從中國石油看國家審計對能源央企的監督作用

葉艷艷 左 毅 肖 敏

（作者單位：贛南師范大學經濟管理學院）

一、研究背景

國家審計作為內生的“免疫系統”，其目標是隨著國家治理的需要不斷變化的[1]。通過國家審計監督，能有效防止能源央企運營出現問題。但國家審計也存在一些缺陷，如法律權責不對等、法律權力大于法律責任、審計機關的處理行為缺乏具體法律依據等[2]。這些缺陷使國家審計的監督作用無法得到正常發揮。

作為國家戰略性企業，能源央企在國民經濟中扮演著越來越重要的角色[3]。國家審計對能源央企的監督作用變得尤為重要。本文以中國石油天然氣集團有限公司（以下簡稱 “中石油”）為例，探討國家審計對能源央企的監督作用，從審計署對中石油三次審計的財務管理和會計核算、經營管理、廉潔從業規定三方面對其進行分析，系統地總結歸納國家審計對能源央企的監督作用體現。通過國家審計對能源央企監督作用的研究，更深入地了解國家審計對能源央企管理的有效性，通過對能源央企的審計結果分析，發現并解決能源央企存在的問題，提高能源央企的管理水平和經濟效益。

二、中石油概況及案例分析

（一）中石油概況

中石油成立于1998 年，是以石油天然氣、化學原料銷售等為主營業務的綜合性國際能源公司，是中國主要的油氣生產商和供應商之一。中石油是由中央直接管理的國有特大型中央企業，同時也是國有重要骨干企業[4]。

本文選擇中石油作為個案分析的原因有三點：一是2010 至2023 年，我國央企最多被國家審計了三次，且該類企業不多，其中就有中石油；二是每次審計結束后中石油都會發布對應的整改公告，且整改信息較為完善；三是中石油有著能源制造企業這個特殊的身份，能源行業具有天然的政策優勢，能源央企在市場中擁有著近乎壟斷的地位[5]，制造業又是國民經濟的基礎。所以，將中石油作為能源央企代表案例非常合適。

（二）國家審計中石油的內容及結果公告情況

1.審計內容

審計署對中石油的審計是從財政收支資金流入手的，核查財務會計記賬收支的準確性，核實各項財務資料，核算不準確的稅費等。同時，審計企業經營情況，檢查企業組織架構是否合理及運行有效，企業財務管理是否依有關規定執行，經營管理是否符合程序。

在2015 年的公告中，中石油審計還突破性地加入了廉潔從業的相關內容，審計機關也對往年存在的同類問題進行了追溯。

結合中石油針對國家審計發布的整改公告可知，審計署對中石油的審計主要在會計核算與財務管理、企業經營管理和廉潔從業規定方面。

2.歷次審計公告情況

（1）2012 年第10 號公告。審計署發布了中石油2010 年度財務收支審計公告。一半以上的集團資產被納入此次審計范圍。經審計署審查，可以看出其在國家重大經濟政策的落實、創新創業、自身產業發展和會計信息質量方面都表現良好。但在會計科目核算、會計報表編制、具體項目管理上還存在很多問題。

（2）2014 年第15 號公告。審計署發布了中石油2012 年度財務收支審計公告。中石油和其20 個相關單位被納入此次審計的審查范圍。由立信會計師事務所負責本次財報審計工作，審計報告意見為標準無保留意見。經本次審查表明，中石油在國家重大經濟政策落實、會計信息真實性方面表現良好。但公司運營管理上仍存在許多問題，甚至部分高職員工還存在違規違法行為。

（3）2017 年第12 號公告。審計署發布了中石油2015 年度財務收支審計公告。在發布的審計報告中，立信會計師事務所對中石油公司2015 年度的合并財務報表同樣給出了標準無保留意見。經本次審查可以看出中石油更加注重降低總成本達到效率的提升，從高規模為主轉向以高質量為主。但在會計科目核算、公司運營管理及廉潔從業方面還存在很多問題。

（三）國家審計提出的主要問題

1.會計核算與財務管理方面

（1）少計資產負債收入等。不按標準進行會計處理，減少賬面利潤，隱瞞真實運營狀況。例如，有的公司發生石油盤盈卻不沖減管理費用，數十家公司在2012 年進行石油和天然氣銷售未計入當年收入。

（2）未按規定納入合并報表。在2014 年和2017 年審計署發布的公告中，都能看到中石油在制作合并報表時，少合并了多家下屬公司，賬面數額失真。

（3）資金違規使用。中石油旗下公司違規借出資金，同時私自占用違規使用土地；未按規定將國家撥發的3.52 億元財政資金轉成委托貸款；旗下的新疆分公司非法使用3 995.47 萬元為職工支付住房貸款利息。

2.經營管理方面

（1）項目手續不全。中石油存在嚴重的項目未批先建問題；沒有取得國家發展改革委的準許，多個項目直接進行投資，私自開工建設。

（2）未落實國家經濟政策。數十個公司使用的數萬公頃土地沒有使用證明，甚至包括不允許用于工業建設的農業用地；存在非法收購問題，購買的多個加油站不具備基礎證件；公然違反國家天然氣供應政策，違規供應天然氣。

（3）違規招標。中石油及旗下多個公司的許多大額工程建設與物資采購并沒有進行公開招標，只有少數“關系戶”參與，合計金額高達數百億元。

3.廉潔從業規定方面

（1）非法持股。本該依規被清退的員工股份卻被保留；存在員工個人或關聯公司非法持股；公司的盈利冠以福利、獎金的名義被以上人員非法取得。

（2）非法公務用車。中石油旗下兩個單位存在非法公務用車問題，假借租賃掩飾其配備的遠超規定的公務車。

（3）超額發放獎金與濫用公款。有高管獲得遠超工資總額的獎金；不顧廉潔從業規定把高檔酒品計入會議費用，將公款用于個人花銷。

（四）中石油的整改措施

對于以上問題，審計署按照相關法律出具了審計報告和審計決定書，并責令中石油對問題做出整改。

1.會計核算與財務管理方面

調整相關會計賬目及財務報表；對有關子公司進行清算整理，并入合并報表；收回違規借款，補付用地租金及補償款；追繳收回違規承擔的住房貸款利息，將國撥資本性財政資金轉為委托貸款。

2.經營管理方面

建設項目手續、證照不全的，進行補辦；對政策落實不足的，進行審查，加強管理和制度建設；對違規違法責任人進行追責處罰等。

3.廉潔從業規定方面

對非法持股進行注銷、追責；清退非法公務用車，開啟超標用車專項檢查和治理；追回超額發放的獎金、濫用的公款；對違規違法責任人進行追責處罰等。

三、結論與啟示

通過分析審計署對中石油的具體審計情況和中石油的整改情況，可以看出國家審計對能源央企發揮著重要監督作用，并通過審計公告后能源央企做出相應整改這一路徑來體現。

但這并不說明國家審計不存在問題。國家審計后中石油進行整改，不再出現相同問題，才算達到審計效果。由案例可知，盡管國家審計機關多次對中石油進行審計，問題的數量和涉及金額并不比前一次披露的少，說明國家審計監督存在一定的問題。中石油的上述問題在能源央企中較為普遍，以下將詳細說明國家審計對能源央企的監督作用，并針對能源企業的國家審計提出有關建議。

（一）國家審計對能源央企的具體監督作用

1.促進能源央企提高財務透明度，減少財務風險

國家審計機關通過對能源央企的財務狀況進行審核評估，對中石油的審計，審計署查看各項財務資料，對中石油的財務狀況進行監督和評估，檢查其資金使用是否合法、合理和有效。在發現問題后，將審計結果及時反饋給企業管理者，對違規事項及時問責，幫助能源央企正視自身財務狀況，并提出建議，確保問題及時解決。審計后，要求能源央企把審計意見及建議吸收到財務報告中，確保報表的真實性和準確性。

2.提高央企的公司治理效率

國家審計能夠改善能源央企經營狀況。對中石油的國家審計其中一項是對企業經營管理情況進行審計，在此項審計中發現了不少問題，如違規招標、違規使用資金等。這些管理問題必然影響著公司治理效率。審計署依照法律法規對相關涉事責任人進行了處理，企業自身進行整改。這些問題的有效解決能夠改善中石油經營狀況，健全企業內部控制制度，對達成企業治理目標的股東價值最大化是有利的。

3.預防和治理央企貪腐問題

審計署自成立以來就承擔著規范財政經濟秩序、促進政府廉潔高效的作用。通過審計監督，可以監督央企在使用公共資源和支出財政資金時遵循法規制度，保障國家和人民的利益，在很大程度上預防和制止能源央企腐敗的發生。

雖然我國現在公開、正式的國家審計結果為財務收支結果審計，但現實中經濟責任審計在我國已運行多年[6]。審計署2017 年對中石油的審計中就進行了追責，黨紀政紀處分24 人，誡勉談話、批評教育10 人，附帶經濟處罰6 人。審計署對涉事人員的處理，是直接懲治能源央企腐敗問題。同時，審計署發布審計公告可以引起市場反應，有利于公眾監督，從而約束能源央企管理者的行為，預防腐敗，提高反腐工作的效率。

（二）完善國家審計對能源央企監督作用的建議

1.統籌審計力量，形成審計監督合力

內部審計和社會審計在推動國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮著重要作用。提高國家審計對能源央企的監督作用需要形成審計監督合力，充分調動內部審計和社會審計的力量，統籌審計資源。

國家審計應做好統籌，規劃好內審安排，明確對能源央企的審計重點，有計劃地進行審計，使審計更具有完整性與專業性。在內部審計方面，能源央企需要常規化進行內審并按時將有關資料報送至審計機關，并將這些材料作為制定年度審計工作的依據。能源央企應配合國家審計的監督，及時整改審計提出的問題。社會審計的監督作用是巨大的，社會審計應該配合國家審計進行監督，資料共享。

2.加大審計結果公告力度

國家審計公告對能源央企的后續整改有很強的影響力，被審計單位執行審計整改的積極性與審計結果的公示程度是正相關的，公開越全面整改力度就越強，國家審計的監督作用越能得以發揮。

加強國家審計的監督作用，必須從審計公告入手，使政府相關部門和公眾對被審計企業有全面了解。首先，在審計過程中，要優化審計程序，縮短審計工作完成與結果公布之間的時間間隔，提升公布的速度與效率。其次，要完善結果公布的方式，除網頁公告外還可以采取新聞發布會、聽證會等形式，使結果公示更充分。最后，還要通過主流媒體播報等加大對審計公告的傳播力度，引起人民的重視，從而利用輿論監督的力量使國家審計的監督作用更好地發揮。

3.建立統一的審計整改標準

審計整改是審計中不可缺少的環節，直接影響監督效能。加強審計整改，前提是要有明確、統一的整改判斷標準作為評判整改質量的依據。

首先，需要建立一套層級分明的法律體系，法律對國家審計做好原則性的規范，之下設具體條例規范審計工作細節，讓審計機關和工作人員在審計中有章可循、有法可依。其次，國家審計機關要形成整改判斷標準。積極開展審計整改判斷標準的研究探索，以發現的問題為依據，以被審計部門的整改情況為結果，兩者之間建立橋梁，建立統一的標準。

4.建立腐敗預警機制，加大責任追究力度

應對能源央企腐敗行為，需要加大責任追究力度與懲罰力度。通過紀檢、人事等相關部門的配合協同反腐。對于中石油的腐敗治理基本上是事后懲治，亡羊補牢挽回的損失是有限的，因此貫徹全階段的腐敗治理，尤其是事前預警是非常重要的。

建立腐敗預警機制要了解易發生腐敗的風險點，加強大數據的應用，如通過大數據進行前期的數據收集并創建反腐數據庫。利用數據庫，可以對能源央企的經濟行為進行分析與跟蹤，建立腐敗預警、監測與反饋機制，保證能源央企合法合規地開展經營，提升國家審計對能源央企的監督作用。