鄉村財會監督存在的問題與法治化優化路徑研究

◎文/王珺 苗潔 韓志清

一、鄉村財會監督概述

（一）鄉村財會監督的界定

鄉村組織雖然不是獨立的國家機關， 卻依然會領取和發放各類來源于財政資金的補貼，本文的“財務”不能狹隘的僅僅局限于傳統的“財務會計”，還必須包含“財政”。 同理，鄉村財會監督也絕對不能僅僅局限于傳統的、從會計核算角度進行的監督， 而應是一個監督主體多元化、內部監督與外部監督并重、以法治為根本監督方法、借助信息化手段推進的復合型監督體系。

（二）優化鄉村財會監督的價值

從鄉村財會監督的實際出發，以現實問題為導向，仔細分析鄉村財會監督問題的現狀及成因， 可以在總結借鑒國內外鄉村財會監督法治化經驗的基礎上， 融合國家治理的目標要求，探討鄉村財會監督的法治化路徑，并提出從立法上實現鄉村財會監督獨立性， 完善鄉村財會監督程序與問責，實現鄉村財會監督規范化、法治化的解決建議，以期達到完善鄉村財會監督、助力鄉村振興戰略的目的，推動鄉村法治建設的快速發展，并為鄉村治理現代化提供參考。

二、鄉村財會監督存在的問題與原因

（一）重視財會監管、忽視法治監督

目前，大多數地區的鄉村財會監督主要依靠鄉（鎮）三資代理服務中心進行， 其他地區的鄉村依然通過傳統的財會手段進行監督。 監督過程中偏重于提升經濟效能尤其是資金使用效率， 而對通過法律手段規范鄉村權力的運行、降低廉政風險不夠重視，導致監督的手段單一且無法防范鄉村權力的腐敗。 過于側重財會監管而忽視法治監督的一個重要原因是缺乏法治意識， 忽視了鄉村權力來自于法律和鄉規民約的授權。 村基層對財政資金的使用不僅需要受到鄉（鎮）財會手段的監管，還必須受到來自廣大村民乃至全社會的監督， 通過法治手段保障他們監督權的行使。

（二）監督主體沒有實現多元化

傳統的內部監督主體與被監督的財會主體之間是存在關聯性的， 這種利益關聯性會導致決策主體在對執行主體進行監督時形成某種偏差。 目前，鄉村財會監督依然習慣于傳統的內部監督， 導致鄉村財會工作與監督工作由同一個單位負責，監督的獨立性較弱，沒有多元監督主體協同與配合。 目前，各村在設立駐村會計崗位時，同時也設立了村務監督委員會，理論上來說由村務監督委員會對村會計的財會工作進行事中與事后監督。 但是，現實中各村絕大多數村務監督委員會都存在以下問題：一是監督內容龐雜，財會監督只是其中的一部分，甚至不是重要部分。二是村務監督委員會成員普遍文化水平不高，缺乏財會專業知識和法治意識，難以切實完成監督職責。 三是村里關系復雜，村務監督委員會成員與村會計以及村委會其他相關成員之間完全可能是親戚關系或者至少也是同村熟人關系，傳統的宗法觀念和熟人社會的特點都很難保證村務監督委員會的實際監督效果。 四是名義上村務監督委員會來源于村民會議，實際上村務監督委員會成員與村會計人員同屬于村委會領導，往往難以進行有效的監督。

（三）鄉村會計人員能力不足

鄉村會計人員能力不足導致財會監督不夠規范、科學，更加缺乏法治化運行。 即使實行了“村賬鄉管”乃至村會計人員由鄉鎮委派， 村會計人員的專業知識和法治素養的高低依然決定了鄉村財會監督的第一層防線是否堅固。 無論是在經濟發達地區還是欠發達地區，各村會計人員大量來自本村，專業知識水平參差不齊，不僅無法有效地開展財務管理及會計監督工作， 甚至責任意識都有可能欠缺，從而使得鄉村財會工作存在各種問題。 此外，有些村會計人員還出現輪換較為頻繁的現象， 不僅不利于財會工作的有序銜接和長期穩定， 也加劇了村會計人員能力不足的問題。

（四）鄉村財會信息公開方式單一

目前， 發達地區如江蘇省鄉村的工資發放、 經費支出、債務償還、補貼發放等各類資金收支，早在2018年就逐漸實現轉賬或打入村務卡和一卡通等方式結算， 還會依托銀行進行監管， 將村務資金的收支信息直接推送到相關人員的手機App、微信公眾號并在村務公開欄及時公開村賬資金的收支情況； 有些欠發達地區則依然發放現金，并依靠在村務公開欄公開村賬資金的收支情況。 總體上看，目前鄉村財會信息存在公開內容過于簡單抽象、缺乏具體的流水明細，公開方式過于單一、缺乏統一公開平臺等問題，對于村各類資金流向和使用的監督非常不利。加上大多數村民農閑時期都會進城務工， 看不到村務公開欄的內容， 即使在村里生活的老人也很少有興趣關注村務公開欄的內容，實際上沒有起到應有的公開效果。

（五）鄉村財會監督數字技術投入不足

缺少統一的鄉村財會工作信息化平臺， 導致財會監督的數字技術應用不足。 隨著數字技術的不斷發展，電子記賬、電子制單逐漸廣泛運用，雖然發達地區的鄉（鎮）三資代理服務中心實現了信息化， 但是大多數地區鄉村財會工作中電子信息技術的運用程度依然較低， 存在賬表處理周期長、 財務信息傳遞慢、 難以實現信息共享等問題，導致鄉村財會的內部監督難以實現全面性和及時性，外部監督也經常只能依靠上級財政部門、 審計部門到當地通過不定期的檢查與審計來完成，完全屬于“檢查型”監督和“糾錯型”監督，不僅耗費大量的人力物力，監督效率也較為低下。

三、鄉村財會監督法治化優化路徑

（一）實施鄉村治理法治化

要解決鄉（鎮）側重財會監管而忽視法治監督的問題，將鄉村權力運行納入法治軌道，就要實施鄉村治理法治化，推進鄉村共享共建共治。 通過民主立法、科學立法梳理參與鄉村治理的各個社會主體的利益訴求和協調需要， 尋找各鄉村治理主體之間以及和公共利益之間的利益最大公約數， 通過完善立法與科學執法展現法治的激勵性和懲戒性功能，引導廣大村民積極參與鄉村治理，保障各鄉村治理主體能夠在法治軌道中主張權利（力）、合法運行，不僅能夠解決單方面鄉（鎮）側重財會監管而忽視法治監督的問題，還可以推動鄉村治理法治化建設。 具體來說，首先，縣鄉政府可以利用數字技術收集各個社會主體的利益訴求，并用數字技術分析各方的協調需要。 其次， 縣鄉政府可以利用數字技術引導和幫助村民參與鄉村治理，保障村民對于鄉村事務的民主參與和監督權，達到鄉村共享共建共治的目的。 最后，縣鄉政府還可以利用數字技術增強鄉村財會工作的民主性和科學性， 推動鄉村權力透明運行，優化鄉村財會工作效能的同時，讓鄉村權力在法治的軌道上運行。

（二）推進鄉村財會監督主體多元化

要解決監督主體單一， 沒有實現監督主體多元化的問題， 就要形成內部監督和外部監督相合作的全方位監督體系。 要依法解決鄉村財會監督主體單一的問題，應通過完善立法明確保障財會監督主體的獨立性， 明確財會監督主體的身份、職責、監督權行使方式和責任，避免現實中出現的鄉村財會監督完全依賴于內部人監管的現象。 通過數字技術建立上級監督與社會監督等外部監督與內部監督相合作的監督機制， 改變自我監督等于沒有監督的現實困境，強化鄉村財會監督效果，防止監督弱化甚至虛化。 實現監督主體多元化的關鍵在于通過數字技術賦能，強化以鄉鎮政府為主導、村民和其他社會組織共同參與并團結合作形成的全方位、系統性監督局面，以數字技術為著力點， 力求通過財會信息數據共享打破鄉村財會信息的壁壘，實現各監督主體之間團結合作、協商互動、形成合力的監督體系。

（三）提高財會與監督技能

要解決鄉村會計與監督人員能力不足導致財會監督不夠規范、科學、法治化的問題，需要提升鄉村會計與監督人員的財會工作能力和法治意識。 目前，鄉村財會資料管理不規范、財會監督工作弱化，與鄉村會計、監督人員的財會工作能力和法治意識較低是密不可分的。 無論是鄉村會計人員的選拔，還是基層監督人員的選拔，都要充分發揮全體村民的作用，選出一部分有時間、有精力、有意愿為全村服務的村民， 尤其是加強選拔那些愿意扎根鄉村發展的本村財會與法律專業畢業的大學生， 加大補貼力度，吸引其從事鄉村會計與監督工作。 然后，在會計核算、會計監督和常用法律方面對他們加強培訓，提升他們的專業技能和法律素養，形成敬法、用法的法治意識，才能實現良好的監督效果。 要完成鄉村財會與監督知識技能的學習和培訓任務，離不開與高職院校的合作，更離不開數字技術的賦能。 利用數字技術，與高職院校通力合作，構建鄉村財會與監督的數字化教育培訓機制，加強鄉村財會與監督人員的財會與法治教育培訓， 幫助鄉村會計與監督人員學習相關的財會和法律知識， 形成法治理念， 從而把農民直接培養成為能夠解決鄉村財會監督問題、滿足鄉村振興需要的職業技能型人才。

（四）擴大財會信息公開內容和途徑

鄉村財會監督工作流程不規范、 財會監督薄弱的重要原因在于信息公開的內容過窄、方式過于單一。 要解決這一問題，首先需要充分發揮全體村民的作用，只有村民有行使知情權的覺悟，才能為拓展公開方式、構建統一公開平臺提供動力。 其次， 鄉村財會信息涉及鄉村權力運行、反腐敗和村民知情權等多方面內容，完全適用《政府信息公開條例》的規定，不能只公開簡單、抽象的內容，對于不需要保密的具體收支明細一定要全部主動公開。 最后，鄉村財會信息所涉及的各級政府、部門、單位和組織不能只以一定的方式對信息進行內部公開，對外公開也不能僅僅滿足于貼在村務公告欄上，還必須將不需要保密的鄉村財會信息及監督方式借助數字技術，通過廣泛的信息公開平臺向包括本村村民在內的全社會進行公開。

（五）構建統一的鄉村財會工作信息化監督平臺

對信息技術運用重視程度不足以及缺少統一的鄉村財會工作信息化監督平臺， 導致財會監督的數字技術應用不足。 目前，鄉村財會監督工作面臨著數字技術投入不足的問題， 導致數字技術賦能優化鄉村財會監督的能力滯后于鄉村振興的需要，難以達到法治化監督效果。 一方面， 外部監督主體尤其是普通村民局限于自身數字技術素養的不足， 無法充分參與鄉村財會監督過程。 另一方面，由于缺乏數字技術賦能，外部監督主體的參與監督能力偏弱， 又會導致其在鄉村財會監督過程中的知情權與話語權明顯弱于內部監督主體。 同時，目前各村財會信息的數據密度很大，鄉（鎮）只能完成會計處理，無法實現全面的財會監督，明顯超出了鄉鎮政府的常態化監督能力，使其只能采取“檢查型”和“糾錯型”的現場監督方式，弱化了監督能力和效果。解決這一問題的辦法就是在鄉（鎮）三資代理服務中心的基礎上，構建統一的鄉村財會監督工作信息化平臺，運用云計算、物聯網、人工智能、5G 等先進技術，在基于大數據收集分析預測的基礎上，使財會監督與各項業務過程深度融合，實時、動態、可移動、可視化地進行業務審核、數據分析、信息溯源、政策引用、支付管控和預警建議，從而賦予鄉村財會監督工作信息化平臺全過程監督與信息公開的職能。借助數字技術賦能將監督貫穿于整個財會管理過程中，形成事前、事中、事后監督，保障鄉村財會信息的共享力度。 通過系統數據留痕落實鄉村財會監督的責任， 打破鄉村財會監督現行體系下權力和資源的不平衡配置，形成科學有序、系統全面、權責明確、運行協調的鄉村財會數字化、法治化監督體系。