以作價出資（入股）配置保障性租賃住房用地的基本邏輯與實施路徑

陳智華?鄭少霞?嚴嘉尉

在我國房地產市場供求關系發生重大變化的背景下，保障性租賃住房對貫徹黨中央“房住不炒”定位以及實現“租購并舉”戰略部署具有重大支撐作用。本研究基于國有土地使用權作價出資（入股）政策，以廣州市為例，提出以作價出資（入股）方式為保障性租賃住房提供用地保障的建議，以及探索與TOD模式開發相結合的思路，旨在為推動廣州市房地產轉型發展做出貢獻。

一、項目背景

為了進一步推動保障性住房體系建設，2023年8月國家出臺《國務院關于規劃建設保障性住房的指導意見》（國發〔2023〕14號），要求做好政策銜接“協調好保障性住房與商品住房、保障性租賃住房等的關系”，這意味著我國住房供應體系將發生顯著變化，“商品房+保障房”雙軌制正逐步形成，這將對房地產行業產生重大影響。

然而在推進保障性租賃住房建設過程中，廣州市面臨著用地保障的巨大挑戰。雖然逐步擴大來源渠道，但在實際上用地指標依然稀缺，我們仍需持續研究和探索新的用地保障政策和機制。

二、以作價出資（入股）配置用地的基本邏輯

國有土地使用權作價出資（入股）從最早為解決國有企業改制資產處置的問題，逐步擴展到一級市場供應土地，并可運用在保障性租賃住房的用地保障方面。雖然其上位法依據充分，但由于缺乏具體實操技術指引和后續監管機制，影響該制度的適用。

（一）政策體系牽引

2016年八部委發布的《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規〔2016〕20號）提出支持市、縣人民政府通過以作價出資（入股）的方式供應土地，以支持保障性安居工程等項目的實施?！懂a業用地政策實施工作指引（2019年版）》（自然資辦發〔2019〕31號）對以作價出資（入股）方式供應國有建設用地使用權的使用范圍進行了明確，其中特別強調支持各地以作價出資（入股）方式，提供用地保障支持保障性安居工程等項目的建設，以促進與社會資本共同投資和建設。早在2012年，廣東省下發《廣東省住房保障制度改革創新方案》（粵府辦〔2012〕12號），提及可采取作價入股等有償使用方式支持保障公租房的建設。但國家層面尚未就一級市場中以作價出資（入股）方式配置土地出臺詳細操作性規定，市縣地方政府作為一級市場供應主體，擔憂在實踐中對政策的理解和把握不夠精準，仍不敢邁出實質性的一步。

（二）資金需求驅動

1.住房建設面臨巨大資金壓力

2021年廣州市發布《關于進一步加強住房保障工作的意見》（穗府辦〔2021〕6號），提出到2025年全面完成66萬套保障房建設籌集任務（保障性租賃住房60萬套），拿下廣東省超過50%的指標。在現有的投融資模式下，廣州市保障性租賃住房建設面臨著土地成本、融資渠道和運營效率等方面的挑戰：一是地方政府財力有限。政府難以提供足夠資金支持保障性租賃住房項目的建設、運營和管理，資金供給不足；二是拿地成本較高。高昂的土地成本增加投資主體對項目的總投資額，進而增加項目的風險和財務壓力；三是市場主體對保障性租賃住房參與建設、投資意愿不強。2023年乃至未來很長一段時間，在防風險、支持剛性和改善性住房、因城施策的房地產市場背景下，保障性租賃住房相對于商品房來說，其融資受限、投資回報率較低、資金回報周期較長。

2.作價出資（入股）為三方提供保障

國有土地使用權作價出資（入股）作為國有土地有償使用方式之一，能夠較好地為投資企業、政府、金融機構利益主體提供保障。

（1）企業層面

通過國有土地使用權作價出資（入股）方式拿地能夠極大提高企業投入保障性租賃住房建設的信心，有利于功能性企業承擔更多社會責任，提供合理價格的住房供給，促進社會的平等和穩定發展。第一，極大降低拿地成本。企業取得土地使用權的同時，免除支付土地出讓金，將土地納入國家的出資權益范疇，從而獲得土地用于基本建設；第二，提高融資效率。企業通過作價出資（入股）土地進行融資，可以快速獲取項目建設所需資金，加快項目建設進度，縮短項目周期；第三，助力項目實現資本化運作和規?；l展，提高企業的市場影響力和競爭優勢。

（2）政府層面

首先，擴大有償使用范圍。政府作價出資土地于本級的國有公司，其權益由政府指定機構履行出資人責任，土地使用權價值轉化為政府對企業出資的國家資本金或股本金，實現土地資源的合理利用和價值最大化；其次，引導社會資本進入公共服務項目。通過吸引社會資本，發揮社會資本的投資能力和市場經驗，實現改善保障性租賃住房項目的建設、運營和管理條件；再次，加快構建“租購并舉”住房體系進程。通過支持保障性租賃住房的發展，減緩“剛性”購房需求釋放的節奏，與保障性住房、商品房銷售等形成互補；最后，促進產城融合，增強城市吸引力。通過在城市核心功能區、產業園區等地方配建保障性租賃住房，滿足高端人才的住房需求，實現產業和住房的有機融合。

（3）金融機構層面

2021年6月，《國家發展改革委關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（發改投資〔2021〕958號）已將各直轄市及人口凈流入大城市的保障性租賃住房項目等9大類，納入基礎設施領域REITs試點項目范疇。一方面，基于保障性租賃住房REITs作為權益型的成熟資產持有平臺，不僅可以盤活租賃住房企業的存量資產，以經營現金流證券化的方式使企業獲得融資；另一方面，由于保障性租賃住房項目具有穩定的現金流、租金收益，加上國有土地使用權作價出資（入股）政策的保障，為金融機構等投資主體提供更多可選擇的投資機會，能夠較大程度引導金融資源向住房租賃領域傾斜。此外，根據《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發〔2019〕34號）的指示，以作價出資（入股）方式取得的建設用地使用權可以設定抵押權。這為金融機構提供更多的擔保選擇和信貸保障，增強金融機構參與保障性租賃住房項目的信心。

（三）建設美好社會的需要

2022年我國人口“61年來首次負增長”，標志著人口負增長時代開啟，這一現象對我國城鎮化進程和房地產業將產生深遠影響。盡管城鎮住房總量足夠，但結構性短缺和市民安居壓力仍然存在，主要集中在一二線城市。如北京、上海、廣州、深圳等地持續吸引人口流入，新市民、青年人等群體更傾向于先通過租房方式作為大城市拼搏奮斗的起點，并且對多樣化、品質化的家庭型租賃需求日益提高，保障性租賃住房具備租金水平較低且房屋質量較高等優勢，滿足上述群體需求。中共中央政治局會議于2023年7月提出適時調整優化房地產政策，重點任務之一是完善住房保障體系，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。為實現這一目標，實行作價出資（入股）的配置方式將為保障性租賃住房建設在用地保障、資金支持、投融資等方面提供強有力支持。

三、以作價出資（入股）配置用地實施路徑探討

（一）完善作價出資（入股）機制流程

參考國有建設用地使用權掛牌出讓等流程進行操作，完善一級市場中以作價出資（入股）方式配置土地的操作性規定。

（二）加強全生命周期監管和風險把控

一是建立健全土地作價出資（入股）集體決策機制。市、縣兩級政府建立健全由政府分管領導牽頭，發展改革、經信、財政、規劃、自然資源、住建、環保、商務、公共資源交易等部門參與的保障性租賃住房用地作價出資（入股）集體決策機制，并可根據地區實際情況增加成員單位，共同審議土地作價出資（入股）方案，協調解決相關事項。

二是建立部門聯動監管機制。按照“誰提出、誰監管”的原則，關聯部門提出控制指標、建設標準、容積率、建筑系數、建筑方式、綠地率、投資強度、產出效率和節能、環保等作為土地作價出資（入股）條件的，應要求土地取得人在取得作價出資（入股）土地后向其提交項目用地發展承諾書，作為自然資源主管部門簽訂土地作價出資（入股）合同的前提條件和關聯部門開展后續監管工作的監管依據。

三是加強土地出讓環境安全管理。地塊應當在土地作價出資（入股）前完成場地環境調查和風險評估工作；經場地環境調查和風險評估確定為被污染場地的，應當明確治理修復責任主體并編制治理修復方案，未進行場地環境調查及風險評估、未明確治理修復責任主體的，禁止進行土地作價出資（入股）。

（三）多措并舉促進市場主體投資運營積極性

做好租賃產品，僅靠政府支持是不現實的，更重要的是讓市場機制發揮作用?！蛾P于規劃建設保障性住房的指導意見》（國發〔2023〕14號）提出探索與房地產業轉型發展相適應的金融服務模式，這對為市場主體提供更加靈活和適應需求的金融服務提出更高要求。首先，在資金來源上，建議從給予財政資金補助、支持銀行業金融機機構提供長期貸款、推進以保障性租賃住房為基礎資產的基礎設施不動產投資信托基金（REITs）、將保障性安居工程納入專項債券支持領域4個方面打通多元化融資渠道；在稅費上，建議免收城市基礎設施配套費，并對符合條件的出租住房征收1.5%的增值稅和4%的房產稅；在租金設定上，可結合當地市場同類住宅租金年度漲跌幅水平設定年漲幅上限，并與企業債務成本相匹配；在合作模式上，建立公私合營、PPP模式等多元合作模式，吸引社會資本參與保障性租賃住房的建設運營。

（四）與TOD模式結合開發的探討

目前保障性租賃住房已經從托底型保障逐步演化為發展型保障，這種轉變意味著保障性租賃住房不僅僅是提供住房保障，更要注重舒適、便利和可持續發展的居住環境，滿足人們對高品質生活的追求。因此在選址時需綜合考慮住房舒適度、工作地距離、交通便利性等因素，提高項目的吸引力。而與選址、區位息息相關的是TOD模式。廣州市可借鑒國內外相關成熟技術經驗，結合廣州地域特色，采用作價出資（入股）配置用地、TOD模式與保障性租賃住房建設三者相融合的方式。在完善國有土地使用權作價出資（入股）供地政策的基礎上，綜合考慮住房需求、工作地距離以及區位與公共交通和產業發展的結合，以實現住房租賃人員的便捷通勤。建議廣州市在未來規劃中采取“地鐵+物業+保障性租賃住房建設”的投融資模式，實現地鐵沿線土地的市場化運作，以推動保障性租賃住房建設與公共交通發展的有機結合。

結語：

國有土地使用權作價出資（入股）作為增存供應的思路已具備充分的上位法支撐，并且對政府、企業和金融機構均具備天然的優勢。為了配套住房制度并適應開發建設方式，廣州市應盡快制定和發布與之相符的國有土地使用權作價出資（入股）一級土地供應政策，完善出讓、租賃、租讓結合、混合空間出讓、作價出資（入股）多元化土地利用和供應模式。此外，可以結合TOD模式進行保障性租賃住房選址和區位規劃，以實現土地資源的最優利用。這樣的綜合策略將有助于推動廣州市的可持續發展，提供多樣化的住房選擇，并滿足居民對高品質生活的需求。