優化財務監督建設節約型政府的探索

尹琳琳

（作者單位：鞍山市退役軍人事務服務中心）

一、財務監督概述

財務監督，是指通過資金運動的記錄，運用會計核算手段，對經濟活動進行監督、控制和指導，是財務的重要職能之一。對行政事業單位經濟活動合法性、合規性進行事前、事中、事后進行全過程財務監督，具有預防行政事業單位在活動中浪費資金的重要作用，對提高政府效能和財政資金效益，推進建設節約型政府具有深遠意義。財務監督以國家法律法規為準繩，對即將進行、正在進行的經濟活動實施干預、限制或引導，促進經濟發展，確保財政方針政策和法律法規的貫徹執行。財務監督貫穿于經濟活動的全過程，因而具有連續性、完整性和綜合性的特點。財務監督和內部審計不是競爭關系，而是相互支持的關系，二者之間緊密聯系互為基礎。

二、行政事業單位財務監督的意義和依據

行政事業單位財務監督的目的是正確貫徹國家財政方針政策、規章制度，高效運用資金，為行政事業單位健康運轉服務，保護國家財產安全完整，推動行政事業單位現代化建設的發展。

財會監督必須通過法律和行政規章制度賦予相應的權力，才能真正發揮作用。建立法律保障，《中華人民共和國會計法》提出，各單位會計機構、會計人員對本單位實行會計監督；健全會計準則，規范經濟活動，提高財務工作水平，為加強財務監督打下良好的基礎；完善規章制度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》為開展財務監督提供了強有力的支撐。

三、現階段行政事業單位財務監督存在的主要問題

（一）財務監督體系側重有偏差，尚待建立完善

當代財務多元化是必然趨勢，由單純的記賬式會計轉型為管理會計是財務工作面臨的重大改革，行政事業單位財務工作應由核算向內部控制、風險把控、管理決策轉移。行政事業單位財務審計以事后核算為主要內容，缺乏事前預測和事中管理。

完善的內部審計有待建立，有的行政事業單位沒有安排專門的內部控制審計小組，未定期對單位經濟核算進行監督。內部審計人員的職責權力賦予和責任有待完善，缺乏內部控制審計獨立性和專業性的保障措施。內部控制審計小組在事前、事中參與程度不夠，無法充分了解業務的全過程和具體情況，監督審計執行不到位。

（二）績財融合流于形式，仍需健全完備

行政事業單位績效管理申報往往是單位負責日常財務核算的工作人員，缺乏單獨的人員負責績效的監督?？冃Ч芾淼纳陥髢热菸绰鋵嵓毣?，財務人員對申報的內容往往不夠重視，也未系統理解績效管理監督的意義[2]。

一是在日常核算階段，績效資金使用監督參與度不夠。目前，行政事業單位的政府采購人員往往缺乏基本的財務知識，與財務人員溝通交流不充分，出現與財務系統關聯斷檔現象。行政事業單位財務本身具有保密性，缺乏健全的績效和內部控制審計制度，會難以把控財務全過程。

二是預算編報和執行階段，財務負責人往往按照以往的預算照搬微調做出下一年度的預算，缺乏內部控制審計人員提供的意見建議。政府預算細化有待提高，預算靈活安排有待加強，財務部門與相關業務部門溝通不暢，績效管理未嵌入預算編報和執行中。行政事業單位預算在靈活使用時，往往申請程序較煩瑣。財務人員需要更加了解單位業務流程的實時動態。一般業務科室的資金流動，只有當收付款環節時財務和內部控制審計監督人員才能參與進來，導致績效監控環節對績效目標的把握跟蹤不到位，無法提供建設性意見和切實有效的應對策略?，F代政府財務體系很多為報賬制，財務核算監督信息共享不全面，造成資金使用不充分情況出現。大多財務報賬程序煩瑣，政府采購多信息未及時溝通，業務職責不明確，績財融合、監督不及時。報賬制情況下，管理部門政府采購與具體業務部門和報賬員不能形成整體觀念，往往采購部門只管招標、中標、簽訂合同，具體業務部門不了解采購合同內容，業務執行前后不連貫?？冐斎诤?、內部控制審計監督將在未來財務發展中發揮充分的優勢作用。

三是決算階段，財務人員根據本部門掌握的財務信息編制決算報表，進行績效評價，業務部門不知情或者不了解績效目標的實現程度及績效指標的完成情況。財務人員對績效的指標執行情況簡單總結和分析，甚至未將績效的完成情況匯報給領導。比如，單位物業管理資金的使用安排未與年末實際效果掛鉤，未掌握并減少預算安排和調整，績效與預、決算未能實現統一管理，績財資金使用效益發揮不充分。

（三）財務監督有待領導重視，專業亟須加強

行政事業單位財務工作屬于領導管理職責范疇之一，財務業務主要采取集中核算制，由各級財政部門統一審批核算管理，行政事業單位財務往往被誤解為業務單一，內部控制審計監督的職能被弱化、忽視。部分行政事業單位財務工作人員沒有經過專業系統的財會知識學習，知識儲備的匱乏和更新能力差，這也是財務監督缺失的重要方面。行政事業單位的日常業務以管理為主，專業知識培訓意識淡薄。例如，很多行政事業單位由非專業人員擔任財務工作人員的問題嚴重，財務知識儲備和管理素質參差不齊，對內部控制審計監督職能管理不到位。隨著政府財政核算模式由原來的單軌制向雙軌制轉變，行政管理單位專業技術人才的緊缺對管理形成阻礙。

（四）財務監督范圍不清，監督方法單一

財務監督往往重視事后監督，但對事前和事中的參與不足，經濟業務的預測評估工作不夠，內部可控制審計不系統，無法及時了解經濟業務的狀況。預算一體化信息系統有待完善，資產、采購、核算信息仍然存在壁壘，制約財務部門、內部控制審計監督部門和業務部門之間的交流。內部審計監督職能發揮不充分，方法陳舊單一，無法通過大數據和電子平臺準確監管。

四、推進行政事業單位財務監督的思考

（一）建立內控審計機制，加強經濟監督

建立內部控制審計機制是行政事業單位積極探索[3]，大膽實踐，克服困難，開拓創新的重大舉措，是貫徹落實中央、國務院以及審計署關于加強審計工作的一系列指示精神，完善建設節約型政府的有效措施。

領導重視是推進內控制審計工作的關鍵。內審工作能否取得成效，與領導的關心、扶植是分不開的。領導部署內部控制審計項目，交代內部控制審計任務，能夠給予內部控制審計工作極大的信任和支持。

建章立制是內部控制審計業務建設的基礎。審計是一門科學，有其自身的規律性，必然有專門的組織形式、工作方法、工作程序和技術手段。建章立制是開展內部控制審計監督必然，順利開展內部控制審計工作的基礎。

落實到位是執行內部控制審計機制的靈魂[4]。一項好的機制、制度需要落實到實際工作中才能見實效?！皩嵏膳d邦”是行政事業單位工作的向導。用好的制度約束人，既可以起到規范的作用也可以控制經濟運行。

（二）財效審計結合，擴大內審效果

審計最基本的職能是監督。就內部控制審計而言，財務審計是監督，績效審計也是監督，二者必須兼顧。強化日常內部控制審計監督，既要治標也要治本。所謂“治標”，就是通過政府審計部門增強審計的威懾作用，減少違紀現象發生；所謂“治本”，是從內部增強本單位遵紀守法的自覺性，杜絕資金浪費現象的發生。

堅持按照程序審計。在審計工作中，財務收支審計已經形成一套較為規范的審計程序，而績效審計是近幾年快速發展起來的新興審計方式?？冃徲嬐ㄟ^一系列的相關調查，掌握情況，收集資料，分析研究，評價資金使用情況，匯總形成報告，提出建議，便于總結經驗，抓住資金使用的重點項目，認清問題，正確做出決策。

督促實施審計建議。開展績效審計的目的不僅僅是提出審計建議，重要還是將這些建議付諸實施。內部控制審計結果和建議如果只停留在審計報告中，沒有積極性去落實去整改，就不會真正提升資金使用效率。

內審外審聯合協作。內部審計的獨立性具有一定局限性，定期外部審計可以對單位資金管理實施有效監控。聯合審計也是提高資金效益的有效審計方式。隨著政府雙軌制記賬模式的發展，行政事業單位可以定期聘請會計師事務所審計單位財務和內部控制。特別是單位的非稅收費和財政回撥資金的使用情況，往往是審計的重點之一。行政事業單位的政府采購資金使用情況，網上商城定價的合理性、采購物品的價值需要有專業的評定，避免政府采購價格高質量差的物品。借助內部控制審計的特點，結合外部審計，有利于加強審計力量，高效完成審計工作。

（三）貫徹會計法規，嚴肅財經紀律

提高審計人員素質是加強內部控制審計工作的根本。審計人員素質的高低決定著行政事業單位內部控制審計監督工作的作用。由于審計工作具有監督的性質，對人員的素質有較高的要求。這就要求在組建內部控制審計組時重視提高人員素質，加強內部控制審計人員的會計法規培訓，對審計人員獨立性進行嚴格的考核，注重加強內部審計隊伍思想作風建設，提高業務素質，為開創內審工作新局面奠定堅實的基礎。

一是配齊配好內審人員，組建內部審計機構。按照財務制度的相關要求規范審計機構組建工作，按質按量配齊配好內審人員，真正建立一支強有力的內審計隊伍。

二是強化培訓[5]，提高內審人員業務素質。以審代訓是一種行之有效的方法，要從審計實踐中培養人才，舉辦多種形式的培訓班，使內審人員有計劃、有步驟學習到系統的審計理論和現代化管理知識，以適應內部審計工作的要求。同時，內審人員要對培訓工作進行認真總結，不斷提高培訓的實效。

三是加強思想政治工作，搞好精神文明建設，建成一支強有力的內審隊伍。要教育引導監督內審人員提高政治素質，講究職業道德，嚴格執行審計紀律，規范遵守“審計工作人員守則”。要切實做好內審計人員思想工作，增強審計干部隊伍的團結意識，推動精神文明建設。

（四）厘清內審范圍，明確程序方法

明確的內審范圍和合理的審計程序方法，可以充分發揮職工主觀能動性，積極挖掘內部經濟增收節支能力，提高政府資金使用效益。

一是事前審計。事前審計是行政事業單位內部審計的重要組成部分，主要目的是將單位經濟管理中存在的問題在計劃和方案實施之前解決，審計效果顯著。事前審計通常由有經驗的內審人員在主要負責人的領導支持下，按內部審計的工作程序和方法，對決策、計劃、合同及預測效果的審計工作。它既能起到防患于未然的作用，又能促進資金使用效益的提高，也體現內部審計的優越性和當代審計的發展趨勢。

二是財政收支審計。財政收支審計是一種經濟監督活動，由內部審計人員依據國家的法規、財會理論和原則，運用專門的方法，對行政事業單位會計資料及其所反映的財政收支活動進行審計核查，以確定其是否真實、正確、合法、合理、合規、有效，發揮審計意見糾錯防弊、嚴肅財經法紀、改善經濟管理、提高財政資金使用效益的作用。財政收支審計可以結合財務報表分析，采用財務分析圖表說明，可以直觀地向領導說明內部控制審計的情況。例如，財務收支圖表分析、差旅費數據分析圖表，費用支出表等多種形式。

三是經濟責任審計。主要領導干部經濟責任審計是社會發展到一定程度的產物，是優化政府經濟效益的手段。領導干部經濟責任審計有利于監督評價領導干部工作職責履行情況，是評價政府職能效益的一種手段。主要領導干部經濟責任審計需要明確領導在任、離任審計的概念、內容、程序，審計評議應遵循的原則，審計需要掌握的政策法規。領導干部經濟責任審計對于內部審計人員來說往往具有一定難度，行政事業單位可以借助會計師事務所協助完成審計。

五、結語

行政事業單位財務監督仍存在機制不健全，績財融合不充分，財務隊伍人員專業能力參差不齊，信息溝通不完善等一系列問題。優化行政事業單位財務監督，可以起到保護國家財產，節約國家資金的作用。政府經濟效益的提高可以加速中國特色社會主義現代化建設事業的發展，不僅具有偉大的現實意義，而且具有深遠的歷史意義。