淺析縣屬國有企業的作用、現存問題及對策建議
——以竹溪縣為例

駱丹丹

（湖北省竹溪縣財政局，湖北 竹溪 442399）

一、竹溪縣縣屬國有企業對縣域經濟的作用

竹溪縣縣屬國有企業圍繞“促進國有經濟強基提質、國有資產保值增值、國有企業釋能增效、服務縣域經濟發展”的目標，以更規范的投融資行為、更高效的管理水平、更具市場化的運作方式來實現高質量發展，在推動縣域經濟中發揮重要作用。

（一）城市建設“主力軍”

竹溪縣縣屬國有企業依托政策支持，積極面向市場，綜合利用各種資產、資源，重點參與關系竹溪縣經濟發展的重大項目融資、投資、建設、運營，積極建立“ 借、用、管、還 ”一體化的投融資機制，謀劃布局基礎設施建設領域全產業鏈。

（二）城市服務“排頭兵”

竹溪縣縣屬國有企業以社會服務為總抓手，以強化管理為突破口，加強各類市政工程項目建設和服務、文旅服務、大數據服務、勞務派遣、金融支持等服務，把“為群眾辦實事”作為市政工程項目建設的主要抓手，切實加強市政項目的推進實施和為民、為企業服務保障工作。

（三）資源開發的“總引擎”

竹溪縣縣屬國有企業以提高國有資產運營和管理效率為目標，堅持“統一領導、全面管理、重點監控”的管理原則，著力加強砂石資源、水資源、森林資源、市政綜合資源、文旅資源、康養資源等國有資產的經營效益，以一流城市發展綜合運營商的目標定位，銳意創新、主動作為，爭做建設“鄉村振興先行區、綠色崛起示范縣”的積極參與者、有力推動者、堅定執行者。

二、竹溪縣縣屬國有企業發展中的現存問題

（一）收益項目較少，造血功能不足

竹溪縣縣屬國有企業投資大部分為公益類，盈利能力較弱。地方政府因為財力和體制的限制需要縣屬國企作為城市基礎設施建設的投融資主體，負責城市建設領域的國有資產運營，以及負責政府投資項目的市場化運作。長期的發展慣性和現實的多重壓力導致縣屬國企業功能單一、效益不高，風險加大、發展乏力、沉重的債務使縣屬國企發展舉步維艱，加上部分管理人員缺乏定力、毅力和刀刃向內的勇氣，縣屬國有企業普遍存在“小、散、弱”問題，盈利能力有待提升，企業自身“造血”功能較弱。尤其是以“控增量、化存量 ”為主要原則的融資監管政策密集出臺，監管環境趨于“緊平衡 ”，在自身造血功能不足情況下，縣屬國有企業債務償還仍基本依賴外部周轉，若外部融資環境進一步收緊，公司債務周轉能力將快速下降。如何通過開拓創新、優化管理、引進合作等方式利用經營性資產形成經營性現金流，增強自身“造血 ”功能、創造經濟效益，實現“市場化開發主體 ”可持續發展，已經成為縣屬國企進行業務開展的重要課題。

（二）內部管理欠佳，制度有待完善

隨著縣屬國有企業的快速發展，組織結構和管理制度難以適應當前發展需要。在組織架構方面，當前部分縣屬國有企業法人治理結構仍未健全，內部領導班子成員仍有空缺，黨建工作與法人治理結構、生產經營融合程度仍待提升，未完全保證黨組織的意圖在重大問題決策中得到體現，未能真正維護董事會對企業重大問題的決策權，經理層授權范圍內的決策權和日常經營管理權不夠明確。在運行機制管理方面，公司內控體系、風險管控機制不夠完善，業財融合、預算管理、成本管理、資產管理等水平仍有待提升；在制度流程方面，與縣屬國有企業發展相契合的制度建設尚不完善，制度設計效果亟待進一步提升。在部門設置方面，存在部門設置不健全、人員分工不合理、重要職能設置空缺、指揮鏈與溝通鏈效率不高等問題。在企業文化方面，縣屬國有企業部分員工仍存在“體制內”思維，難以適應市場化快節奏、高要求、重效益的屬性，主觀能動性欠缺，思想觀念有待轉變。

（三）專業人才不足，薪酬水平偏低

在人員配備方面，縣屬國有企業的人才引進、市場化招聘等工作效果不佳，縣屬國有企業職業經理、財務總監及法務負責人等重要崗位缺乏專業人才。與此同時，對具有項目經營管理能力的專業化、高層次人才需求仍未得到滿足，在任務工作推進、分配及協調等方面出現不同程度的困難。公司面臨人才結構性缺失，核心崗位人才匱乏，國企人才培育方面也缺乏系統性的規劃，人才流失嚴重。

在薪酬水平方面，目前縣屬國有企業的整體薪資水平偏低，與市場上同類型國有企業差距較大，難以吸引高級管理人員與技術人才。

在績效考核方面，尚未建立健全績效考核制度，尚未組織正式績效考核?？傮w來說，縣屬國有企業目前的薪酬結構比較單一，基礎工資和績效工資失衡，表現為不同職級、不同崗位之間的薪資差異不能很好地反映該崗位的崗位價值，薪酬水平未能同現實效益掛鉤，公平性難以體現，較難調動公司員工的工作積極性。

（四）融資工作與企業運營工作脫節

現階段，縣屬國有企業融資工作以項目包裝為主，但與實際實施項目脫節，并且融資資金提取后，大部分未投入包裝項目建設，通過轉圈方式用于相關公司還本付息和項目建設支出，通過“借新還舊”的方式化解歷史債務，導致債務包袱越來越重，建筑企業收入失真，稅收成本過高。固定資產投資項目規劃建設內容與項目現場建設內容不符。

（五）縣域競爭激烈，面臨發展困局

近年來，縣域間競爭日益激烈，拼搏趕超、競相發展態勢已然形成，竹溪縣屬國有企業面臨不進則退、慢進亦退的激烈競爭態勢。然而，竹溪縣自身結構性、體制性、周期性問題尚未得到根本改善，產業中低端、企業中小微、產品中低效特征依然明顯，要素集聚能力和創新發展能力亟待提高?？h屬國有企業如何充分利用地區資源稟賦挖掘區域發展新動能成為“十四五”時期的重要使命。

（六）資源要素制約縣域經濟發展

受天然林保護、生態紅線、負面清單等政策的影響，2020年十堰被列為風電光伏消納預警紅色區域，新能源發展受限，相關項目推進緩慢。在城市化和都市圈發展過程中，資源、能源、土地、人才等要素成本的不斷提高與外流加劇了竹溪發展“困局”，這一窘境隨著群體性、融合性、顛覆性科技創新的大量涌現，產業融合、聯動和開放發展的態勢中被進一步凸顯出來，科技創新投入不足、自主創新能力薄弱、“產學研”融合不夠深入等問題將嚴重制約竹溪產業發展，竹溪縣內營商環境與重點領域、關鍵環節的改革任務依然十分艱巨。

三、促進縣屬國有企業健康發展的對策建議

（一）堅持黨的全面領導，完善公司治理

堅持和加強黨對國有企業的全面領導，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，切實發揮企業黨組織把方向、管大局、促落實的領導作用，充分履行董事會定戰略、作決策、防風險的重要職責。加快建立各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制，深入開展黨風廉政建設，為做強做優做大國有資本和國有企業提供堅強政治和組織保證。具體做法如下：1.結合制度執行情況，繼續優化完善公司規章制度，加大制度執行力度，不斷提高管理制度化水平。2.進一步強化“三會一層”管理職能，規范公司議事程序，規范治理權責邊界，厘清公司黨委會、董事會、監事會、經營班子會的職責分工和權責邊界，形成權責清單，加快形成符合企業黨建要求、遵循企業發展規律的各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的法人治理結構。3.加大財務監督檢查，不斷優化完善財務科目設置，統一財務軟件，加強內控體系建設，防止國有資產流失。4.強化重大事項請示報告，嚴格執行重大事項報告管理辦法，加強對子公司上報的重大事項進行合規性、合理性審核，規范企業資產處置流程，確保依法依規處置國有資產。

（二）堅持統籌發展全局，強化國企擔當

1.國有企業是推動縣域經濟發展、保障人民群眾共同利益的重要力量。竹溪縣屬國有企業應結合十堰市國資國企改革發展要求、十堰市縣域經濟發展“十四五”發展規劃，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，注重防范化解重大風險，既要統籌好當前與長遠、整體與局部、發展與安全等各方面關系，又要將一張藍圖繪到底，一茬接著一茬干的思想貫穿其中。2.嚴格防范縣域金融風險，著力推進歷史債務化解，防止無序擴張。首先，扎實做好“清、規、控、降、防”工作，企業在投資上慎決策、控源頭。對投資項目分輕重緩急，分類把控，嚴控新增項目投入和工程支出，嚴禁新增或變相新增隱性債務，強化項目和債務源頭管控。按照非迫切、不緊要原則，大幅壓減項目支出，有效控制債務增速。規范嚴格執行資產收購、股權并購、對外投資等論證、審查、審批流程，最大限度防范決策和投資風險。其次，融資上嚴執行、控規模。嚴格落實融資計劃審批程序和限額管理，將還本付息置于計劃首要位置，保障剛性兌付需求。將年度債務控制在合理范圍，實現“借、用、管、還”相統一，保持企業穩健運行，為縣域經濟平穩發展保駕護航。

（三）堅持總體協調發展，分步實施推進

“十四五”發展規劃是縣屬國有企業未來發展的基石和準則，圍繞這一總體戰略，統籌配置資源、協調經營活動，充分發揮縣屬國有企業的協同發展優勢，最大限度地調動各方面積極性，有計劃、分階段地推進戰略規劃實施，實現集團穩定、快速、良性、持續、協調發展。1.立足國有企業的經濟屬性，精準資本投向?？h屬國企應立足盈利，尊重經濟發展規律、尊重市場規律、尊重企業發展的規律，揚長避短，面向市場提高自身發展能力，服務區域發展大局的能力。堅持經濟效益和社會效益相統一原則，以承擔政府投資項目為集團可持續發展的切入點，實現市場化轉型升級，確立集團城市投資建設運營主體地位，形成“城市建設、城市服務、資源開發”三大核心主業板塊，圍繞竹溪縣高質量的綠色發展，積極投資拓展多元化新興業務，將竹溪縣屬國有企業打造成為“資產優質化、產業多元化、資本市場化、管理精細化、投資科學化、發展持續化”的“六化”型國有企業集團，實現國有企業資產質量做實做優，公司營收水平和盈利能力大幅提高，力爭公司主體信用等級達到AA。2.全面對照國資國企改革有關參與市場競爭要求，轉變思想觀念、創新管理理念、轉換體制機制，按做優資產、做大利潤率“兩步走”的方式，全面提升集團發展活力動力和效率效益。

（四）堅持“雙底線”原則，穩增長、防風險

在債務風險凸顯、經濟下行壓力不減的背景下，“雙底線”思維尤為重要?！半p底線”原則一方面要求守住經濟增長的底線，以提高經濟發展質量和效益為中心，堅持穩中求進，合理優化債務結構，提高資金利用效率。另一方面要求防范風險，加強各類風險管控，聚焦企業債務風險、投資風險、法律風險、金融風險、安全風險等，強化實時監測預警，及時排查處置風險隱患，守住不發生重大風險底線。著力推進歷史債務化解，防止無序擴張。首先，扎實做好“清、規、控、降、防”工作，企業在投資上慎決策、控源頭。對投資項目分輕重緩急，分類把控，嚴控新增項目投入和工程支出，嚴禁新增或變相新增隱性債務，強化項目和債務源頭管控。按照非迫切、不緊要原則，大幅壓減項目支出，有效控制債務增速。規范嚴格執行資產收購、股權并購、對外投資等論證、審查、審批流程，最大限度地防范決策和投資風險。其次，融資上嚴執行、控規模。嚴格落實融資計劃審批程序和限額管理，將還本付息置于計劃首要位置，保障剛性兌付需求。將年度債務控制在合理范圍，實現“借、用、管、還”相統一，保持企業穩健運行，為縣域經濟的平穩發展保駕護航。

（五）強機制、抓管理，為資本運營注入動能

1.打破“機關化”建立精簡高效的治理體系。修訂完善符合現代國有企業要求的運營公司治理體系、組織架構和運行機制，打造有效利用，既有團隊、治理、文化等資源稟賦，使運營公司作用得以迅速發揮。以強化“戰略規劃、制度建設、資源配置、資本運營”等職能，形成更加科學、合理的“強總部、大運營”新格局，實現從“審批式管理”向“通過公司治理機制行權”轉變的現代國有企業。2.打破“鐵飯碗”，建立能上能下的用工體系。堅持“不報名不聘用、不競聘不上崗、業績不完成不提拔”的原則，采取雙向選擇、推薦考察等相結合的方式對中層以上人員選拔任用。全體員工實行聘任制，聘期屆滿，經考核合格方可續聘，逐步形成“能上能下”的市場化用工管理制度。3.打破“一碗水”機制，建立權責統一的考核體系。按照“效益增工資增、效益降工資降”的同向聯動及工資總額制管理原則，探索建立“按績取酬”的正向激勵機制，制定《績效管理制度》《績效考核辦法》，細化各公司和各部門年度目標任務，并層層簽訂目標責任書，以實干論英雄、憑實績分高下，以實績留住崗位，按績效享受薪酬，拉開薪酬差距。4.打破“教條化”，建立務實管用的制度體系。研究制定《出資人監管權責清單》《黨委會決策事項清單》《董事會向經理層授權清單》等，對經理層和子公司進行充分授權放權，全面激發主體活力和內生動力，不斷推動各項工作規范化制度化，形成具體責任環環相扣的“責任鏈”。

（六）提高國有資本運營績效

1.存量資產的經營盤活，提升資本運營效率，進行資源整合，優化資本配置，提升運營效能，對優質業務、資產重組整合形成發展合力。2.著力推動主責主業發展，如產業投資驅動主業發展，增強企業發展動能，加速推進傳統主業升級和培育業務拓展，立足自身功能定位、現有產業基礎和未來轉型升級需要，優選具備資源優勢和基礎條件，支撐企業可持續發展的業務作為主業。3.在項目儲備、投資決策、投后管理、戰略協同、資源整合、資產管理等能力方面要做活。4.針對融資項目謀劃方面，建議每年發改部門發布年度重點建設項目清單前，請縣政府召集發改、財政、項目申報部門及相關金融機構，對重點項目進行認真梳理，結合金融政策，由縣屬國有企業與相關金融機構深入對接，將項目進行整合后，進行適度包裝，辦理相關行政審批手續，申報融資項目。同時項目申報部門，積極向對口上級部門爭取中央預算內資金和債券資金，用于解決融資項目配套資本金。5.企業運營收入方面，建議對招商引資企業的房租補貼，依法依規加快撥付進度后，廠房業主單位，迅速向招商引資企業收取廠房租金，再以國有企業經營的方式上繳財政，確保企業收入及時入賬。