技術性貿易措施領域良好規制實踐研究進展與關鍵問題

唐妍琪 王淼 王若雅

關鍵詞：良好規制實踐，技術性貿易措施，規制合作

0引言

作為新興的國際經貿規則，良好規制實踐（goodregulatorypractices，GRP）被部分發達經濟體采用以改進國家內部規制，旨在提高規制在國家內部的一致性，增強規制透明度和有效性。近年來，隨著以國家內部規制為重要內容的邊境后措施逐漸取代關稅、配額等邊境措施形成新的貿易壁壘，關于規制在國家間協調的需求明顯上升。近年開展的重大經貿談判中，國際規制合作（internationalregulatoryco-operation，IRC）逐漸成為重點課題，良好規制實踐日趨受到關注并被更大范圍應用[1]。其中，世貿組織（WTO）、亞太經合組織（APEC）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）等重要經貿談判納入了良好規制實踐相關要求，體現出其正在成為全球經貿治理的重要規范。

隨著國家間貿易壁壘偏向“邊境后措施”，各國通過采用國家內部規制等非關稅措施實現貿易保護。東京回合談判促成了對技術貿易壁壘措施的制約。WTO在非關稅措施層面頒布了一系列文件，各國在推行國內政策目標有一定的規制自主性，同時也受到相關規范制約，相關制約體現在《技術性貿易壁壘協定》和《實施衛生和植物衛生措施協定》等文件關于其成員在制定、采用和實施技術法規、合格評定程序、標準以及衛生與植物衛生措施義務方面的規定。文件中對透明度、非歧視性和必要性的說明規定了成員在實施國內規制措施時不能導致不合理的歧視，為達到消除或減少不必要的規制障礙的目的，有助于推動規制的協調與統一[2]。APEC標準和合格評定分委員會主要的工作目標包括減少技術性貿易壁壘，通過標準和一致性提高市場準入以及在制定、采用和應用標準、技術法規和合格評定程序方面使用良好規制實踐?？梢钥闯?，技術性貿易措施是實施良好規制實踐的關鍵領域。本文擬聚焦“技術性貿易措施領域良好規制實踐”議題，梳理技貿領域良好規制實踐相關文獻并分析總結該領域的研究熱點和關鍵問題。

1概念界定

1.1良好規制實踐相關理論

作為一種貿易保護方式，邊境后措施對市場準入施加影響。因此，將市場準入與規制合作關聯起來，或是實現貿易自由化的一條有效路徑[3]。而國內規制一般適用于非貿易保護主義、合法的意圖，比如：消費者權益保護、安全和健康等?！都夹g性貿易壁壘協定》和《實施衛生和植物衛生措施協定》都先強調成員國內的規制自主權。只有在國內規制以貿易保護為目的時，會受到協定的制約。比如：《技術性貿易壁壘協定》表現為規制措施歪曲了貿易的效益，《實施衛生和植物衛生措施協定》表現為規制措施沒有遵循科學性的原則，尤其是對進口產品體現出歧視特征時，規制措施會受到制約以至于禁止。各個國家在進行貿易的時候都旨在達成各自的政策目標，因而需要采取相應的規制措施，例如：在市場準入上禁止對環境或對人類安全和健康有危害的產品進入本國等。國家內部采取的規制措施往往關乎到主權國家政治和社會的重要問題，如：關于生態環境、人民安全與健康、國民收入再分配等重要領域里的關鍵問題[4]。對于國內規制采取國際范疇的制約通常會導致主權國家和貿易自由化之間產生沖突[5]。因此，相對于在關乎主權國家政治和社會的重要問題上統一意見，WTO成員國對降低關稅壁壘、放松對進口數量限制等約束的接受程度更高[6]。

隨著全球價值鏈發展，主要經濟體逐步加強對于國內規制的國際協同[7]，規制一致性成為重要發展趨向。部分發達國家經濟體和自貿協定中納入了源自OECD內部的“良好規制實踐”整體框架，以提升國家在政策方案制定、執行以及審議等程序中的一致性、有效性與透明度，實現貿易自由化的同時提高規制質量[8]。在“良好規制實踐”機制制定方面，LazoandSauvé總結出需要從“自下而上”（abottom-upprocess）和“自上而下”（atop-downprocess）兩個維度進行“良好規制實踐”國際治理。其中，“自下而上”指的是制定對國內規制的國際準則，主要由規則制定的內部協調、公眾咨詢、規制影響評估（regulatoryimpactanalysis，RIA）構成;此外，還需要“自上而下”進行對國內規制的國際合作，例如：開展規制合作項目、設立規制職能部門、保障規制實施等[9]?；诖?，構建國內國際雙層互相促進的治理機制框架[10]。

1.2良好規制實踐、規制一致性與規制合作的辨析

規制一致性的概念最先在美國行政法中提出，世貿組織（WTO）、亞太經合組織（APEC）進一步引申，而后出現在區域和國際經濟論壇中[11]。起初，規制一致性的目標是控制行政自由裁量權，近年來則側重通過良好規制實踐確保國內規制程序的正當性、問責制以及法治。徐泉和耿旭洋認為，規制一致性的主要目標是降低國內規制分化對國際貿易產生的不利影響，而其關鍵正是良好規制實踐[12]。良好規制實踐的關鍵判別工具是規制影響評估，能夠有效幫助監管機構評估判斷其擬定規制的必要性和其可能產生的影響，分析該規制是否能達到計劃目標。此外，規制一致性的重要因素還包括透明度、機構內部協調和審查制度。規制一致性同時也可以促進相應的規制措施的改善，有利于減少繁瑣或重復的國內規制對全球經貿造成的消極影響[13]。

相對于規制一致性更多關注國內的規制措施，規制合作通常被理解為國家規制機構之間深化交流合作的過程，合作內容領域寬泛，比如：告知其他國家擬定的規制措施并進行協商、推動建立國際標準和互認制度等，目的是管控規制分歧以及提升規制的互操作性[14]。在WTO框架下，《技術性貿易壁壘協定》和《實施衛生和植物衛生措施協定》在技術法規、標準、合格評定程序以及標簽標志制度等技術要求方面開展國際協調，并制定了一系列的規則措施[15]。除此之外，TBT委員會也頻繁舉辦良好規制實踐為主題的專題研討會[16]。雖然良好規制實踐、規制一致性和規制合作在概念上存在差異，但他們在現實中聯系緊密。規制一致性通常以特定國家范圍內的良好規制實踐為依據，是這些國家間展開高效規制合作的基礎，規制的整個制定、完善和實施的周期內往往都需要良好規制實踐來增強規制透明度和有效性[17]。

2研究領域

2.1多邊平臺上的規制問題

作為全球最重要的多邊貿易機制，WTO是開展規制合作重要的多邊平臺，針對各項準則、規定、制度建立起規制合作機制。良好規制實踐的概念在WTO早已提出，2006年TBT委員會提議對良好規制實踐相關內容展開研討交流，從而加深良好規制實踐對促進《技術性貿易壁壘協定》里措施實施的認識[18]。在WTO看來，技術性貿易壁壘是因正當理由出臺的技術法規、標準和合格評定程序等措施，但實踐中常常出現“防衛過當”的情形，安佰生[19]認為因經濟體內部為規避因產品缺陷導致的侵權、應對產品責任問題的公共管理需求而給予行政部門的立法授權從而產生的經濟體內部規制，進一步影響到國際貿易，成為進出口中技術貿易壁壘。因此，正如《技術性貿易壁壘協定》專門強調“各經濟體有權為實現公共管理目標而采取限制貿易的措施，但這些限制措施僅為實現其公共目標所必需，不得對貿易造成不必要的障礙”。

烏拉圭回合中達成了技貿措施領域的多邊協定，各經濟體更加關注國際規制政策協調以減少由于異質性導致的不必要成本。WTO對一些歧視性壁壘的規范有一定效果，但是無法消除國際貿易效率低下、模糊、多余的規制導致貿易監管負擔加重的問題。AlanO.sykes[20]指出在進行規范時，相關法律體系的建立應優先于單純的協調本身。因為單純協調往往缺乏民主和透明，而不能達到“協調”真正的目的。一些雙邊和區域的優惠協定的做法超越了WTO，試圖規避合規成本的不良影響。其起源于20世紀70、80年代，發生在個別經濟體放松監管的嘗試，這些舉措演變成了規制改革并演變為良好規制實踐的這一更廣泛的議程，提高規制質量、透明度和效率。

2.2區域平臺上的規制動向

在多哈回合談判陷入困境、WTO談判進展緩慢的形勢下，近年來對WTO的關注有減少的趨勢，而將減少重復的非關稅措施、避免不必要的繁瑣程序等期望轉向區域平臺的自由貿易協定[21]。一些區域性組織、協定如：APEC在監管效率、透明度等方面提出要求，后又延伸到規制趨同，最后形成了TPP協定中開創性引入的“規制一致性”條款以實現良好規制實踐，首次將規制改革議程引入貿易協定談判[22]。TPP拓寬并細化了WTO的《技術性貿易壁壘協定》中技術性貿易壁壘的內容和結構，在國際標準的界定、透明度、規制一致性和針對具體產品的規定上都進行了“升級”，而其中“規制一致性”作為良好規制實踐的“載體”，其框架被沿用至CPTPP協定中，以良好規制實踐為引導，CPTPP采用軟性條款，排除硬性的爭端解決機制，肯定締約方規制主權并尊重締約方法律法規，以構建新的規制合作機制[23]。

相比而言，USMCA（美墨加協定）的良好規制實踐又拓展和細化了“規制一致性”，對政策制定過程的透明度提出更高要求，制定了一系列執行層面的具體標準[24]。此前，NAFTA（北美自由貿易協議）就已對規制實踐進行過相關規定，如：在第18章有一個簡短涉及法律的出版、通知和管理的相關規定。USMCA關于“良好規制實踐”在第28章有了一個新的、具體的章節。第29章和第30章分別對藥品和醫療設備、行政和體制規定有了詳細的規定[25]。印太經濟框架下，IPEF談判中引入了“透明度與良好規制實踐”的規則框架，提升成員方在內部政策制定、實施及評審等流程中的透明度、一致性與有效性，但不免有強化監控成員方內部政策的圖謀，相關制度仍待完善[18]。然而，孔慶江[6]也指出，規制合作雖可以在區域協定的范圍內有效減輕規制措施對國際貿易造成的束縛，但最終仍需落腳于為經濟體內部規制設置多邊規范。

2.3經濟體內部的規制應用

近年來，部分經濟體內部引入良好規制實踐以完善現有政策制定框架，應用過程中，良好規制實踐還被稱為“更好規制實踐”（betterregulationpractices）。Basedow等[8]就在經濟體內部實施良好規制實踐總結了結構框架，根據預期達成目標將其重點分為規制影響評估、利益相關方參與以及事后評審3個方面。良好規制實踐更重要的應用“場景”是各經濟體的內部規制，但同時具備優越性與局限性。Lumpkin和Lim[26]指出在新冠疫情防控過程中，GRP可以借助其靈活性，減少監管冗余和時間損失，并確保所需規制數據是透明、可解釋和可靠的；Zulkifli等[27]在分析馬來西亞環境可持續發展相關問題時，認為利用GRP原則進行規制制定可以使監管更具透明度，有利于公眾參與并防止環境退化和公眾不滿等不良后果。在貿易層面上，一般也認為GRP可以減少不必要的壁壘和合規成本，但Basedow等[8]也指出良好規制實踐的局限性，GRP“過于理想化”，并不能消除所有的貿易監管摩擦，一些經濟體受限于治理體系基礎，很難充分利用這些工具來識別和評估規制措施的貿易后果，或在使用這些工具時存在一些技術難點和資源限制。

3關鍵問題及建議

3.1提升信息化平臺支撐能力

我國堅持履行WTO的透明度原則，成立了WTO/TBT-SPS通報咨詢網以及TBT咨詢點、SPS咨詢點等機構，積極通報國內相關法規和標準，確保中國在技貿領域的法規、標準及合格評定程序的制定和實施透明化，并開展對WTO原則以及國外技術法規和標準的研究工作，建立以數據庫為基礎的TBT信息系統。公眾咨詢是良好規制實踐的重要組成部分，應進一步提升公眾以及利益相關者在規制措施制定周期中的參與度，建立暢通而及時的信息交流系統，提升信息化平臺支撐能力。

3.2建立規制措施協同工作機制

《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）支持成員國成立全國范圍的規制協調機構，而我國現在還沒有建立全國范圍的規制協調機構。在技貿領域，可以建立規制措施協同工作機制，職責包括咨詢、加強監管部門間的協作、審議規制措施以及提升規制效果。通過部門間緊密合作和協同推進，強化在信息共享、監管、風險應對等層面的分工合作，共同建設經濟社會高質量發展所需高標準技貿規則體系。

3.3構建規制影響評估工具體系

作為良好規制實踐的核心要素和重要組成部分，規制影響評估應確定評估應用場景、規制制定流程、評估對象和評估方法等。當前我國沒有建立起系統的規制影響評估體系框架，主要監管部門沒有構建以規制影響評估為核心的政策分析機制[28]。對于此，可以在技貿等領域進行國內規制制度建設，研討適合我國開展RIA實踐的評估方法，系統打造規制影響評估工具體系。

4結語

技術性貿易措施領域良好規制實踐相關概念的明確對進一步研究相關問題有重要意義，有助于我國將其作為重要議題引入國際經貿談判。良好規制實踐在規制的整個制定、完善和實施的周期內發揮作用，在實踐過程中與規制一致性、規制合作聯系緊密。近年來，多邊平臺、區域平臺以及經濟體內部逐漸納入良好規制實踐，為我國構建國內規制框架提供思考與借鑒。在國際經貿規則重構與創新的背景下，應增加對良好規制實踐及其相關問題的關注，提升我國在規制制定方面的國際話語權。