檔案保護檢察公益訴訟的中國范式：理論進路與制度完善

林洧/中國人民大學法學院

1 問題的提出

習近平總書記曾對檔案價值進行深刻揭示，“檔案工作存史資政育人，是一項利國利民、惠及千秋萬代的崇高事業?！蔽覈鴻n案治理也隨《檔案法》的修改而實現現代化轉型，由“行政主導”朝著“多元共治”轉變[1]。新《檔案法》不僅通過增設權利保障條款的方式來完善檔案事業的公眾參與制度，還通過明確各方參與主體的職責、權利與義務來為多元共治格局提供規范支撐。檢察公益訴訟是一項極具中國特色的司法制度創新，可提升多元主體共治的整體效能，并督促行政機關依法履職。2021年發布的《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（下稱《意見》）對新時代檢察公益訴訟提出了新要求，強調積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理文物和文化遺產保護等領域的公益損害案件。固然，檔案保護并未被《意見》所明文規定，但檔案本身承載著歷史記憶、蘊含著國家和民族底蘊。如何給予檔案更周全的保護，并增強中華民族的歷史認同與文化認同，無疑是每一位炎黃子孫都應承擔的時代使命。遺忘歷史是一種背叛，檔案保護因此具有不言自明的公益屬性。鑒于此，本文將以檔案保護檢察公益訴訟為中心，探索其中的法治邏輯。

2 理論邏輯：公益訴訟中的檔案保護

2.1 前提性認識：檔案保護的公益性

社會公共利益是檢察公益訴訟的邏輯起點，檢察公益訴訟也以公共利益保護為價值歸依。檔案作為一種資源，是歷史的原始記錄，更是黨和國家的珍貴財富，具有典型的公益性特征。一方面，檔案的本質屬性體現了檔案資源的公益性。原始的歷史記錄性是檔案的本質屬性，檔案應維護歷史真實記錄。在社會主體視角下，檔案記錄人類社會活動的真實面貌，具有原始符號記錄保存價值[2]。檔案的本質與價值，自始都是立足于人類整體進行討論，這種非專屬性的特點完全不同于私權客體。另一方面，從資源利益屬性角度審視檔案，其具有財產資源與文化資源兩種屬性，這兩種屬性也都充分體現了檔案的公益性。在財產資源屬性方面，檔案存在國家、集體以及個人所有的三種形式，存在公益與私益交錯的現象。在文化資源屬性方面，《檔案法》第2條明確了檔案應“對國家和社會具有保存價值”的要求，確立了文化資源屬性屬于檔案資源核心利益的立法定位。

檔案保護也屬于公共利益保護事項，表現為三個方面。第一，檔案保護利益具有社會公共利益的典型特征——針對不特定多數人。損害檔案屬于對人類整體性利益的損害，也是對全民族精神財富的損害。這種利益具有公共性，是關涉人文環境與人類文明發展的文化權利，保護檔案也是保護社會公共利益。第二，檔案保護的核心是對文化資源利益的保護。文化資源的價值是多元的，包括歷史價值、文化價值、社會價值、經濟價值等，其中的歷史價值是通過記錄人類文明發展而具有的史料價值。檔案保護的本質，正是對這種歷史信息與人文精神的保護，以在制度層面還原歷史面貌，在精神層面傳承人文價值。第三，檔案保護是對不特定多數人精神利益的保護。檔案不僅是一種歷史記錄，還是文化積淀的體現，具有滿足人性的精神利益需求的功能。檔案為全人類提供這種難以被物化的利益的享受，即對文化價值的情感體驗。

2.2 制度性檢驗：公益訴訟的必要性

判定社會公共利益是否應納入檢察公益訴訟的范圍，主要存在重要性標準、可行性標準與合理性標準[3]。檔案保護所蘊含的公共利益，能通過這三種標準的檢驗。在重要性方面，檔案是中華民族的精神財富，記錄著中華民族的共同記憶，是國家與社會的核心利益。檔案具有不可再生與不可替代的特點，損害檔案的損失是無法彌補的。在可行性方面，檢察公益訴訟適于檔案保護。檢察機關通過公益訴訟的手段，無論是在事前防范破壞檔案行為、事中及時制止破壞檔案行為，或者事后進行檔案保護的補救措施，都能起到積極而有效的保護作用。在合理性方面，利用檢察公益訴訟進行檔案保護，是必然的選擇。目前，檔案保護主要由行政機關進行，但公權力的行使有其局限性，客觀上無法提供全方位保護。當公權力主體無法保護或消極保護檔案時，必須由檢察機關作為公共利益守護者提起公益訴訟。

檔案保護檢察公益訴訟也是新時代檔案保護與公益訴訟發展的共同要求。一方面，檔案保護檢察公益訴訟是加強我國檔案保護的必然要求。新時代以來，黨和國家對檔案保護工作提出更高的要求，要求在安全、理論、政策、技術、隊伍等十個方面開展綜合防范工作[4]?；诖?，通過檢察公益訴訟完善檔案保護的司法救濟機制，筑牢檔案保護的檢察防護網有其必然性。在國家層面方面，檔案保護檢察公益訴訟有助于推動我國文化強國建設。檔案文化是國家文化的重要組成部分，檔案文化建設能協助推進文化自信自強，全面強化文化強國建設。另一方面，檔案保護檢察公益訴訟也符合新時代檢察工作要求，能夠拓展檢察公益訴訟的范圍。新時代的人民檢察制度是一種能動檢察制度，公益訴訟受案范圍也在其中由“等內”向“等外”擴展，以實質性地增強公益訴訟領域的監督力度與監督質量[5]。對此，檔案保護檢察公益訴訟符合《意見》的要旨。

2.3 困局與突破：公益訴訟的需求性

我國檔案保護事業面臨的困境之一就是義務主體的單一化。在觀念上，檔案保護事業被認為是一種公權事務，而非公共事務，行政機關以外的社會主體常處于作壁上觀的狀態。我國檔案保護機制過分依賴行政機關式的單一主體，這種局限性主要體現在三個方面。一是，行政保護的區域性與檔案保護的整體性的矛盾。檔案屬于全民族甚至是全人類的財富，這種整體性要求檔案保護應采取綜合性與系統性的方式，不宜只依靠行政機關進行保護。二是，檔案損害救濟與檔案保護預防的背離。行政機關主導的檔案保護偏重于事后救濟，無法對檔案保護的風險進行預防性安排。三是，保護檔案的公益與履行行政職責的錯位。行政機關對檔案保護負有監督管理的職責，但其本身更多是從行政履職角度開展工作，是立足于監督者的角度，并非公益代表人的角度。檔案保護的公益代表人的職責并不適宜完全由行政機關履行。

《“十四五”全國檔案發展事業規劃》（下稱《規劃》）再次明確，要加快檔案保護中心及其機制的完善。其中，《規劃》要求暢通社會參與渠道，秉承這種理念，檢察公益訴訟成為我國突破檔案保護單一化、片面化與消極化的破局之道。檢察公益訴訟符合我國“國家—社會”的利益格局，是對強大行政權力的一種制約機制，不僅能有效改變我國公益保護主體缺位的情況，還能借助檢察機關與民眾、行政機關以及司法機關之間成熟的溝通機制實現多元主體的協調與共治。將檢察公益訴訟引入檔案保護領域，也是實現檔案保護公共利益維護與行政權監督的現實需要[6]。這是保護檔案領域公共利益的要求，能滿足檔案保護風險預防的需求，督促行政機關或相關主體對檔案保護進行事前預防行為；這也是對檔案行政管理的權力制約與權力監督的需要，檢察機關通過檢察建議的柔性方式或公益訴訟的剛性方式，確保檔案主管部門依法行政。

3 立法定位：特殊的文物和文化遺產保護公益訴訟

3.1 法解釋：附屬于文物和文化遺產保護

檔案保護檢察公益訴訟并未被國家層面的法律規范所明定，但這并不表示檔案保護不屬于檢察公益訴訟的適用范圍。一方面，《意見》要求我們繼續拓展公益訴訟案件范圍，這表明檢察公益訴訟類型并不應當局限在法律已明確列出的類型。在體系上，《意見》第11條明確要求積極穩妥推進公益訴訟檢察與拓展公益訴訟案件范圍，“等領域”的文義應當理解為“等外”的內涵，不應局限在《意見》已明確列出的類型。在這個角度，檔案保護能被解釋進“等領域”的案件范圍，檔案保護也是檢察公益訴訟的案件范圍。即使將“等領域”進行“等內”的理解，檔案保護仍可被解釋入《意見》所明文規定的“文物和文化遺產保護”的類型范圍，仍屬師出有名。檔案是聯合國教科文組織所倡導的“文獻遺產”（Documentary Heritage）的下位概念，而文獻遺產屬于文化遺產（Cultural Heritage）的分支[7]。所以，“文物和文化遺產保護”屬于“檔案保護”的上位概念。

在解釋論上，檔案保護檢察公益訴訟附屬于文物和文化遺產保護檢察公益訴訟也有局限性。一方面，檔案保護檢察公益訴訟同樣面臨法律規范不明確的窘境。我國當前法律均未對文物和文化遺產保護公益訴訟進行明確規定。實務可以假借環境保護公益訴訟之名，行文物和文化遺產保護之實，但這終究屬于一種無奈之舉。另一方面，檔案保護檢察公益訴訟也面臨著文物和文化遺產保護存在的程序啟動不暢通、主管部門依法履職判斷標準模糊等實操性困境。其一，造成檔案受損的行為可能是行為人的違法行為，也可能是檔案保護主管部門的職權濫用行為，檢察公益訴訟究竟是“行政”“民事”兩種公益訴訟并行推進還是擇一推進，以及二者的適用順位等問題，仍有較大爭議。其二，實務為了方便審查，對于檔案保護主管部門是否依法履職更傾向于適用結果標準進行認定，并未充分將行為本身的主客觀因素考慮在內。

3.2 法實踐：文物和文化遺產的司法保護

我國檢察權介入文化遺產保護由來已久，早在2012年南京中華門城墻“漂移”案以及2013年蘇州古河道排放案中就對文化遺產開展包括督促起訴、檢察建議等檢察保護[8]。但這些都是行使法律監督權的“間接保護”方式，監督剛性明顯不足；隨后，我國檢察機關開始進行公益訴訟這種“直接保護”的探索。2020年12月，最高人民檢察院發布10起檢察機關文物和文化遺產保護公益訴訟典型案例。其中，1起盜掘古墓葬的案件屬于刑事附帶民事檢察公益訴訟案件，其余9起則都是行政檢察公益訴訟案件。這表明，在文化遺產保護領域，行政公益訴訟較之民事公益訴訟具有更大的活力，公益訴訟成為監督文化遺產保護主管部門依法行政的重要手段。典型案例集中在文物保護領域，涉及墓葬文物保護、長城遺址保護、敦煌文物保護、建筑文物保護、名人墓地保護、革命文物保護等。本質上，這10起案件都是保護人文價值，這種價值具有典型的精神利益屬性[9]。

上述文物和文化遺產保護的檢察公益訴訟實踐，也為檔案保護檢察公益訴訟提供了辦案參考。檔案保護檢察公益訴訟的案件辦理也需著重檔案保護案件線索的及時發現、與檔案保護單位的溝通協調、引導公眾參與檔案保護三個方面。第一，在線索排查上，涉及刑事案件的檔案保護檢察公益訴訟可直接移送，但在非涉刑案件中，檢察機關需要聯合人民群眾、行政機關與社會團體等，擴寬檔案保護案件線索的獲得渠道。第二，在外部溝通協作上，檢察機關應建立與檔案保護單位的定期合作、專項合作等機制，借助檔案保護機構的專業性優勢，增強檢察機關對檔案損害的后果、補救方式等事實認定，提升檢察機關的專業性水平。第三，在公眾參與上，檢察機關應加入對檔案保護的宣傳工作，樹立每一個社會主體的主人翁意識，通過人民監督員與開展座談會等方式，提升人民群眾的參與感與檔案保護意識。

3.3 再認識：檔案保護的特殊性與獨立性

檔案是一種特殊的文化遺產，這才是對檔案的一種全面性認識。首先，檔案代表著歷史的痕跡，更代表著一種社會記憶。檔案不僅是社會記憶的一種重要形態，還對社會記憶具有建構作用，是一種建構社會記憶不可替代的要素。其次，檔案現象的影響面也不同于一般的文化遺產。這不僅體現在檔案在建構社會記憶中的能動作用，還體現在檔案具有確保國家利益與安全的作用；檔案信息是國家主權的基本組成之一，是最獨特的歷史證明，更關系著“文化強國”建設。最后，檔案社會化服務也不同于一般的文化遺產。這體現為主體具有獨立性、業務領域具有專業性、服務優勢體現效益性等特點。檔案也具有社會控制功能，維系社會誠信體系與建立社會秩序。一，檔案的原始記錄具有約束力，能穩定社會秩序；二，檔案是人類管理的產物，通過書面控制工具的作用在一定程度上引導人的行為；三，檔案是對社會動態的原始反映，有助于對社會進行及時控制。

因此，檔案保護也應獨立于文物和文化遺產保護，以此契合檔案在文化遺產中的特殊性。我國檔案保護事業也在體系上獨立于文物和文化遺產保護事業。在立法上，檔案保護具有獨立性。我國規范檔案管理、收集、整理、保護與利用活動的《檔案法》實現了單獨立法，獨立于《文物保護法》以及其他文化遺產保護法律法規。其中，《檔案法》的法益結構也具有獨立的體系。具體而言，《檔案法》法益結構中的社會法益型條款占多數，同時還具有國家法益型條款、個人法益型條款等，構造了不同于其他文化遺產保護的“個人—社會—國家”的三元法益結構[10]。在實踐中，檔案保護也具有獨立性。我國的檔案保護主管部門不同于文物保護主管部門，二者呈現著二元并立的局面。檔案館具有獨立的文化生態位，不同于文化館、圖書館與博物館等其他文化機構。文化資本是檔案館場域的特色資本，檔案館生態位的基礎依靠就是資本轉化和再生產。

4 制度完善：檔案保護檢察公益訴訟的體系構建

4.1 立法論：檔案保護檢察公益訴訟的明文化

檔案保護要遵循檢察公益訴訟的司法途徑，前提是有法可依，完善立法也是體系構建的第一步。立法的明文化存在將檔案保護檢察公益訴訟或文物和文化遺產保護檢察公益訴訟明確寫入國家法律條文的兩種立法方式。前者是直接的立法明文化，后者則是在解釋論上進行法律適用的間接的立法明文化。本文認為，基于檔案保護的獨立性與特殊性，無論立法上是否將文物和文化遺產保護檢察公益訴訟在《文物保護法》或其他法律中予以明文化，都有必要在《檔案法》中增設檔案保護檢察公益訴訟條款。事實上，將檔案保護檢察公益訴訟明確寫入法律中是一項最佳的立法選項，不宜再將檔案保護與文物和文化遺產保護混為一談?；煜呓K究只是一種變通的方法，不僅無法充分顧及檔案保護在文化遺產保護中的特殊地位，未來還可能繼續面臨立法名分缺失的實踐障礙。事實上，除了立法觀念滯后的束縛，將檔案保護獨立于文化遺產保護進行獨立立法，不存在任何法理、學理與情理的障礙。

在立法技術上，檔案保護檢察公益訴訟單獨立法亦有可行性。其一，檔案保護檢察公益訴訟的立法可以參照《英雄烈士保護法》的立法方式進行。即，通過規定專門的法律條文，明確檢察機關有權對損害社會公共利益的行為提起訴訟，將相關事件納入公益訴訟的客觀范圍。我國可考慮在《檔案法》第六章的“監督檢查”部分，增設檔案保護檢察公益訴訟條款，內容大致是“檢察機關發現違背檔案保護義務，損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟”。其二，在條件成熟的情況下，繼續推動在《民事訴訟法》與《行政訴訟法》的修法中將“檔案保護”納入“等”內的領域內，保持《民事訴訟法》《行政訴訟法》與《檔案法》之間的統一性。其三，在國家法律之外，我國可以先行推動最高人民法院與最高人民檢察院通過司法解釋的方式，率先在司法實踐中明確“檔案保護”屬于“等外”事項的范疇。

4.2 制度論：健全檔案保護檢察公益訴訟制度

第一，應健全檔案保護檢察公益訴訟中監督對象的認定標準。檔案保護比文物保護更復雜，要確保發揮檔案作為信息資源的社會功用，平衡檔案保護與檔案使用之間的張力。對于損害檔案的個人而言，認定違法行為較簡單，僅需從損害結果方面進行判斷即可；但對違法的行政行為的判斷，應全面考察相關行政行為的主客觀情況，認定其是否屬于損害檔案的違法行為。第二，應明確檔案保護檢察公益訴訟的起訴條件。在預防性的檔案保護方面，損害檔案的行為未發生，檢察機關無需提起訴訟。此時，通過發出檢察建議即可達到糾正效果，不宜徑直起訴。第三，應明晰檔案保護檢察公益訴訟的訴訟請求與判決類型。訴訟請求應限制在停止侵害行為、消除危險、恢復原狀、賠償損失與賠禮道歉的范圍內。在被告是檔案保護主管部門的情況下，檢察機關可提起撤銷之訴與履行之訴等，要求行政機關依法履職。法院在裁判時不宜采取私益訴訟的模式，應采取職權探知主義查明事實，積極履行釋明權，發揮法院作為公益守護者的作用。

同時，檔案保護檢察公益訴訟的程序設計也有待進一步完善。檔案保護檢察公益訴訟宜采取一體化的訴訟實施模式，無論是民事或行政公益訴訟都應在同一個訴訟程序進行統一化處理，同時推動程序運行的一體化，以達到檢察公益訴訟效益的最大化[11]。這需要完善訴前公告程序，使公益訴訟受到社會大眾的廣泛監督。對行政機關為被告的情形，法院應事先審查是否已向被告發出檢察建議并超過被告答復期。法院還應慎重而迅速地推動審理程序。檔案保護的公益性是不可分的，法院應廣泛許可檢察機關在訴訟中進行訴的變更追加活動。同時，法院應對同一起檔案保護案件進行集中性審理，盡可能統一認定事實、調查證據與適用法律。最后，法院還應注重裁判的一體性，遵守檔案保護檢察公益訴訟合一裁判原則，監督裁判文書的執行。

4.3 配套論：完善公眾參與檢察公益訴訟機制

在訴前，檢察機關應擴寬檔案保護案件的線索發現渠道。無論是自然人、法人或其他社會團體，都有權及時向檢察機關提供檔案保護案件的線索。同時，為了提高全社會參與檔案保護的積極性，提供有效線索的主體應適用《檔案法》第7條的規定，按照國家有關規定給予表彰、獎勵，以培養每個社會成員檔案保護的主人翁意識。檢察機關也應與檔案保護的主管部門以及檔案保護的公益組織等進行及時溝通交流，通過專項活動聯合開展檔案保護行動，及時發現檔案保護案件的線索，推動全社會保護檔案的蔚然成風。

在訴中，檢察機關應充分地保障社會大眾的程序參與權。一方面，檢察機關提起檔案保護公益訴訟的活動應及時地向社會大眾公布，確保相關主體能知悉相關訴訟行為，并進行參與和監督。檢察機關不僅需要在起訴后的開庭審理前進行必要的公告程序；在訴訟中與被告達成和解或調解，也需事先將和解與調解程序進行必要的公告，保障社會主體對其發表意見的機會。另一方面，檢察機關應充實社會多元主體的程序參與機制，切實提升自身的辦案水平。例如，檢察機關可在公益訴訟中專門設置監督員的席位，賦予檔案保護機構或檔案專家深度參與庭審的機會，以及向法院發表專業性意見的權利。

在訴后，檢察機關應確保社會大眾對訴訟結果的監督權。公益訴訟案件的結果也需及時進行公告，確保社會公眾及時了解相關信息。檢察機關應建立訴前檢察建議的公開機制，以確保社會大眾獲取相關信息并促進檔案保護信息的快速流轉[12]。在訴訟結果公告后的一定期限內，社會大眾有權向法院提出異議；法院對于訴訟結果會損害檔案保護公共利益的情形，應依職權進行糾正。此外，社會公眾也有權對訴訟結果的落實予以監督，被告應嚴格依照訴訟結果的要求，開展檔案保護及其補救工作；其完成情況，也應及時向社會公布。