三孩政策背景下托育服務發展的困境與突破

張小惠

摘 要：近年來，我國人口出生率持續放緩。生娃沒人帶、帶娃成本高、托育服務貴成為影響家庭生育意愿的重要因素，托育服務是激發生育潛能的重要保障。為貫徹落實三孩政策，實現生育率的翻轉，亟須加快構建完善的嬰幼兒照護服務支持體系。漳州市托育服務市場正處于探索與建設的起步階段，面臨著供給缺口較大、優質資源稀缺、托育師資緊缺、家長認知片面等現實困境。為突破現實困境，探尋未來進路，建議加大財政支持，有效擴充托育資源；完善管理服務，提升托育服務水平；注重人才培養，提高師資專業素養；加大宣傳力度，提升家庭育兒理念。

關鍵詞：三孩政策；托育服務；托育機構；嬰幼兒

【中圖分類號】G610 【文獻標識碼】A 【文章編號】2097-2539（2024）02-0012-04

*本文系2022年度漳州市哲學社會科學研究規劃課題“三孩政策背景下漳州市托育服務現狀研究”（立項編號：LX22313025）的研究成果。

一、引言

2021年，我國正式實施三孩政策，這是生育政策持續優化的直接產物，也是促使人口長期均衡發展的內在要求。三孩政策能最大限度發揮人口對經濟社會發展的能動作用，是統籌解決人口問題的重大決策部署。然而，第七次全國人口普查數據顯示，我國的人口增長率持續放緩，三孩政策的實施并未達到預期的人口增長目標。研究表明，家庭生育意愿與配套措施是否健全友好密切相關，完善的嬰幼兒照護支持體系是釋放生育潛能的重要保障。近年來，漳州市的人口出生率也呈下降趨勢，相關調研結果指出，生娃沒人帶、帶娃成本高、托育服務貴是重要影響因素。為解決育齡家庭的后顧之憂，促進人口可持續發展，漳州市通過政府鼓勵、政策引導等方式加快構建嬰幼兒照護服務體系，托育機構如雨后春筍般快速涌現，達到了一定規模。但隨著年輕父母自身素質的提高，現代家庭對托育服務的期待并不僅僅停留在托育機構的數量上，他們更希望通過科學的嬰幼兒照護活動促進孩子全面和諧地發展。漳州托育服務市場正處于探索與建設的起步階段，困難與挑戰并存，為貫徹落實三孩政策，實現生育率的翻轉，亟須加快構建完善的嬰幼兒托育服務體系。本研究旨在相關調研的基礎上，分析漳州市托育服務發展面臨的困境，繼而探索突破困境的有效對策，以期提高托育服務質量，切合家長入托期待，為推動三孩政策的落實提供參考。

二、漳州市托育服務相關現狀

（一）漳州市托育機構分布情況

近年來，隨著生育政策的放寬，我國從二孩時代進入了三孩時代，大多數育齡家庭因“孩子無人照護”而對托育服務的需求愈發強烈。國家各部委出臺相關配套措施大力支持托育事業，全國托育事業快速發展，漳州市嬰幼兒照護服務機構數量也在不斷增加，服務范圍持續擴大。如表1所示，截至2021年底，全市嬰幼兒照護服務機構數量為788家，提供托位15900個，達到了一定規模，且縣區均有覆蓋。調查發現，漳州市嬰幼兒照護服務機構類型較為多樣，既有托育服務機構、幼兒園托班，也有公辦托育點、社區托育點、家庭托育點，其中以托育服務機構與幼兒園托班為主。另外，有9家園所獲批省級試點普惠托育機構，分布于龍文區、龍海區、長泰區、南靖縣。

（二）漳州市人口變化情況

“生不起、不敢生、不想生”是大多數年輕人的生育立場，為激發育齡家庭生育意愿，扭轉低生育率的局面，國家陸續出臺相關利好政策，諸如將生育成本納入社保體系、延長男性陪產假、降低托育成本等。然而數據顯示，我國人口出生率近年來持續下滑，“人口警報”已經拉響。漳州市的人口出生率也面臨此困境，如圖1所示，2016年與2017年因二孩政策的紅利，人口出生率有所上升，在2017年達到頂峰為22.73‰，而后逐年下降，到2021年僅為8.68‰。另外，根據統計局數據顯示，近三年，漳州市人口總數分別為522萬人、524萬人、507萬人，則近三年出生人口分別為7.32萬人、6.11萬人、4.41萬人，因此截至2021年底，漳州市共有3歲以下嬰幼兒17.84萬人。

（三）漳州市家長送托情況

家庭是嬰幼兒的養育主體，托育服務作為家庭教育的補充，能為家長提供科學的嬰幼兒照護服務，家長對托育服務的認可與支持反過來又將促進托育事業的快速發展。因此，托育機構與家長是早期教育共同體，兩者積極合作、良性互動，則能促進嬰幼兒的健康成長。然而調查結果顯示，漳州市嬰幼兒家長對托育服務的認知程度并不高。在對托育服務的了解方面，表示比較了解與非常了解的家長只占17.6%；送托必要性方面，認為有一定必要與非常有必要的家長為44.0%。當問及如何理解托育服務時，有些家長能夠正確認識托育服務，但也有些家長存在誤區，例如認為“托育是帶孩子玩”“托育=托管”“托育是新型培訓機構”等。

三、漳州市托育服務發展困境

（一）供給缺口較大，托育供需矛盾突出

近年來，漳州市托育服務事業發展較快，托育機構數量達到了一定規模，但仍難以滿足廣大人民群眾的需求。

從機構總量與托位供給來看，當前全市嬰幼兒照護服務機構有788家，共提供托位1.59萬個。而調查結果顯示，有44%的家長存在送托需求，依據漳州市3歲以下嬰幼兒數量為17.84萬可推算，有送托需求的嬰幼兒家庭約達7.85萬?？梢?，我市嬰幼兒照護服務機構數量供給與市場需求之間存在較大缺口，托位供給難以滿足家長需求。另外，計算可知當前我市千人均托位數為3.1個，與國家“4.5”的發展目標還存在較遠距離，興辦托育服務機構并增設托位刻不容緩。

從機構類型與所屬性質來看，雖然漳州市嬰幼兒照護服務機構涵蓋托育服務機構、幼兒園托班、公辦托育點、社區托育點、家庭托育點等多種機構類型，但集中于托育服務機構與幼兒園托班，家長尤為期待的公辦托育點僅有1家，社區托育點與家庭托育點的數量也屈指可數。因此，漳州市的托育供需矛盾較為突出，還需持續推進托育服務的有效供給。

（二）優質資源稀缺，難以滿足送托需求

依據當前漳州市3歲以下嬰幼兒數量為17.84萬人，按供給托位滿員計算，有1.59萬嬰幼兒入托，則3歲以下嬰幼兒入托率僅為8.91%。通過調查得知，家長尤為期待方便可及、價格可承受、質量有保障的托育機構，如普惠性托育機構。然而當前漳州市的托育服務以民辦為主體，公辦薄弱，企事業單位辦滯后，所調查的送托家庭中，超六成的家庭其孩子所在園所為非普惠性質。且截至2021年底，漳州市省級試點普惠托育機構僅9家，多個縣區暫無布點，匱乏的普惠資源與家長強烈的入托需求形成鮮明對比。

究其原因，價格方面，相對規范且服務到位的營利性托育機構收費集中在1600-3000元之間，而超八成的家長都無法承受2000元/月的托育費用。質量方面，漳州市托育服務市場還未形成體系，有的托育機構沒有配套戶外活動場地，有的托育機構師資不穩定，有的托育機構環境設施老舊，托育質量良莠不齊，近三成的家長并不放心將孩子送入托育機構而選擇親自照護或祖輩支持。

（三）托育師資緊缺，專業水平有待提高

一方面，按照國家標準，0-1歲、1-2歲、2-3歲嬰幼兒與保育人員的配比分別應為3：1、5：1、7：1。假設有送托需求的7.85萬嬰幼兒全員入托，且按最大比例生師比計算，則2021年底，應至少配備1.12萬托育教師。而漳州市開設早期教育專業的高職院校2016年招生至2021年7月，培養相關人才的數量卻不及500人?？梢?，漳州市托育師資緊缺，亟需大量專業從業人員。

另一方面，目前尚無托育教師資格證，托育機構在教師招聘時多以幼兒園教師資格證、育嬰員證、保育師證為參照，但調查發現托育師資隊伍中不乏無任何資格證的托育教師。且通過對師資隊伍的專業來源進行統計分析，漳州市現有托育師資較少來源于早期教育專業，部分來源于學前教育專業，普遍存在非師范專業的教師。0-3歲嬰幼兒的照護有其內在規律和特征，要求保育人員具備營養喂養知識與養育護理技能以及一定的醫學基礎。但現有托育師資隊伍中存在一定數量的教師來源于其他專業且無嬰幼兒照護經驗與相關證書。

（四）家長認知片面，育兒理念亟須更新

調查結果反映，漳州市嬰幼兒家長對托育服務的認知程度并不高，僅不到二成家長相對比較了解托育服務，近六成家長表示沒必要送孩子入托?？梢?，隨著國家對托育服務的重視以及托育機構的興起，嬰幼兒家長對托育服務有了初步了解，但對于托育服務到底能夠提供怎樣的教養指導還不明晰，對送孩子上托育機構的必要性也認識不夠到位。

當問及如何理解托育服務時，有些家長表示托育服務就是有老師照顧孩子，有人和孩子一起玩；有些家長將托育等同于托管，認為托育機構就像銀行保險柜，要照顧孩子并保障其安全；有些家長認為家庭以照顧孩子為主，托育機構應承擔孩子的教學任務；有些家長認為托育機構人員復雜，容易交叉感染，如果家里有人帶孩子，就沒有必要送孩子去托育機構。以上家長對托育服務的認知都過于片面，托育服務是家庭教育的補充性服務，并不能取代家庭的教養地位，其最終目的是促進嬰幼兒身心全面和諧發展。

四、漳州市托育服務發展建議

（一）加大財政支持，有效擴充托育資源

托育是當前民生保障中的突出短板，基于漳州市托育服務事業存在基礎薄弱、數量短缺、結構失衡等突出問題，加快完善促進托育服務發展的相關政策勢在必行，諸如財稅金融、用房用地、人才支持等政策的落實都離不開財政的投入。因此，加大財政經費的支持力度，合理分配資源，多渠道提高服務質量，是擴充托育資源的首要舉措，也是減輕家庭育兒壓力的重要保障。

政府定價或政府指導定價的普惠性托育服務價格親民、合理、可接受，是萬千入托家庭的心之所向，政府應將托育服務經費納入公共財政支持范疇并將教育工作總經費適度向早期教育傾斜，對普惠托位提供建設和運營補貼，通過減免租金、專項補助、以獎代補、購買服務、稅費減免等多項措施吸引社會能人志士加入開辦普惠性托育服務機構的隊伍中。

在補助托育機構的同時，也可向利用者提供補助，可根據不同家庭的收入情況，發放不同面額的減免托育費金額券，即托育券，從而實現再分配及福利保障的功能[1]。一方面，父母能夠遵循自主性原則憑借政府發放的托育券減免托育費用，減輕家庭經濟負擔，選擇心儀的托育機構；另一方面，托育機構也能夠憑借育兒家庭抵用的托育券得到政府的公費補助。在雙向選擇的基礎上，刺激托育機構為爭取顧客提高自身競爭力而創新路徑提供更多樣化且高質量的托育服務。

此外，政府還可以設立普惠托育服務專項基金以擴大對托育服務的投入，運營管理由專業管理機構負責，以投資換機制的方式，通過政府投入與基金會運作相結合，發揮中央預算內投資的引導作用，充分調動社會力量為托育服務做貢獻的積極性，大力發展多層次、多形式、高品質的普惠服務，有效擴充托育資源。

（二）完善管理服務，提升托育服務水平

依照教育服務產品理論，托育服務是托育機構為家長提供的教育服務產品，托育機構作為產品供給者，在進行統籌管理時，應切實從家長本位出發，加強規范管理，提升托育服務水平，使得有送托需求的家長有處可托且托得心安。

托育費用上，目前沒有統一收費標準，各機構綜合考慮服務成本、利潤空間等因素進行定價。調查發現，營利性托育機構的家長普遍反映收費偏高，且超八成家長能承受的托育費用在2000元以下。降低教養成本，減輕育兒壓力是刺激生育的必要前提，也是提高孩子入托率的重要保障。托育機構應正確理解差距理論，即不同的家長對托育機構有不同的服務期待，當所提供的服務滿足了家長的期待，家長往往認為物有所值。因此，托育機構一方面可以適當降低利潤空間，收取我市嬰幼兒家長更易于接受的托育費用；另一方面，托育機構應在托育質量上下工夫，努力讓自身提供的托育服務與托育費用相匹配。

而在托育質量上，提高自身服務水平，打造核心競爭力是關鍵一環[2]。第一，托育機構可以從環境設施上下工夫，選址時注重交通便利且配套戶外活動場地，為孩子提供充足的室內自由活動空間，豐富教學資源，及時更新或增添游戲材料；第二，托育機構可以從管理服務上下工夫，營造和諧、融洽、溫馨的園所氛圍，細致做好安全防護措施、衛生消毒措施、對孩子的護理保育照顧做到回應性照護；第三，托育機構可以從課程質量上下工夫，設置符合孩子月齡與興趣特點的基本課程與特色課程，豐富課程的內容、形式與組織，提供豐富的操作材料，使孩子在動作、認知、語言、社會性等多方面不斷進步。

（三）注重人才培養，提高師資專業素養

專業人才是制約行業發展的重要因素[3]，加強托育服務人才培養是提高托育服務質量的內在要求。目前漳州市托育行業人才缺口大，且教師隊伍存在師資認證混亂、業務能力薄弱等問題，我們應加強隊伍建設，保障托育服務的發展。

首先，構建專業化人才培養體系。通過供給側結構性改革，將托育師資作為急需緊缺人才[4]，鼓勵有條件的高等院校、高職高專學校開設早期教育專業、嬰幼兒托育服務與管理專業等，通過制訂科學的人才培養方案、設置合理的專業課程，增強學生的職業道德素養，夯實專業基礎知識，提升養育護理技能，加快培養一批品德高尚、富有愛心、敬業奉獻、素質優良的嬰幼兒照護專業人才[5]。

其次，建立托育師資的準入制度。目前尚無文件明確列出相關標準，托育師資隊伍存在魚龍混雜現象。當務之急是完善相關法規與文件，明確托育教師的專業背景、學歷標準、職業資格證書、嬰幼兒照護相關經驗等[6]，在此基礎上，嚴格按照標準審查應聘教師的從業資質，以做好托育行業的“守門員”。

最后，加強托育師資的職業培訓。一方面，可通過與具備嬰幼兒照護職業技能等級認定的第三方機構合作，定期組織托育教師的專業培訓。另一方面，也可通過校企合作的方式，定期邀請師范類、醫學類高校專家為托育教師開展嬰幼兒教育教學與醫學護理專業培訓。且培訓應注重連貫性、系統性、針對性，不斷深化與更新托育教師的嬰幼兒照護專業知識與技能[7]。

（四）加大宣傳力度，提升家庭育兒理念

根據調查結果顯示，漳州市嬰幼兒家長對托育服務的認知度相對較低，相當部分家長將托育服務片面地理解為家庭教育職責的替代品。事實上，托育機構并不是教育職責的唯一承擔者，教育職責應由雙方共同承擔，且以家長為主，托育為輔。托育機構是為家庭提供嬰幼兒照護服務補充的存在，作為提供托育服務的專門機構，具有專業性與科學性，能夠通過為孩子提供豐富的感官刺激和良好的教育環境，幫助父母解決孩子的照護問題，同時也促進其身體、心理、心智、社交等方面的發展。我們應該加大宣傳力度，提升家庭育兒理念，引導家長正確認識托育服務，厘清兩者之間的合作關系及配合關系，樹立兩者協同照料的科學育兒理念，切實履行家庭養育的重要職責，促進嬰幼兒的健康成長。

其一，政府可通過政策的頒布與解讀、衛健與婦聯等部門的相關項目開展、官方媒體的推送等方式大力宣傳托育服務知識，增強群眾對托育服務的知曉率與認可度，幫助家長正確認識科學保教對嬰幼兒身心發展的重要意義，增強家長的送托意識。其二，社區應發揮宣傳功能，通過設置專屬宣傳欄、聯合托育機構開展親子活動、舉辦公益托育講座等方式，普及托育理念，提高家長對托育機構的了解與信賴，幫助家長樹立科學育兒理念，提升家庭育兒水平。其三，托育機構應依托家托共育形成教育合力，一方面安排托育教師通過入戶指導、教育沙龍、家長課堂等方式為嬰幼兒父母傳輸科學育兒知識與技能，加深家長對托育機構的理解與信任；另一方面，通過家長委員會、家長開放日或家長輪值機會等，引導家長積極參與托育機構日常工作，加深對托育機構的了解，同時也對其保教活動進行監督與評估，促進雙方合作共育。

（責任編輯：劉婷婷）

參考文獻

[1] 謝郁.普惠性托育服務如何供給？——托育供給制度的模式之辯[J].浙江社會科學，2020（07）：30-38+157.

[2] 王瀠慧，柳江華.當前我國民辦托育機構面臨的困境及其應對策略[J].學前教育研究，2022（11）：13-28.

[3] 梁媛.嬰幼兒托育機構發展困境探究[D].華東師范大學，2023.

[4] [7]董麗敏，孫傳遠，李愛銘.給每個孩子一個最佳的人生開端——上海托育服務從業人員隊伍建設的困境與突破[J].內蒙古師范大學學報（教育科學版），2022，35（06）：84-90.

[5] 趙勇，馮江英，孔露.我國普惠托育服務發展困境與對策：利益相關者理論的視角[J].成都師范學院學報，2023，39（09）：20-28.

[6] 陳靜爽，孫佳玥.我國臺灣地區托育師資認定與培養的經驗與啟示[J].陜西學前師范學院學報，2021，37（09）：20-26.