構建中國特色的高質量審計檔案工作體系

賀鵬皓/南京審計大學 賈海波/北方工業大學

習近平總書記指出“檔案工作是一項非常重要的工作，經驗得以總結，規律得以認識，歷史得以延續，各項事業得以發展，都離不開檔案”[1]。審計檔案是審計工作者的勞動成果和智慧結晶，是審計機構和審計人員在審計或專項審計調查活動中直接形成或取得的具有保存價值的各種文字、圖表等不同形式的歷史記錄[2]。自1983年審計機關成立以來，審計檔案工作伴隨著中國特色社會主義審計事業的發展與時俱進，在項目實施、質量檢查、業務培訓、理論研究、開發利用等方面發揮了重要作用。2023年5月23日，習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議上指出：“推進審計工作高質量發展，更好發揮審計在推進黨的自我革命中的獨特作用[3]?！睂徲嬍屈h和國家監督體系的重要組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。全面建成社會主義現代化強國的戰略安排和目標任務離不開審計監督的保駕護航，尤其是對于支撐起審計各項業務開展的審計檔案工作，亟需以高質量發展要求推進。

1 新中國審計檔案工作的探索與演進

1.1 初創探索階段（1982—1987年）

1982年憲法確立了審計監督制度。1983年9月，審計署正式成立。在各級審計機關成立初期，創建與開展審計檔案工作成為一項重要的基礎性工作。1986年3月，審計署制定了《審計工作保密范圍和密級劃分試行辦法》，這是審計機關成立后制定的首個與審計檔案工作相關的規范性文件[4]。1986年4月，審計署與國家檔案局聯合發布了《關于印發審計檔案管理工作的暫行規定》和《關于搞好審計檔案工作的通知》，為審計檔案工作的開展提供了基本的工作制度遵循。1987年5月15日至19日，審計署在山東煙臺召開了全國審計機關檔案工作會議，總結了一年來審計檔案工作建設取得的成績、基本經驗和存在的問題。

1.2 發展完善階段（1987—2012年）

伴隨改革深化和經濟社會發展，各行各業對審計檔案的利用需求越來越多，審計檔案工作愈發重要。1987年9月，《中華人民共和國檔案法》的頒布，標志著審計檔案工作進入了“依法治檔”的新階段，逐漸形成了以《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國審計法》為核心，以《機關檔案管理規定》《中華人民共和國審計法實施條例》《中華人民共和國國家審計基本準則》為主干，以《審計機關審計檔案工作準則》《審計機關審計項目質量控制辦法》《審計署審計項目進度管理辦法》為枝葉的審計檔案工作法規體系。

1.3 改革創新階段（2012年至今）

2012年黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，新時代的審計機關做出了許多重大改革部署，審計檔案工作也出現了許多新變化。

一是審計檔案工作的政治屬性更加突出。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》決定組建中央審計委員會。中央審計委員會作為黨的議事協調機構，由習近平總書記親自擔任中央審計委員會主任，體現了黨對審計事業的極端重視[5]。各項重大審計事項和改革方案決策過程、重大審計項目的審計結果、審計處理處罰情況和審計整改情況等，都要向各級審計委員會匯報并收集整理歸檔。2020年6月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國檔案法》，新檔案法中首次明確提出“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”，以法律形式固化檔案工作的政治定位，這充分體現了黨對審計工作的集中統一領導和黨管檔案工作的根本要求。

二是審計檔案工作的責任主體更加明確。2012年11月，審計署、國家檔案局聯合頒布了《審計機關審計檔案管理規定》（以下簡稱《規定》），原《審計機關審計檔案工作準則》同時廢止。根據《規定》，審計機關應當設立檔案管理機構或者配備專職（兼職）檔案工作人員負責本單位的審計檔案工作。審計文件材料的歸檔工作實行審計組組長負責制，而不是原來規定的審計組負責制。政策跟蹤審計項目，不僅僅是按項目立卷，而是要求按年度分別立卷歸檔。審計機關統一組織多個下級審計機關的審計組共同實施一個審計項目，由審計機關負責組織的業務部門確定文件材料歸檔工作等。

三是審計檔案工作的歸檔內容更加豐富。根據《規定》，結論類文件材料中除要求包括審計報告、審計決定書、審計移送處理書等外，還應包括上級機關（領導）對該審計項目形成的《審計要情》《重要信息要目》等審計信息批示的情況說明、審理意見書、審計業務會議記錄或紀要、被審計對象對審計報告的書面意見、審計組的書面說明等。證明類文件材料中除包括審計工作底稿及相應的審計取證單、審計證據外，還應包括被審計單位承諾書、審計工作底稿匯總表等。立項類文件材料要求包括上級審計機關或者本級政府的指令性文件、與審計事項有關的舉報材料及領導批示、調查了解記錄、審計實施方案及相關材料、審計通知書等。此外，還應將原來屬于結論類的被審計單位整改情況放入備查類文件材料。

四是審計檔案工作的聯動機制更加明確。2021年10月，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過關于修改審計法的決定，其中多處條款涉及審計檔案工作。如第三十四條修訂為“審計機關有權要求被審計單位按照審計機關的規定提供財務、會計資料以及與財政收支、財務收支有關的業務、管理等資料，包括電子數據和有關文檔。被審計單位不得拒絕、拖延、謊報?！边@極大地減少了在資料提供方面的爭議。第三十五條新增規定：“國家政務信息系統和數據共享平臺應當按照規定向審計機關開放。審計機關通過政務信息系統和數據共享平臺取得的電子數據等資料能夠滿足需要的，不得要求被審計單位重復提供?！边@不僅賦予了審計機關獲取政務信息系統和數據共享平臺的權力，也要求審計機關建立信息資源共享利用聯動機制，以信息化驅動審計檔案數字化轉型。

2 新中國審計檔案工作的發展成就

2.1 從“憑證”到“存史、資政、育人”，審計檔案的功能不斷拓展

一是審計檔案具有憑證功能。審計檔案真實記錄了每位審計人員的責任分工和完成情況，通過審閱各項審計檔案資料，可以完整地展示審計實施全過程是否遵守了相關法律、法規和制度，判斷審計問題定性是否準確，法規依據是否恰當，取證是否充分等。相比于其他檔案，審計檔案中關于被審計單位（個人）的會計財務賬簿、報表、經濟合同等文件材料，可以成為證實或解除當事人經濟和法律責任，可以提供給巡視、紀檢監察、檢察機關作為辦案線索。審計結論及審計處理處罰決定具有強制力，各有關部門和個人必須堅決執行。

二是審計檔案展示歷史價值。審計檔案是記錄和保存歷史的重要方式。審計檔案資料中有當事人的親筆手稿，有機關領導人或有關人員的親筆簽署或批示，有蓋有制發機構或個人印信的文件。審計檔案記錄了審計活動的經過，反映了審計工作面貌和變化歷程，其中既有事實，又有數據，既有經驗，又有教訓，是編史修志的主要來源。

三是審計檔案發揮資政作用。黨的十九大第一次將審計機關以“宏觀管理部門”進行政府機構設置和職能配置。審計機關定位為宏觀管理部門，其站位更具頂層、理念更具創新、思路更具整體、范圍更具全面、手段更具多元[6]。實際上就是要求審計工作不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，融入國家經濟社會發展大局，嵌入國家治理現代化進程[7]。這也要求審計人員將審計檔案中的思想、制度、辦法、案例等進行充分挖掘，服務領導決策，服務宏觀管理，服務國家治理。

四是審計檔案體現育人使命。審計檔案的育人使命主要體現在審計檔案中保存了大量的、生動的關于財務收支、財經紀律和社會經濟效益等正反方面的典型材料，可以作為宣傳黨和國家方針政策、黨紀法規的有力工具，可以作為開展反腐倡廉警示教育的生動案例，可以進一步培養審計職業道德，增強審計職業榮譽感。

2.2 從傳統到現代，審計檔案的媒介不斷創新

一是審計檔案載體從紙質到電子，從實體到虛擬。早期的審計檔案，大多用毛筆、鋼筆、鉛筆等寫在紙上，即使有照片，最后也是附著于紙上[8]。紙質文件對存儲空間的需求量大，存儲成本高。而信息技術將審計檔案以電子文件的方式儲存和傳輸，其存儲載體有光盤、磁盤、U盤等，不僅便于備份，而且使得檔案存儲信息的密度越來越大，甚至可實現無介質云端存儲更加綠色環保。

二是審計檔案管理從手工到自動，從固定到移動。傳統的審計檔案主要采取手工操作，費時費力。通過計算機，可以實現審計文件的登記、催辦、檢查、編目、檢索的自動化，可以大大減輕檔案工作人員的勞動強度。相較于傳統柜架，審計檔案密集架的出現，能有效地保護檔案資料的安全，可以通過電動控制、手動控制等方式實現快速存取。

三是審計檔案信息從封閉到共享，從線下到線上。1998年審計署作出了建設“金審工程”的戰略決策。構建了現場審計系統、聯網審計系統、審計檔案信息管理系統、大數據存儲處理分析平臺等多個系統，支撐了跟蹤審計、總體分析、分散核查、多專業融合、多視角分析、多數據關聯、多層次結合等多種審計模式，打破了信息和流程孤立的壁壘，實現了互聯互通、信息共享、業務協同[9]，促進了審計檔案信息化的跨越式發展。

2.3 從無法可依到規范齊全，審計檔案的歸檔不斷細化

一是確立了審計檔案歸檔原則。誰審計誰立卷，反映了審計監督活動的規律和特點，便于對不同組織方式的審計項目立卷責任進行區分。例如，授權審計項目，由被授權單位立卷歸檔。上級審計機關統一組織的審計項目，由各參審的地方審計機關負責立卷歸檔。同一審計項目由多個業務部門參與，以牽頭處（局）為立卷歸檔單位。以其他單位為主、審計機關參加查處事項的文件材料由主辦單位立卷歸檔。

二是明確了審計檔案歸檔范圍。我國審計機關建立行政型審計體制，審計監督是其基本職能，同時也具有一般行政機關的管理職能。因此，凡是記錄和反映審計機關履行審計監督職能，進行審計監督活動的文件材料，不論以何種形式行文，均屬于審計檔案收集立卷范圍。凡是記錄審計機關履行行政管理職能，對本級和下級審計機關開展行政管理和業務領導的文件材料，均屬于文書檔案收集立卷的范圍。

三是豐富了審計檔案歸檔類型。隨著審計監督功能強化，審計檔案類型不斷增多。例如，干部廉政檔案制度提出，要建立協管干部的檔案副本。地方黨委在任免審計機關領導干部前征求上一級審計機關意見時，要附送《干部任免呈報表》和考核材料。此外，被審計單位要將涉及領導干部經濟責任及其個人廉潔自律的資料，存入“領導干部經濟責任審計檔案”，以便審計時使用。人事檔案制度提出，審計機關不僅對在編人員檔案管理，也要對購買社會審計服務的外聘人員實施建檔管理。學習指導檔案制度提出，實務導師與指導對象按照“一對一”關系，建立指導檔案。

四是規范了審計檔案歸檔程序。審計機關審計檔案《工作準則》《管理規定》等對涉及審計檔案整理與排列、審計檔案編目、審計案卷材料歸檔分類、審計檔案查閱登記管理、審計檔案歸檔時間與保管期限、審計檔案存放銷毀與移交等方面進行規范，提高了各項審計檔案管理程序的標準化、規范化程度?！峨娮游募w檔與電子檔案管理規范》對審計機關通過審計管理系統（OA系統）、現場審計實施系統（AO系統）管理的行政公文草擬、審計計劃安排、審計方案擬定、審計業務文書收發等操作流程進行規范。

2.4 從單打獨斗到合作共贏，審計檔案的協作不斷擴大

一是編史修志方面，審計署在國家檔案局、中央檔案館、中國第一歷史檔案館、中國第二歷史檔案館等單位協助下，完成了《中國審計史》（共四卷）的編撰工作，并于2005年出版發行。2012年，審計署和中央黨史研究室共同啟動《中國共產黨領導下的審計工作史》編寫工作，通過搜集查閱大量檔案資料，歷經十年，經過不斷搜集、整理、分類、考證、取舍、補充，于2021年6月成功出版。

二是移交接管方面，根據《中央國家機關向中央檔案館移交檔案時間安排》以及全國檔案事業工作規劃，審計署從2019年開始有計劃、有步驟地向中央檔案館移交審計檔案。僅2019年當年，審計署共移交1983年至1999年文書永久保管期限的案卷級檔案3593卷、照片檔案196張、錄音錄像檔案62盒。

三是協助配合方面，部門間檔案工作機制不斷完善。例如，工商行政管理部門曾對企業檔案查詢服務實行行政收費，對審計機關的查證活動造成一定影響。2002年開始，審計機關作為國家安全機關查詢檔案資料不再收取查詢費。依據相關法規，審計機關為各級紀檢監察機關、司法機關及相關部門提供移送處理線索，必要時互相要求協助配合或提前介入[10]。在遵守檔案法規和保密規定情況下，審計機關為科研教育等相關人員提供檔案查閱借閱服務，使“死材料”變成“活資源”。

3 構建中國特色的高質量審計檔案工作體系

3.1 堅持黨的領導，建設高質量的審計檔案治理體系

一是加快完善審計檔案監督指導機制。各級審計機關要積極履行“歸口負責”職能，加強黨委政府和本單位黨政領導對審計檔案工作的領導，壓實審計機關黨委（黨組）對審計檔案工作的主體責任。全面建立和落實檔案工作責任制，推動將審計檔案工作納入各級審計機關黨委（黨組）年度考核內容。加強審計機關檔案機構履職能力建設，壓實各級檔案部門對審計機關、上級審計機關對下級審計機關的檔案工作監督指導責任。

二是持續完善審計檔案法規制度規范。40年來，審計檔案法規制度持續完善，但距高質量審計檔案目標仍有差距。隨著統一組織的大型審計項目不斷增多，其歸檔資料數量大、鏈條長、層次多、人員雜、時間長，原有的歸檔模式已無法滿足現實需要，完善相關制度勢在必行。為適應“一帶一路”倡議下的國有企業審計、境外投資審計、聯合國審計等審計工作要求，也有必要加強對境外檔案的管理，并制定相應的管理規范。

三是不斷完善審計檔案質量控制體系。審計檔案質量最大風險來源于審計工作底稿的信息失真[11]。確保審計檔案的質量，除依法接受和配合檔案主管部門組織開展的檔案檢查外，還應對審計工作底稿所記載的信息進行實質性檢查。審計機關必須構建職責明確、環環相扣的質量控制體系，細化審計組成員、主審、組長、審理人員、總審計師、審計機關負責人在項目計劃、現場實施、文書復核、審計整改等各環節的質量控制責任。

3.2 堅持圍繞中心服務大局，建設高質量的審計檔案資源體系

一是加強審計檔案設備資源建設。設備資源是審計檔案工作開展的必要條件，包括網絡、硬件、軟件和相關設備資源，以審計實踐需求為前提，系統考慮審計檔案資源建設發展趨勢和服務轉型目標，把物理設備與軟硬件設施有效關聯，做到以“資源”促“審計”。

二是加強審計檔案人才資源建設。審計檔案工作專業性較強，不僅要掌握檔案管理專業知識，還應具備一定的審計專業知識，應嚴把引進關口，確?！熬珳蔬x才”。加強審計檔案方面的應用知識培訓，與高校建立長期合作機制，建設一批“檔案工作實訓基地”，確?！熬挠拧?。大力弘揚審計精神，引導審計檔案工作者胸懷“國之大者”、堅守職業道德、保持高尚追求，在崗位待遇、職級晉升、干部選拔方面有所保障，確?！坝眯牧舨拧?。

三是加強審計檔案技術資源建設。為適應信息化發展需求，可以通過數字化掃描建立檔案信息數據庫，全覆蓋摸清檔案資源家底。探索自然語言處理技術、數據挖掘技術、人工智能技術等新興技術在審計檔案管理中的應用，進一步提高審計檔案檢索效率。

四是加強審計檔案專題資源建設。按照建立全面覆蓋的檔案資源體系要求，做到建檔應建盡建。特別是對重大政策落實情況、重大突發公共事件、重大工程建設、重大生態保護項目以及新領域、新行業、新技術、新方法等方面，要及時建立相關審計檔案，確保建檔不遺漏。

五是加強審計檔案社會資源建設。2020年新修訂的《檔案法》第七條新增規定：“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”。審計機關可以在遵守檔案管理相關法規的前提下，通過合同、委托等方式購買服務，引入檔案服務企業參與檔案事務，進行檔案保管、編研、整理、掃描、信息系統維護等服務，以解決審計機關人少事多的矛盾。

3.3 堅持研以致用，建設高質量的審計檔案利用體系

一是以研究型審計理念為指引，發揮審計檔案的先導功能。長期以來，審計檔案工作存在一種誤解，被認為處于審計項目的“末端”，是最后的程序和“掃尾”工作。實際上，無數事實反復證明：審計檔案工作既是上一個審計項目的“末端”，又是下一次同類型審計項目甚至不同類型審計項目的“開端”。2020年，審計署侯凱審計長明確提出開展研究型審計，要求把研究工作作為謀事之基、成事之道。開展研究型審計不是簡單機械式地對照相關規定去查找和提出問題[12]，審計人員應充分利用審計檔案，深入研究黨和國家重大政策方針出臺的背景、戰略意圖和改革目標，關注審計對象的歷史沿革、發展狀況、所處環境、同類主體情況等，從中了解可能存在的風險與隱患，發揮審計檔案的先導功能。

二是充分挖掘審計檔案信息，提升審計檔案的價值功能。審計檔案的再提煉是審計成果轉化的“點金石”，審計機關可以發揮優秀審計項目的示范和引領作用，將一些具有普遍性或針對性的項目經驗梳理出來，指導審計實踐?？梢耘c高校合作進行審計教學培訓案例開發，提煉審計技術方法，幫助學員不斷提高專業勝任能力。還可以通過加工整理審計檔案中的先進事跡與典型材料，形成相關的宣傳報道、信息簡報、視頻圖片等，激發審計人員銳意創新的勇氣、敢為人先的銳氣、蓬勃向上的朝氣[13]。

3.4 堅持總體國家安全觀，建設高質量的審計檔案安全體系

一是關注審計檔案實體安全。21世紀以來，災害頻發且破壞力增強。在汶川地震及“7·20”鄭州特大暴雨中，不少審計干部奮不顧身，搶救審計檔案。為應對災害給審計檔案工作帶來的挑戰，審計機關應進一步加強審計檔案場館的基礎設施建設，提高危及檔案安全的災害、突發事件的應急處置能力。同時要加強檔案分級和數據異地備份管理，便于在災害突發時分辨檔案重要級別，優先搶救那些極其重要的檔案文件，將損失程度降到最低。

二是關注審計檔案數據安全。近年來美國利用《外國公司問責法》等法案，要求檢查在美上市中國公司的審計工作底稿，使在美上市中國公司面臨“不提交審計檔案就退市”的困境。2022年8月，中美加強審計監管合作，應在總體國家安全觀的指導下，提高境內審計檔案管理水平，對接境外審計檔案管理標準，注重實體檔案與電子檔案的協調管理，將檔案監管部門與檔案管理部門納入合作型審計檔案跨境流動管理工作中[14]。

三是關注審計檔案設備安全。信息系統關鍵領域的“命脈”掌握在別人手中始終是不安全的。貿易戰后各種“卡脖子”事例，使國產替代和獨立自主的意愿覺醒。檔案作為信息數據的載體，更要加快推進國產自主建設，構建安全可控的信息技術體系。檔案管理系統國產化應當走在第一梯隊。隨著藍光存儲、數字膠片、玻璃存儲等技術廣泛運用，檔案信息系統國產化技術應用和方案日趨成熟，審計機關應加大檔案設備國產信息化投入力度。

四是關注審計檔案行為安全。實踐中仍然存在人為安全隱患，例如：因疏于管理，導致審計檔案丟失或被盜；未將檔案脫密就數字化并上網；因審核不嚴，導致有密級的現行文件被公開等。有鑒于此，審計機關應加強審計檔案行為安全保障措施，包括信息系統安全員設置、機房門禁設置、備品備件儲備、軟硬件日常維護、涉密（解密）文件管理等，加強檔案保密宣傳教育，增強審計人員檔案保密觀念，提高保密知識技能水平。

3.5 堅持數字強審，建設高質量的審計檔案數字化體系

一是推進審計檔案數字化轉型。新《檔案法》明確了“來源可靠、程序規范、要素合規的電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力”。這確立了電子檔案的法律地位，為審計檔案數字化轉型提供了法律依據。審計檔案數字化轉型不僅局限于以數據形態存在的電子文件，還包括經過數字化加工的檔案資源。審計機關要積極推進審計檔案數字化轉型，推進全業務流程的審計文件數字化歸檔，加強審計電子檔案的長期保存技術和管理方法研究。

二是推進審計數據標準體系建設。大數據時代為打破 “信息孤島”，迫切需要構建統一的“審計數據標準”（PC/TC295），實現審計數據采集、存儲、轉換、更新、訪問、交換的通暢。2020年12月，由審計署發起的國際“審計數據服務”技術委員會成立，負責審計數據標準制定。審計數據標準（PC/TC295）建設不僅有利于破解信息系統多樣化衍生出的審計數據獲取難、處理難、分析難等問題，而且能進一步推動審計檔案數字化體系建設。

三是推進數字檔案館與大數據審計平臺建設融合發展。在數字檔案館建設中打造審計檔案深度挖掘利用系統。按照“真實、準確、完整、規范、標準”的整理要求，對原有審計檔案進行加工、提煉和轉換，變成可按需組合分析的標準化數據。通過自然語義解析（NLP）+全文檢索的智能搜索方式，對審計專業語料庫開展機器學習，確?？梢跃珳首R別審計人員檢索意圖。同時，依托“金審工程”，共享審計檔案資源庫，不僅能對行業業務數據自動還原、轉換和校驗，實現數據整理工作智能化，還可以利用數字檔案資源，靈活導入其他外部數據進行關聯比對，形成一張“縱向到底、橫向到邊”的大數據審計“天網”。