國家標準管理體制機制解析

車迪 杜曉燕 逄征虎

關鍵詞：國家標準管理辦法，國家標準，管理體制，制定程序

為貫徹落實《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）、《國家標準化發展綱要》和國務院《深化標準化工作改革方案》要求，規范國家標準制定、實施和監督，國家市場監督管理總局組織對1990年《國家標準管理辦法》進行了修訂。新修訂的《國家標準管理辦法》（以下簡稱新《辦法》）已于2022年9月9日國家市場監督管理總局令第59號公布，并于2023年3月1日正式實施。新《辦法》確立了標準驗證、標準審評、標準解釋等工作制度的法律地位[1]，這些新制度是實現高質量發展的內在要求，也是進一步推進我國標準化改革的迫切需要。通過《國家標準管理辦法》的修訂，進一步完善了我國國家標準的管理體制和運行機制，有助于更好地支撐和保障國家標準工作的有序開展。

1標準化法律法規體系

我國標準化法律法規體系由《標準化法》、與《標準化法》配套的標準化法規規章和規范性文件，以及其他涉及標準化事項的法律法規構成[2，3]。涉及標準化事項的法律法規例如：《中華人民共和國食品安全法》，設專章規定了食品安全標準的制定主體及職責、標準內容、制定程序和實施等要求。截至2023年12月，共有1部標準化專門法，1部專門行政法規，19部地方性法規，32部部門規章，23部地方政府規章、122部部門規范性文件及209部地方規范性文件[4]，以及涉及標準化事項的97部法律和199部行政法規[5]。這些文件共同構成了我國的標準化法律法規體系，為標準化事業的健康發展提供了有力的制度保障。

在國家標準制定和管理方面，我國目前已形成以《標準化法》為根本，以《國家標準管理辦法》《強制性國家標準管理辦法》《全國專業標準化技術委員會管理辦法》等部門規章為主干，以《推薦性國家標準立項評估辦法（試行）》《國家標準修改單管理規定》等規范性文件為補充的國家標準管理制度體系（如圖1所示）。

2國家標準管理體制

我國的標準化管理職責是由以《標準化法》為核心的標準化法律法規體系確立的，國務院標準化行政主管部門統一管理國家標準制定工作。由于強制性國家標準和推薦性國家標準的定位不同，分別采取不同的管理模式。強制性國家標準和推薦性國家標準管理體制示意圖分別如圖2和圖3所示。

對于強制性國家標準，由國務院標準化行政主管部門負責強制性國家標準的立項、編號、對外通報和依據授權批準發布，即對標準的“進口”和“出口”進行把關；國務院有關行政主管部門依據職責負責強制性國家標準的項目提出、組織起草、征求意見、技術審查和組織實施，即負責實質上標準的技術工作，這一定位符合《世界貿易組織的技術性貿易壁壘協定》（以下簡稱《WTO/TBT協定》）關于技術法規由中央政府機構制定的要求；國務院有關行政主管部門可以委托全國專業標準化技術委員會（以下簡稱技術委員會）承擔起草、技術審查工作，隱含著技術委員會開展強制性國家標準編制并不是“委托立法”，只是一種技術咨詢行為[6]；縣級以上人民政府標準化行政主管部門和有關行政主管部門依據法定職責，對強制性國家標準的實施進行監督檢查，具體包括在職權范圍內，對企業等市場主體是否執行強制性國家標準等開展隨機抽查等監督措施。其中，國務院標準化行政主管部門指的是國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會；國務院有關行政主管部門是指涉及產業和行業標準化管理的國務院組成部門，例如：工業和信息化部、自然資源部、國家衛生健康委員會等。

對于推薦性國家標準，由國務院標準化行政主管部門負責推薦性國家標準的立項、組織起草、征求意見、技術審查、編號和批準發布，委托技術委員會開展起草、征求意見、技術審查、復審和解釋工作，與技術委員會在強制性國家標準制定工作的定位不同的是，技術委員會是推薦性國家標準編制的主體，發揮著連接市場主體的“橋梁紐帶”作用；國務院有關行政主管部門、有關行業協會（以下簡稱行業主管部門）受國務院標準化行政主管部門委托對技術委員會開展推薦性國家標準申請立項、國家標準報批等工作進行指導，考慮到實踐中，約2/3的技術委員會由國務院標準化行政主管部門委托行業主管部門管理，有助于確保國家標準與具體行業領域國家政策的符合性，以及與行業標準的協調性；縣級以上人民政府標準化行政主管部門和有關行政主管部門依據法定職責，對國家標準的實施進行監督檢查，例如：依據《中華人民共和國產品質量法》，縣級以上人民政府市場監督管理部門在本行政區域內，對產品或者其包裝上明示執行的產品標準的符合性開展產品質量監督抽查工作。其中，有關行業協會是指大部制改革之后仍然保留了一定行政管理職能，受國務院標準化行政主管部門委托對技術委員會進行業務指導的行業協會，例如：中國輕工業聯合會、中國電器工業協會、中國紡織工業聯合會等。

3國家標準制定的原則和要求

為確保國家標準的有效性和適用性，避免與其他層次標準之間的交叉重復，國家標準的制定有明確的范圍、目標、原則和周期要求。

（1）在制定范圍方面，將國家標準的制定范圍限定在“對農業、工業、服務業以及社會事業等領域需要在全國范圍內統一的技術要求”，這一范圍的界定為國家層次的標準化活動，尤其是社會事業等領域的標準化活動提供了法律依據。為避免與行業標準交叉、重復，國家標準應當優先制定跨領域、跨專業的技術規則。例如：GB23350-2021《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》涉及在我國境內生產、銷售和進口的食品和化妝品兩個領域產品的通用銷售包裝要求。

（2）在標準分類方面，按照文件性質和實施效力不同，將國家標準劃分為強制性國家標準和推薦性國家標準。其中，將強制性國家標準的制定范圍嚴格限定在“保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求”，這一范圍與《WTO/TBT協定》關于技術法規的制定范圍的要求基本一致。例如：GB811-2022《摩托車、電動自行車乘員頭盔》對固定裝置穩定性、佩戴裝置強度、吸收碰撞能量、耐穿透、護目鏡等方面進行了嚴格規定，以更好地保護摩托車、電動自行車騎乘人員的生命安全。

（3）在制定目標方面，考慮到除了“有利于便利經貿往來，支撐產業發展，促進科技進步”等傳統目標，隨著經濟全球化深入發展，國家標準在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用，國家標準還應當有助于規范社會治理，實施國家戰略，即國家標準制定要在支撐國家建設與發展、實現國家目標、提高國家治理效能、保障和改善民生、維護公平正義、營造良好社會秩序等方面發揮積極的作用。例如：GB/T38471-2023《再生銅原料》等3項新版再生原料國家標準明確劃分了廢料與高品質再生原料的界限，有助于全面貫徹落實黨的二十大報告關于“積極穩妥推進碳達峰碳中和”的重要部署。

（4）在基本原則方面，基于“在科學技術研究和社會實踐經驗的基礎上，通過調查、論證、驗證等方式，保證國家標準的科學性、規范性、適用性、時效性”的基礎上，增加了制定國家標準應當“公開、透明，廣泛征求各方意見”“做到有關標準之間的協調配套”的原則，體現了對于國家標準制定程序和各層次、各類標準之間關系的考慮，也與世界貿易組織提出國際標準制定的“透明、開放、公正和協商一致、有效性和相關性、協調性和對發展中國家需求的考慮”原則基本一致[7]。

（5）在制定周期方面，為落實《國家標準化發展綱要》提出的“國家標準平均制定周期縮短至18個月以內”的要求，在參考國際標準化發展環境和趨勢，綜合考慮我國標準化工作現實基礎和未來發展需求的基礎上，分類規定了國家標準從計劃下達到報送報批材料的期限要求：強制性國家標準一般不得超過24個月；推薦性國家標準一般不得超過18個月。執行國家標準計劃過程中，如果由于無法達成協商一致等原因無法按時完成報批，可以申請延期，但只能延期一次。強制性國家標準延長時限不得超過12個月，推薦性國家標準延長時限不得超過6個月，因此強制性國家標準最長制定周期為36個月，推薦性國家標準最長制定周期為24個月。因此，為確保在制定周期要求內完成報批材料的報送工作，需要將技術內容研究比對、試驗驗證等工作前置于立項前。在提出立項申請時，盡可能提高標準草案的完整性和技術內容的成熟度，這也是新《辦法》實施后立項評估的重點內容。

4國家標準制定程序

標準制定程序是標準化活動的重要保證，也是技術文件得以成為“標準”的必要條件。國家標準制定程序包括項目提出、立項、組織起草、征求意見、技術審查和批準發布等6個階段，制定程序各階段及主要工作如圖4所示。

4.1項目提出階段

項目提出階段可以劃分為提出立項建議、評估論證和提出項目立項申請3個環節，在評估論證和提出項目立項申請環節的工作主體是國務院標準化行政主管部門、國務院有關行政主管部門，這一階段的工作目標是提出國家標準項目立項申請。

在提出立項建議環節，考慮到標準應當來源于當前的市場需求，并在盡可能廣泛的范圍應用，才能充分發揮標準化作用，允許任何政府部門、社會團體、企業事業組織，甚至公民個人，向國務院標準化行政主管部門、國務院有關行政主管部門或技術委員會提出立項建議。同時，考慮到公民個人的標準化知識積累可能不足，這一環節提出標準化需求即可，可以僅給出項目名稱、必要性和可行性說明。根據項目的成熟度，可以選擇是否提交標準草案[9]。

在評估論證環節，國務院標準化行政主管部門、國務院有關行政主管部門接收立項建議后，可以委托技術委員會對立項建議的必要性、可行性進行評估論證。在評估內容上，（1）需要判定該項標準化活動是否屬于本技術委員會的技術領域范圍，考慮其對技術、管理和公共領域的作用和影響，以及實施應用后帶來的經濟效益和社會效益；（2）判定能否在現有條件下達成標準化目的，表現在技術可行與經濟合理兩個方面；（3）評估與現有文件的關系，包括與相關法律法規、強制性標準、其他推薦性標準等的關系[2，10]。

在提出項目立項申請環節，對于推薦性國家標準，技術委員會擬提出項目立項申請的，需要提交全體委員投票表決并獲得通過，經由行業主管部門（如有）審核后，提出立項申請。對于強制性國家標準，只能由國務院有關行政主管部門提出立項申請，這也體現出強制性國家標準具有“標準”和“技術法規”的雙重屬性。在這一環節需要形成完善的項目申報書和標準草案。特別需要注意的是，技術委員會除了被動接收各方提出的立項建議外，還需要跟蹤國際進展，在嚴格遵守國際標準組織知識產權政策的基礎上，根據國內適用的情況，主動提出采標項目的立項申請。

4.2立項階段

立項階段可以劃分為立項評估、公示和下達項目計劃3個環節，這一階段的工作主體是國務院標準化行政主管部門，工作目標是下達項目計劃。

在立項評估環節，為確保國家標準項目的規范性和協調性，國務院標準化行政主管部門組織國家標準專業審評機構對國家標準項目進行初核，重點審核申報材料的規范性、完整性，以及與其他標準或項目是否重復等[11，12]。通過初核后，組織專家進行評估，側重于與政策方向的符合性、一致性，以及技術內容的先進性和合理性，形成評估建議后上報國務院標準化行政主管部門。

在公示環節，國務院標準化行政主管部門審核通過后，通過全國標準信息公共服務平臺對擬立項的國家標準項目公開征求意見。公示內容通常包括項目名稱、制定周期、標準類別、歸口單位、主管部門等基礎信息，以及起草單位、采標情況（如有）、標準編制的目的意義、范圍和主要技術內容等。必要時，書面征求相關國務院有關行政主管部門的意見。例如：涉及食品的國家標準，還需要書面征求農業農村部、國家衛生健康管理委員會等的意見。

在下達項目計劃環節，國務院標準化行政主管部門決定予以立項的，下達項目計劃，明確計劃號、項目名稱、標準性質、項目周期、主管部門、歸口單位、起草單位等信息。決定不予立項的，將及時反饋并說明不予立項的理由。不予立項的情況可能包括：不符合國家標準的制定范圍；不屬于技術委員會的業務范疇；與現行國家標準或國家標準計劃內容存在重復等[10]。

4.3組織起草階段

組織起草階段可以劃分為組建起草工作組和起草標準草案兩個環節，國務院有關行政主管部門或者技術委員會是這一階段的主體，這一階段的工作目標是形成國家標準征求意見稿。

在組建起草工作組環節，由國務院有關行政主管部門或者技術委員會負責組建工作，起草工作組的組成應當具有專業性和廣泛代表性。由技術委員會負責組建的，還應當通過國家標準化業務管理平臺及時向國務院標準化行政主管部門備案[13]。

在組織起草標準草案環節，起草工作組應當按照GB/T1《標準化工作導則》、GB/T20001《標準編寫規則》、GB/T20002《標準中特定內容的起草》等基礎性國家標準的要求起草形成國家標準征求意見稿、編制說明以及有關材料。其中，編制說明主要包括起草過程、標準內容及其確定依據等，旨在真實準確地反映標準條款的形成過程。因此，不同階段編制說明的編寫內容與標準草案完善情況存在對應關系，需要根據標準編制進程的推進，不斷予以補充。

在起草過程中，對于產品標準、試驗方法標準等功能類型的國家標準，起草工作組應當組織專家采用試驗、仿真模擬、經驗對比等方法開展必要的論證（驗證），以進一步提升國家標準的科學性、合理性和適用性，確保國家標準在實施中切實落地。驗證內容一般包括在市場現有技術水平下，關鍵技術指標的設定是否合理，例如：產品是否能達到設計指標[14]；試驗和檢測的步驟是否具有可操作性，試驗方法和結果是否可重復可再現，以及試驗數據的準確度是否符合規定。實踐中，除了起草階段，在項目立項建議評估論證、征求意見，以及標準發布后的實施、復審工作中也需要開展標準驗證工作。

4.4征求意見階段

國務院有關行政主管部門或者技術委員會是這一階段的主體，主要工作目標是獲得利益相關方對標準內容的認同，從而形成國家標準送審稿。

通過有關門戶網站、全國標準信息公共服務平臺等渠道向社會公開征求意見，技術委員會通過郵件、工作平臺等渠道同時向全體委員定向征求意見，是征求意見的“規定動作”；必要時，可以采取召開座談會等形式向涉及的其他國務院有關行政主管部門、企業事業單位、社會組織、消費者組織和科研機構等相關方征求意見，是征求意見的“自選動作”。公開征求意見為公眾參與提供了途徑，確保標準制定過程的透明性和公正性，有助于進一步確保標準能夠反映相關方的共同需求；針對重點相關方采取靈活多樣的征求意見方式，能夠在“公正性”的基礎上提高制定過程的效率。

對于強制性國家標準，符合“不采用國際標準或與有關國際標準技術內容不一致，且對WTO其他成員的貿易有重大影響”條件的[9]，國務院標準化行政主管部門統一通過我國的WTO/TBT國家通報咨詢中心進行對外通報[15]。

征求意見結束后，起草工作組應當從技術的角度開展調研、論證（驗證），最大限度地聽取、分析、處理相關方的意見，確保標準的廣泛適用性。處理結論通常包括采納、部分采納和不采納。對于不采納的，給出不采納的理由。

4.5技術審查階段

國務院有關行政主管部門或者技術委員會是這一階段的主體，主要工作目標是獲得技術委員會或審查專家組對標準內容的認同，從而形成國家標準報批稿。

在技術審查的內容上，側重于審查標準技術內容的科學性、合理性和適用性?？紤]到實踐中函審不具備及時討論溝通，以達成協商一致的技術審查條件，同時現有網絡會議等手段能夠保障委員的參會率，在技術審查的形式上，不再允許函審，必須采用會議審查，可以召開線下會議、線上會議或線上線下結合，這一規定進一步提高了標準制定效率和透明度。對于技術委員會，審查會議的組織和表決按照《全國專業標準化技術委員會管理辦法》第二十條的有關規定執行。對于未成立技術委員會的，為確保技術審查工作的權威性、公正性、獨立性，參考技術委員會組成的人員要求和表決通過條件，組成由生產者、經營者、使用者、消費者、公共利益方等具有代表性的相關方構成的審查專家組；人數不得少于15人；考慮到審查專家組較技術委員會達成協商一致的難度低，規定了更為嚴格的表決通過條件，即3/4以上同意為通過。需要注意的是，對于同時擔任技術委員會的委員的標準起草人，需要履行委員職責，參與技術審查和投票表決；對于未成立技術委員會的，起草人員不得承擔技術審查工作，以遵守回避原則，保證標準審查的公正性[9]。

根據審查意見形成國家標準報批稿、編制說明和意見處理表等報批材料，報送國務院標準化行政主管部門。對于技術委員會負責審查的，報送國務院標準化行政主管部門前，還需要經行業主管部門審核（如有）。需要特別注意的是，在上報報批材料時，需要給出實施日期的設置建議，即標準的過渡期的設置建議。標準的過渡期是指標準發布日期至實施日期之間的周期，由國務院標準化行政主管部門發布文件時確定。設置標準過渡期是考慮到已經按舊標準生產的產品需要留出時間上市消化，企業也需要時間開展技術改造、順利過渡到生產滿足新標準的產品。過渡期的選擇應充分考慮標準項目的預期應用情況，包括所涉及的技術改造、成本投入、老舊產品退出市場時間等各類復雜因素。強制性國家標準過渡期通常為1年；推薦性國家標準過渡期通常為6個月，少量發布即實施[14]。

4.6批準發布階段

批準發布階段可以劃分為審核、批準、編號和發布4個環節，國務院標準化行政主管是這一階段的主體，主要工作目標是發布國家標準。

在審核環節，為確保國家標準的規范性和協調性，國務院標準化行政主管部門組織國家標準專業審評機構對報批材料進行報批前審核。與技術審查不同的是，標準報批前審核側重于審核報批稿的制定程序符合性、文本規范性以及與相關文件之間的協調性等。

在批準、編號和發布環節，強制性國家標準通常由國務院授權國務院標準化行政主管部門批準、編號，推薦性國家標準由國務院標準化行政主管部門統一批準、編號，均以公告形式發布。

5結語

在我國標準化法律法規體系中，《國家標準管理辦法》具有承上啟下的作用?！俺猩稀笔侵浮秶覙藴使芾磙k法》以貫徹實施新《標準化法》為宗旨，對新《標準化法》中的原則性規定予以細化?！皢⑾隆笔侵浮秶覙藴使芾磙k法》所確立的新制度、新機制，能夠為標準化規范性文件提供立法根據。因此，下一步的重點工作包括如下兩個方面。一是需要全方位、立體化宣傳解讀《國家標準管理辦法》，切實增進相關方對于國家標準管理要求的理解，有效推動《國家標準管理辦法》的落地實施。二是為進一步落實《國家標準管理辦法》提出的新制度、新要求，需要加快配套文件的制修訂工作，進一步完善標準化法律法規體系，為落實《國家標準化發展綱要》，實現國家治理體系和治理能力現代化提供法制保障。