主協商通過交往能量場的營造為社會治理共同體建設提供可行性的實踐平臺,也正是得益于交往能量場的物理空間支撐,多中心、碎片化的社會行動才能夠整合起來,建立起新的治理網絡,從而在共同解決治理事務的行動中實現更加有效的合作。

(二)協商對話:民主協商的治理過程

民主協商的治理作用進一步體現于對協商對話狀態的引導上。協商對話是話語交往過程的核心,是推進民主協商治理效能的關鍵環節。社會治理共同體建設中,民主協商是以協商對話的形式促使多元治理主體進行成熟、有效的交往互動,實現意見、信息的高質量共享與溝通。協商對話具體呈現出民主協商實踐驅動社會治理的內在機理。一方面,對話是民主協商的基本遵循。治理主體是憑借平等的話語和權利地位參與到社會治理進程之中,其中不存在因主體身份、話語資源而產生的話語歧視以及其所導致的話語獨白或壟斷,對話的發生充分彰顯了治理過程的民主性與平等性。比如在政府協商環節,社會公眾、人大代表、政協委員、專家學者等相關群體能夠廣泛參與協商議程,并就社會生活中的重要問題享有同等的話語資質進行溝通協商,提出意見和建議,提升政府治理能力。另一方面,治理主體間持續對話需要民主協商的有效保證。作為一項制度安排,民主協商即是以對話為內容的交往實踐,在建設社會治理共同體的進程中,依托民主協商的實踐手段,對話能夠生動嵌入進基層社會治理體系與結構之內,維護治理主體的交往方式,從而打破社會治理共同體建設中的人際交往的困境。

(三)話語共識:民主協商的治理成效

話語共識是歷經協商對話環節后治理主體就某些話語陳述內容形成的一致性看法。民主協商的治理效能,也體現在對話語共識的引導。具體而言,通過持續深入的話語交往,對話促使了異質性的話語內容不斷被說明論證,進而形成了反映共同利益與共同意志的話語共識。在這一意義上,話語共識的生成充分彰顯了多元共治的治理過程,是多元治理主體經歷協商對話后所形成的理想治理方案。因此,話語共識是民主協商的直接結果,在話語共識的前提條件下,社會治理的目標任務、解決手段、職責分工等內容得到更進一步的確立,這就為社會治理共同體的實施提供行動指南。例如,在基層社區協商民主建設中,針對社區公共事務,利益相關方聚焦于通過對話討論形式,提出解決問題的意見和建議,從而在社區居民群體將達成話語共識,并就此制定解決方案形成行動舉措。話語共識的產出,代表著話語交往過程的努力結果,進而更好促成社會治理行動的發生,這也體現了民主協商所致力于實現的終極目標。

三、社會治理共同體建設中民主協商的作用機制

民主協商是在社會治理共同體建設中廣泛動員多元治理主體參與、進行對話互動、形成集體決策與共同行動的現實途徑。民主協商鼓勵社會治理主體由被動參與者變為積極參與者,從而形成有效的社會交往及對話過程。在這之中遵循著“共建共治共享”的治理理念,在話語交往過程中不存在中心治理行動者與邊緣治理行動者的嚴格區分,也同樣不存在治理同被治理的關系,每一位社會治理行動者能夠憑借話語交往手段來影響社會治理進程,并在協商對話中理性表達個人觀點以及尋求集體解決方案。因此,我們需要深入分析社會治理共同體建設中民主協商的作用機制。

(一)問題引導機制

問題是實踐的先導,在話語交往的基礎上,民主協商是以鮮明的問題意識以及公共利益為價值指引,明確社會治理共同體建設的現實取向,凝聚起多元治理主體的建設合力。民主協商的問題引導機制是將涉及大部分人利益的公共問題反映出來,采用自下而上的收集反饋路徑,具體通過實地走訪、問卷調查、設置意見收集箱等形式了解社情民意、匯總信息,明確多數人所關心的問題,以此提出協商議事的議題。問題意識是開展民主協商的邏輯起點動力源泉,也正是基于對某種問題的明確,對話得以不斷聚焦和深入。在社會治理進程中,民主協商促使多元治理主體的訴求表達,確保了相關問題進入社會治理議程,由此使其形成鮮明的問題導向。民主協商首先識別與界定公共問題,樹立起多元治理主體參與社會治理的問題意識,從而達到廣泛動員治理主體積極參與,促使其主動承擔治理責任,同政府部門以及其他治理主體形成高質量話語交往以及治理合作的效果。建設社會治理共同體可以發揮民主協商在問題引導方面的功能效用。

(二)組織結構機制

社會治理共同體是一個相互關聯、相互促進且關系穩定的群體[16],需要足夠的組織保障及結構支持,增強在化解現實治理難題中的發展穩定性。同時,也只有發揮好社會治理共同體的組織機制,確立社會治理的實踐平臺,這樣才能保證為社會治理共同體建設提供優良的運作環境,煥發治理活力與效能。作為政府、公眾以及其他社會力量進行話語交往的實踐樣式,民主協商的實踐充分凸顯了將各類治理主體進行整合、動員與聯結的組織機制,它是通過協商議題與治理主體的利益關聯,從而確立不同主體參與協商議事的資格及身份,有效激發社會力量廣泛參與社會治理實踐的意愿與活力,并賦予參與社會治理主體地位,共同參與治理事務的化解與完善過程。例如,在基層社區治理中,協商議事能夠根據公共議題的性質有效將上級掛點領導、社區兩委干部、物業公司以及由黨員、業委會成員、樓棟長等居民群眾代表所組成的利益相關方納入社區治理進程,形成組織凝聚力,促進多方合作共贏。在交往能量場的確立前提下,民主協商的組織機制更進一步夯實社會治理共同體建設的組織基礎,并依托于這一組織優勢和網絡聯結作用,不斷激發社會治理主體的責任意識參與意識,令其在深度參與中感知自身的主體地位,激發參與社會治理的積極性與創造性。

(三)協商對話機制

作為民主協商運行的重要表現,協商對話機制是指話語交往遵循“傾聽—回答”運行流程,促使每一位治理主體能夠正常表達話語內容并同他人發生對話互動。而促成以協商對話為內核的話語交往行動的發生是建設社會治理共同體的最本質特征。協商對話機制形成治理關系,形成治理行動有賴于話語交往的支持,以促使信息、情感與能量的雙向傳遞。其中,多元化主體間同等的治理地位也強調話語交往是一種平等、真誠與有效的對話形式。民主協商本身蘊含著對話邏輯,是多元治理主體圍繞治理事項所進行的溝通、協商與決策活動。在探索社會治理進程中,民主協商充分彰顯了“自治”理念,強調不同治理主體憑借對話達成意見統一的過程,這樣減少了對政府的治理依賴并有效強化治理主體的責任意識,實現了“群眾自治”與社會治理共同體建設的有效銜接。協商對話環節能夠滿足每一位治理主體對真實和有效參與感的需求,形成激發參與社會治理的活力,并通過民主協商實踐,增強治理主體的對話能力以及民主決策能力。

(四)協同行動機制

社會治理共同體建設的落腳點在于治理主體間協同行動的發生。因此,民主協商的終極取向是將話語交往轉變為協同行動,令社會治理共同體穩定地構建于現實實踐之中?；谥贫然c民主化程序,民主協商的治理實踐最終確立起普遍的話語共識,也正是基于這一條件,為多元治理主體協同行動的發生提供了可能。作為一項基本治理目標,社會治理共同體建設迫切需要良性的合作治理行為,這對每一位治理主體的協同行動提出更高要求。在這一情形下,民主協商的協同行動機制是將經由協商對話所產生的話語共識加以適配性的落實與部署,通過明確每一位治理主體的職能角色和任務分工,由此將治理主體單一、分散的治理活動整合起來,形成遵循話語共識,面向解決社會治理問題需要的協同行動方案。這類協同行動是在話語共識基礎之上發展而來,反映了民主協商實踐作用社會治理現實的重要手段。

四、話語交往視角下建設社會治理共同體的民主協商路徑

民主協商是在社會治理共同體建設中促使社會治理主體參與治理事務、進行協商議事、形成相互影響的合作關系的有益平臺,是對社會治理共同體建設和發展的更進一步探索。民主協商培育既要回答驅動社會治理共同體的作用機制問題,同時也要解決支持社會治理共同體建設的生成路徑問題。社會治理共同體的生成是多種民主協商機制綜合作用的結果,因此民主協商為社會治理共同體建設提供新的方向。

(一)提升交往能量場的治理能力

治理能力是社會治理共同體繁榮的根源。有效的民主協商意味著能夠產生良性的治理能力,而治理能力的弱化則會導致協商治理無效的后果。為保證社會治理共同體建設的可及性,需要重點提升交往能量場這一實踐平臺的治理能力。這也就要求交往能量場能夠為治理主體提供更多參與社會治理的機會。交往能量場是多元治理主體參與協商治理的實踐平臺,激活民主協商的治理能力,實現廣泛的社會參與成為一項關鍵的維度。首先,提升交往能量場的治理能力需要促使多元治理主體參與社會治理進程。在社會治理中,要堅持交往能量場對多元社會治理主體的開放性,減少對治理主體的性別、身份、職業、學歷等方面的規定,降低準入門檻,促使更多治理主體參與社會治理過程,在保證政府部門和社會公眾穩定參與的基礎上,同時支持和鼓勵社會組織、企業單位等主體通過民主協商形式參與社會治理共同體建設進程。其次,提升交往能量場的治理能力需要確立公共性協商議題。公共性交往能量場得以成為社會治理共同體實踐平臺的一個前提條件,即民主協商在議題擇定上應重點圍繞具備一定公共性質,同現實生活存在緊密關聯并能引起社會注意及參與興趣的內容來展開,以此增強交往能量場的治理回應性。同時應調動引導治理主體參與到交往能量場內,協商話題密切回應現實問題,引發群眾注意及參與興趣,擴大民主協商的參與面,并且發揮黨員干部、鄉賢等群體的典型示范效應,激勵動員普通群眾以及其他社會力量的積極參與。最后,提升交往能量場的治理能力要重點強化交往能量場監督評估機制建設。在社會治理共同體建設中,交往能量場也同樣面臨著“協商形式化”的風險,為克服交往能量場“有名無實”的治理困境,需要進行必要的監督評估,其中包括設立監督機構、組建監督網絡、確立評估辦法、暢通意見反饋渠道等運作環節,保證任何治理參與者能夠全過程參與監督,并根據反饋意見進行及時協商糾正,最終致力于督促交往能量場治理效能的發揮。

(二)建立協商對話的運行規則

社會治理共同體建設離不開簡約高效的規則支配,不受規則支配的社會治理活動也必然是非理性化的行動。規則支配對于社會治理的重要意義體現在它促成民主協商中所產生的意識得到每一位治理主體接納與認可,令民主協商的治理實踐具有普遍性原則,這也是社會治理共同體建設的內在要求。首先,需要設立明確的協商議事規則。其中應涵蓋在話語表達方式、對話規模、決策形式等方面的運行規則。明確具體的協商對話規則能夠起到框定主體行動的范圍和邊界,促使其做出符合規則規范的實際行為的作用效果,最終以有效的規范保障推進社會治理共同體建設。其次,應強調塑造多元治理主體的規則意識。在民主協商的條件下,應通過協商文化和道德文化的涵育與教化,讓遵守協商對話秩序的意識深入人心,成為基本的道德自覺并貫徹落實于社會治理共同體的建設行動當中?？梢园l掘利用各類優秀協商事跡,并將其轉換為一種精神力量,用以激勵鞭策治理主體樹立規則意識。再者,注重挑選具有較高業務素質與協商能力的主持人及協商代表作為規則的執行者。在具體治理實踐中,憑借較強的組織力、號召力和領導力,他們能夠提出協商議題、引導對話過程、減少非理性的協商行為,并憑借自身的示范帶動作用對其他治理主體進行協商對話的實踐培訓和指導,從而提升多方治理主體的協商能力與協商秩序意識?？傊?社會治理共同體建設中需要確立協商對話規則,塑造多方治理主體的規則意識,要具體把握協商文化以及優秀協商代表在培育規則意識上的作用,最終保障社會治理共同體和諧穩定地建立在規則支配的基礎之上。

(三)堅持話語共識的實踐導向

在社會治理共同體建設中每一位治理主體始終應堅持話語共識這一實踐導向,極力尋求達成普遍的話語默契及共識,這樣民主協商才可以達到理想的治理狀態。首先,應將傾聽確立為達成話語共識的基本意識及默契。傾聽是發展對話關系的第一步,憑借傾聽,對話能夠形成充分的說明資源進而推進治理過程的持續與深入,因此,傾聽是社會治理的基礎。在民主協商中,傾聽預示著尊重聽話人的主體地位,以對方理解作為對話的前提條件。實現話語交往的他在性就是要求多方治理主體承認對方的話語地位,將對方納入自身的話語生態之中,以話語的可理解性為導向,不斷補充完善話語的說明內容。并且將傾聽作為話語共識的生成重要著力點,在治理過程中,不斷為多方治理主體提供接受話語信息的條件和機會。其次,要強調對話語內容反復說明和論證。話語共識的生成不是通過協商對話一蹴而就的結果,必然會經歷反反復復的說明和論證,也正是憑借著說明與論證環節的存在,話語的意思表示得以充分傳遞出來,保證多方治理主體對話語意思的正確理解,這也是話語共識產生的基礎條件。為促成話語共識的產生,在協商環節中應給予治理主體進行話語說明和論證的機會,使其在完成話語內容表述的基礎上同時也能夠更進一步地說明與解釋話語意思,同他人展開討論。最后,致力于追求對話的實質性內容。實質內容代表著話語對現實的解釋力和影響力,這是形成話語共識的核心之處。作為實現社會治理目標的手段之一,開展協商對話應摒棄漫無目的的閑聊暢談又或是激烈的情感宣泄,相反,應將話語表述聚焦在對現實治理矛盾和問題的化解上,憑借話語將治理方案給予輸出并同其他治理主體進行商討,確定形成最終的對話結果。

(四)增強多元主體的治理共同體意識

通過民主協商建設社會治理共同體的實質,是要培育治理共同體意識。為有效推進民主協商在社會治理中發揮積極作用,需要培育治理主體“遇事好協商”的理念,增強治理共同體意識,使民主協商成為一項常態化行為。首先,營造民主協商的治理氛圍,重點加強民主協商的宣傳教育,探索多種途徑,動員多方力量渲染社會治理環節中民主協商的價值功能,廣泛普及社會治理進程中協商治理的實踐,因地制宜宣傳普及治理文化,加深社會多方治理主體對協商治理的認知與理解。其次,發揮高素質協商參與者的引領與指導作用。在治理主體共同體意識的培育過程中,應有意識地引入相關協商專家與人才,通過專業指導、行為示范等方式,培養治理主體理性思考、對話及決策能力,在這之中,潛移默化提高多元治理主體治理意識和素養,幫助其在協商參與過程中形成合作治理的習慣,滿足建設社會治理共同體的實際需要。最后,加強治理主體協商能力的培訓。協商能力建設有助于強化多元主體的治理共同體意識,系統學習協商方法,是提升治理主體協商能力的可行性路徑。在推進社會治理過程中,應通過開設協商專題培訓課程,組織協商參與人員了解協商的專業知識、方法技巧以及基本理念,促使治理主體從被動協商轉向主動協商,從認識協商走向善于協商,從而在協商能力的鍛造中,樹立起協商理性,重塑治理意識。

五、進一步討論

建設社會治理共同體也是新時代社會治理領域的重大目標,為了更好滿足多元治理主體合作參與社會治理的需要,應加快民主協商建設進程,不斷完善話語交往的運行機制以及實踐路徑。這需要更進一步豐富多元治理主體協商對話內容又要確保民主協商過程的開放與包容性,從而更好使其服務于建設社會治理共同體這一總目標。建設好民主協商,筑牢社會治理參與渠道,能夠有效推動建成社會治理共同體。

社會治理共同體建設中民主協商建設的著力點在于話語交往,根本落腳點是“以人為中心”,這一背后充分顯現了人在民主協商建設和社會治理過程中的能動性與創造性,民主協商的治理效能以及社會治理共同體建設實效根本上依賴于治理主體的對話質量。因此,今后開展民主協商實踐需要堅持以人民為中心的發展思想,確立話語理性和對話意識,使民主協商更好滿足人們對社會治理共同體的向往。同時,民主協商更是保證全過程人民民主的重要一環。在社會治理共同體建設中,只有持續深化民主協商的話語交往方式與內容,不斷追求協商質量與效能,才能更好為人際話語交往,凝聚共同體意識,進而促成多元主體的共同行動創造條件。只有遵循民主協商中話語交往的規律,才能更進一步增強治理的真實性,調動治理主體參與的積極性,促成合作生成社會治理共同體,真正實現人人有責、人人盡責、人人共享的治理效能。