水資源剛性約束制度研究框架與展望

左其亭，凌敏華，張羽

摘要：實行水資源剛性約束制度是當前水資源管理制度領域的重大改革措施，也是推動相關國家戰略實施、實現人水和諧共生的必然舉措。梳理了水資源剛性約束制度的提出背景與歷程，分析了水資源剛性約束制度的概念內涵，從指導思想、理論基礎、技術支撐、戰略目標、研究內容和關鍵問題等6個方面構建了水資源剛性約束制度研究框架，從理論研究、技術研究、實踐研究等3個方面對未來研究進行了展望，以期為水資源剛性約束制度相關研究提供理論和實踐參考。

關鍵詞：水資源剛性約束； 水資源管理； 人水關系學； 水資源承載能力

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2024.03.001

文章編號：1006-0081（2024）03-0006-06

0引言

健康的人水關系是實現人水和諧共生的前提。然而，由于人文系統與水系統之間復雜的相互作用，實現健康的人水關系需要明晰并緩解人文系統與水系統本身所存在的固有矛盾。開展科學有效的水資源管理工作，才能實現水資源-經濟社會-生態環境系統的平衡發展［1］。近年來，“水資源剛性約束”一詞及其相關概念在國家印發的相關戰略實施文件中出現頻次較高，成為當前水資源管理領域的熱點問題。

在上述背景下，圍繞“水資源剛性約束”開展的一系列研究成為當前水資源管理研究的重點和熱點，包括探究水資源剛性約束概念內涵［2］、指標體系［3-4］、制度建設［5-6］，以及基于水資源剛性約束開展的高質量發展研究［7-8］、水資源承載力分析［9-10］、水資源調度研究［11］等方面。2022年頒布的《中華人民共和國黃河保護法》規定，黃河流域縣級以上地方人民政府按照國家有關規定，在本行政區域組織實施水資源剛性約束制度。這為黃河流域水資源節約集約利用和保護提供了法律支撐。隨著國家生態文明建設要求的不斷提高，實行水資源剛性約束制度也將成為建設人與自然和諧共生現代化國家的必然舉措。因此，亟須對水資源剛性約束制度相關內容進行系統研究，構建水資源剛性約束制度研究框架。

本文梳理了水資源剛性約束制度的提出背景與歷程，總結剖析水資源剛性約束制度的概念內涵，提出水資源剛性約束制度研究框架，并對未來研究進行展望。

1水資源剛性約束制度提出背景及歷程

1.1提出背景

（1） 中國水資源短缺且時空分布不均，水資源分布與經濟社會發展布局不匹配，是水資源剛性約束制度提出的現實需求。隨著中國經濟社會快速發展，水資源短缺矛盾日益凸顯，存在河湖功能退化、地下水超采等一系列水資源問題。水資源剛性約束是緩解當前嚴峻的水資源短缺矛盾，保障國家水安全，實現人與自然和諧共生的現代化建設目標的必然要求［12］。因此，建立水資源剛性約束制度，將為江河湖庫治理、國家水網、水利高質量發展等戰略的實施提供制度保障。

（2） 適應中國水利高質量發展和“四水四定”思路需要創新水資源管理方式，是水資源剛性約束制度提出的管理需求。2011年確立的最嚴格水資源管理制度是目前國家水資源管理的基本制度［13］，側重于“控制”和“限制”，主要通過對水資源供給端進行調控，確立了最嚴格水資源管理制度三條紅線。水資源剛性約束制度是在最嚴格水資源管理制度的基礎上，又考慮了“四水四定”的基本原則，加強了對水資源需求端的管理。根據水資源稟賦條件，調整經濟社會發展規模、結構，確定合理的水資源利用和保護方式，屬于一種雙向的、動態的管理方式。因此，水資源剛性約束制度從水資源的供給端和需求端雙側進行調控，是水資源管理方式的創新。

（3） 開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，需要通過制度構建新型的人水關系，是水資源剛性約束制度提出的國家需求。黨的二十大報告強調，“邁上全面建設社會主義現代化國家新征程”“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”。水資源是基礎性、戰略性資源，是國家發展“不可替代”的重要支撐資源，在新發展格局下，需要構建新型的人水關系，確定用水總量、用水效率、生態流量等水資源剛性約束指標，制定取用水管理、水資源論證等制度措施。因此，通過水資源剛性約束制度的實施，科學構建人水和諧關系，可以支撐人與自然和諧共生的現代化建設，更好地服務于國家戰略的實施。

1.2提出歷程

2014年3月，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上就保障國家水安全發表重要講話，“要加強需求管理，把水資源、水生態、水環境承載能力作為剛性約束，貫徹落實到改革發展穩定各項工作中?！边@是國家領導人首次提出把水資源作為剛性約束的思路。

2019年4月，國家發展改革委、水利部聯合印發《國家節水行動方案》，提出要強化水資源指標剛性約束，并將其作為國家節水行動的總體要求之一。2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提出，“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束?！边@意味著將水資源作為確定地區發展規模的首要考慮因素，進一步明確了水資源剛性約束的要求。

2020年10月，中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議在北京召開，全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出要建立水資源剛性約束制度。這意味著要求將水資源剛性約束固化為管理制度。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也明確提出建立水資源剛性約束制度。由此，建立水資源剛性約束制度成為當前中國水資源管理工作的主線與核心內容。

2021年5月，在推進南水北調后續工程高質量發展座談會上，習近平總書記強調，“繼續科學推進實施調水工程，要在全面加強節水、強化水資源剛性約束的前提下，統籌加強需求和供給管理。要建立水資源剛性約束制度，嚴格用水總量控制，統籌生產、生活、生態用水，大力推進農業、工業、城鎮等領域節水?！?022年10月，《中華人民共和國黃河保護法》頒布，其中第八條明確規定“在黃河流域實行水資源剛性約束制度”，首次以法律形式確立了水資源剛性約束制度。2023年5月，中共中央、國務院印發了《國家水網建設規劃綱要》，明確提出強化水資源承載能力剛性約束。這是作為推動國家水網高質量發展的要求之一。

由上述內容可知，建立并實行水資源剛性約束制度不僅是推動流域治理、國家水網建設等國家戰略實施的需要，也是實現人水和諧共生、推動美麗中國建設的必然要求，水資源剛性約束制度將成為未來中國水資源管理的基本制度。

2水資源剛性約束制度概念及內涵解讀

2.1基本概念

“制度”一詞最早出自《周易·節》：“天地節而四時成，節以制度，不傷財，不害民?！本哂小耙幘亍薄耙巹t”的含義。一般而言，制度是指在一個系統制定的要求全體成員共同遵守的行動準則。

水資源剛性約束是指人類對水資源的開發利用行為需要處于水資源承載能力的范圍內。簡而言之，人文系統對水系統的行為必須在水資源剛性約束范圍內。所謂“剛性”是指“強制的”“不可逾越的”，而“約束”則具有“制約”“限制”的含義。從人水關系學［14］的角度出發，水資源剛性約束是指人文系統對水系統實施行為影響不可逾越的最大邊界。因此，結合“制度”和“水資源剛性約束”的概念，筆者認為水資源剛性約束制度是指使人文系統對水系統實施行為影響處于最大邊界范圍內所必須遵守的行動準則，是一種管理制度，具體包括經濟社會與生態用水總量控制制度、經濟社會發展用水需求管控制度、節水標準與用水效率約束制度和水資源剛性約束監督管理制度。

（1） 經濟社會與生態用水總量控制制度，簡稱“總量控制制度”。合理確定經濟社會與生態用水總量，使經濟社會發展與生態環境保護達到一種可接受的平衡狀態。加強用水計量、用水統計制度建設，加強水資源統一配置和調度，保障河湖生態流量（水位），確定經濟社會發展可用水量，嚴格控制取水總量。

（2） 經濟社會發展用水需求管控制度，簡稱“需求管控制度”。加強水資源論證、取水許可、計劃用水、用途管制等制度建設，以可用水量確定經濟社會發展布局、結構和規模，加強水資源優化配置，抑制不合理的水資源需求與消耗，促進人口和城市科學合理布局，構建與水資源承載能力相適應的現代產業體系。

（3） 節水標準與用水效率約束制度，簡稱“效率約束制度”。加強節水標準管理、用水定額管理、水資源稅等制度建設，落實合同節水措施，制定行業節水標準，建立節水型社會建設長效機制，嚴格把控用水效率，提升節約用水水平。

（4） 水資源剛性約束監督管理制度，簡稱“監督管理制度”。加強水資源智能監測與管理建設，完善水資源剛性約束考核評估體系，明確地方各級人民政府、流域管理機構責任，協調各部門措施分工，完善法律法規建設，為落實水資源剛性約束制度提供法律保障。

在某一流域或區域，可將水資源剛性約束制度理解為由輸配水工程所連接水資源稟賦、經濟社會發展、生態環境保護保持相對平衡狀態的調節器，通過水資源剛性約束制度調節，限制水資源開發行為，強化對水資源利用與保護，支撐流域或區域高質量發展，概念見圖1。

2.2內涵解讀

“四水四定”原則是水資源剛性約束制度的基本原則，根據不同地區水資源承載能力，確定其經濟、人口、城市發展規模，調整水資源開發利用方式和經濟社會發展的規模、結構，以支撐高質量發展。因此，從人水關系的基本過程出發，水資源剛性約束制度內涵應包括以下3個方面。

（1） 控制水資源利用上限，平衡經濟社會-生態用水關系。根據經濟社會與生態用水需求，科學確定河湖生態流量（水位）、地下水水位管控指標，劃定地表、地下水資源開發利用上限，確定地表水、地下水取水總量控制指標，限制地方政府、企業、個人的水資源開發行為，協調平衡經濟社會與生態之間用水關系。

（2） 管控水資源消耗需求，維持經濟供需水相對平衡狀態。根據不同地區的水資源承載能力，以水而定、量水而行，合理確定當地經濟社會發展布局、結構和規模，嚴格控制用水總量，科學測算農業、工業、生活、環境等不同部門的用水需求，優化水資源配置結構，抑制不合理的用水需求，促進水資源與經濟社會均衡發展。

（3） 約束水資源利用行為，提升水資源節約集約利用水平?？茖W確定不同地區不同行業用水定額，強化用水過程管理；加強再生水利用，提升水資源循環利用水平；加大水資源節約集約利用宣傳力度，制定節水考核評價規則，落實合同節水，實施全社會節水行動，形成節水型的生產、生活方式，全面提升水資源利用效率。

3水資源剛性約束制度研究框架

建立水資源剛性約束制度是一項復雜的系統工程，涉及眾多管理機構與學科領域，需要開展多方共同協作、多學科交叉研究。本文提出了水資源剛性約束制度的研究框架（圖2），包括水資源剛性約束制度的指導思想、理論基礎、戰略目標、技術支撐、研究內容和關鍵問題。

3.1指導思想

指導思想確定了水資源剛性約束制度研究的基本方向，包括人水和諧思想、節水優先思想、生態文明思想、系統治理思想、協調發展思想。人水和諧思想、協調發展思想是指導水資源剛性約束制度研究目標的基本理念，生態文明思想是指導水資源剛性約束制度研究的基本依據，節水優先思想、系統治理思想是指導水資源剛性約束制度研究的重要原則。

3.2理論基礎

理論基礎是支撐水資源剛性約束制度研究形成的理論依據，包括水資源管理理論、可持續發展理論、區域水平衡理論、人水關系學理論、均衡配置理論。其中，人水關系學理論為水資源剛性約束制度研究提供了重要的理論支持與實踐指導，基于人水關系學理論，可以更好地把握人類活動對水資源的影響和需求，從而確定建立水資源剛性約束制度的具體措施［14］。

3.3技術支撐

技術支撐是水資源剛性約束制度研究的重要工具，包括：管理決策技術，用于制定水資源剛性約束制度的具體措施；水利工程建設技術，提升流域水資源調蓄能力，提高節水利用水平；水量水質監測技術，對水量、水質實施開展監測，及時掌握水資源動態變化；水資源評價技術，準確評估水資源承載狀態及其影響因素，為分區開展水資源剛性約束管理措施提供依據；水資源調配技術，依據不同地區水資源稟賦與經濟社會、生態環境用水需求，制定水資源的合理分配方案，抑制不合理的水資源消耗。

3.4戰略目標

戰略目標是水資源剛性約束制度研究的服務對象，包括：人與自然和諧共生現代化，通過水資源剛性約束制度提高水資源利用效率，實現“人-水-城”的共生發展；國家水網建設目標則需要水資源剛性約束制度的具體落實，控制水資源開發利用總量，使人類經濟社會活動與水資源承載能力相適應；水利高質量發展建設目標需要水資源剛性約束制度建立起科學的管控機制，促進水資源的節約、利用與保護；江河湖庫治理建設目標需要水資源剛性約束制度強化水資源總量控制和需求管理，從而減輕人類活動對于江河湖庫水生態的影響；流域生態修復建設目標需要水資源剛性約束制度調節流域經濟發展與生態保護的協調關系，為維持流域良好生態環境預留出足夠的生態水量。

3.5研究內容

研究內容是水資源剛性約束制度研究的具體表現。筆者按照水資源剛性約束制度研究的不同方面，將具體研究內容分為理論方面、技術方面、實踐方面。① 理論方面主要側重于研究基于相關理論或建設目標視角下的制度設計或制度體系研究，從而探討水資源剛性約束制度與相關理論、建設目標之間的關系，如基于人水關系的水資源剛性約束制度設計、面向水網建設目標的水資源剛性約束制度體系。② 技術方面主要側重于研究水資源剛性約束制度的具體考核評價指標［15］，以及考核評價指標的地域適用性、關鍵閾值等，如基于水平衡理論的水資源剛性約束指標研究、考慮地理分異的水資源剛性約束指標確定方法、水資源剛性約束指標體系構建及閾值確定等。③ 實踐方面主要側重于研究水資源剛性約束制度的落實措施、具體問題的解決途徑等，如新形勢下水資源剛性約束制度管理體制研究、水資源剛性約束智能體系建設及應用研究等。

3.6關鍵問題

（1） 研究水資源剛性約束制度理論基礎，探索其對國家戰略實施的理論依據。水資源剛性約束制度的理論核心是合理開發、配置、節約和保護水資源，與諸多水資源學相關理論存在很強的理論聯系，應深入研究探討不同水資源學理論與水資源剛性約束制度的關系。此外，水資源剛性約束制度應服務于國家戰略的推動實施，應從國家戰略實施視角明確水資源剛性約束制度在相關國家戰略實施中發揮的具體作用。

（2） 確定好水資源剛性約束指標，動態評估和監管不同地區水資源約束水平。水資源剛性約束指標是實行水資源剛性約束制度的關鍵所在，也是水資源剛性約束制度的具體表征。應當科學確定水資源剛性約束指標。在最嚴格水資源管理制度考核評價指標的基礎上，還應當考慮一些最嚴格水資源保護利用制度中的考核評價指標［15］。此外，水資源剛性約束指標的確定需要考慮不同地區水資源稟賦的差異，并根據經濟社會發展狀況、生態環境保護狀況，動態評估不同地區的水資源約束狀態。

（3） 處理好涉水機構的權責問題，明確各部門具體措施分工和協同工作機制。要明確實行水資源剛性約束制度在不同級別行政區劃單元和流域中的主體負責單位，界定清楚地方各級人民政府與流域管理機構的管理權限與責任，明確各級行政區劃單元的水利、發展改革、農業農村、生態環境、自然資源、城鄉建設等部門應履行的責任，統籌協調好各部門的具體措施分工，將水資源剛性約束制度落到實處。

（4） 打造水資源智能監測與取用一體化系統，科技賦能并提升綜合治理能力。通過傳感和通訊技術搭建智能化監測管理平臺，實時監測水資源狀態，及時發現異常用水行為。根據用水戶的實時用水需求，完成水資源的合理配置和調度，提升水資源利用效率。此外，智能監測管理平臺的使用有助于實現取用水行為的規范化和智能化管理，提升水資源相關管理部門的治理管理能力，制定科學合理的水資源管理策略。

4研究展望

（1） 進一步完善水資源剛性約束制度理論研究。① 深入研究水資源剛性約束制度與相關理論基礎的關系，分析人水關系學理論、區域水平衡理論、可持續發展理論等對水資源剛性約束制度的支撐作用［16］，從不同的研究視角解讀實行水資源剛性約束制度的具體作用與意義。② 深入探討水資源剛性約束制度對相關國家戰略實施的服務作用。水資源剛性約束制度為推動相關國家戰略的實施提供了必要的制度保障，因此，未來有必要從不同國家戰略實施的角度出發，探究水資源剛性約束制度對國家戰略實施的積極作用和影響，設計出服務于國家戰略實施的水資源剛性約束制度體系。

（2） 進一步加強水資源剛性約束制度技術研究。① 深入研究不同地區水資源剛性約束制度考核評價指標，確定的評價指標不僅要反映出水資源管理成效，也需要基于水資源學基本原理進行分析，反映出不同地區水資源稟賦條件的差異。② 深入研究水資源剛性約束制度考核評價指標的關鍵閾值與考核評價方法，由于不同地區的水資源稟賦條件、經濟社會發展水平、生態環境保護現狀存在差異，不同評價指標的閾值是否應體現出分區差異？應采用絕對考核評價方法還是相對考核評價方法？此類問題均有待于進一步思考和論證。

（3） 進一步開展水資源剛性約束制度實踐研究。① 深入探究落實水資源剛性約束制度的具體措施。從縱向的角度上，明確不同級別的行政區劃單元政府應承擔的監督管理責任；從橫向角度上，協調好地方政府與流域管理機構的管理權限與責任，統籌好不同部門的具體措施分工，構建行之有效的水資源剛性約束制度管理體制，出臺相應的法律制度。② 開展水資源剛性約束制度智慧化管理研究。依托現有水資源管理信息系統，打造水資源智慧化管控平臺需要明確系統架構設計、系統整體結構，包括監測系統、信息數據庫、分析系統等，以及分析智慧化管理對水資源剛性約束制度的具體作用。因此，如何實現水資源智慧化管控平臺，開展水資源剛性約束制度智慧化管理，仍有待于進一步研究。

5結語

本文通過梳理水資源剛性約束制度的提出背景與歷程，論述了實行水資源剛性約束制度的必要性和重要意義?；谌怂P系角度，總結了水資源剛性約束制度的概念，從“四水四定”基本原則和人水關系的基本過程出發，解讀了水資源剛性約束制度的內涵。進一步從指導思想、理論基礎、戰略目標、技術支撐、研究內容和關鍵問題等6個方面構建了水資源剛性約束制度研究框架。最后，從理論研究、技術研究和實踐研究的角度，對水資源剛性約束制度研究進行了展望。

實行水資源剛性約束制度是國家在水資源管理制度方面作出的重要改革措施。因此，亟須結合多學科知識對水資源剛性約束制度的理論基礎、技術方法、落實措施進行系統研究，以期為推動國家戰略實施提供更為有效的制度保障，為實現人水和諧共生助力。

參考文獻：

［1］左其亭，李佳偉，于磊.黃河流域人水關系作用機理及和諧調控［J］.水力發電學報，2022，41（2）：1-8.

［2］陳學群，管清花，題宇洋，等.水資源剛性約束研究與山東實踐［J］.中國水利，2022（16）：14-17.

［3］何梁，王占海，郝培凈.調水工程節水剛性約束評判體系研究及應用［J］.中國農村水利水電，2023（12）：201-206.

［4］馬睿，李云玲，邢西剛，等.水資源剛性約束指標體系構建及應用［J］.人民黃河，2023，45（4）：76-80.

［5］于琪洋.加快推動建立落實水資源剛性約束制度為推進中國式現代化提供有力水資源保障［J］.中國水利，2023（24）：9-10.

［6］喬鈺.建立河南黃河水資源剛性約束制度的探討［J］.人民黃河，2022，44（增2）：80-82.

［7］王喜峰，姜承昊.水資源剛性約束下黃河流域高質量發展研究進展［J］.水利經濟，2023，41（2）：18-24，32，93-94.

［8］吳炳方，曾紅偉，馬宗瀚，等.完善新時期水資源管理指標的方法［J］.水科學進展，2022，33（4）：553-566.

［9］肖潔，溫天福，蔡付林，等.水資源剛性約束下新余市水資源承載力系統動力學仿真分析［J］.水資源與水工程學報，2022，33（5）：62-71，80.

［10］郭立碩，王莉芳.量-效剛性約束下中國省際水資源承載力評價［J］.安全與環境學報，2023，23（7）：2534-2544.

［11］夏細禾，陶聰.長江流域水資源統一調度實踐與思考［J］.人民長江，2022，53（12）：69-74.

［12］左其亭，張樂開，張羽，等.人與自然和諧共生理論與實踐［J］.華北水利水電大學學報（自然科學版），2023，44（6）：10-15，65.

［13］左其亭，李可任.最嚴格水資源管理制度理論體系探討［J］.南水北調與水利科技，2013，11（1）：34-38，65.

［14］左其亭.人水關系學的基本原理及理論體系架構［J］.水資源保護，2022，38（1）：1-6，25.

［15］郭孟卓.對建立水資源剛性約束制度的思考［J］.中國水利，2021（14）：12-14.

［16］ZUO Q T，ZHANG Z Z，MA J X，et al.Solutions to difficult problems caused by the complexity of human-water relationship in the Yellow River Basin：based on the perspective of human-water relationship discipline［J］.Water，2022，14（18）：2868.

（編輯：江文）

Research framework and prospect of rigid constraint regime of water resources

ZUO Qiting1，2，LING Minhua1，2，ZHANG Yu1

（1.School of Water Conservancy and Transportation，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China；2.Henan International Joint Laboratory of Water Cycle Simulation and Environmental Protection，Zhengzhou 450001，China）

Abstract：?The implementation of rigid constraint regime of water resources is an important reform measure in the field of current water resource management regime，and it is also an inevitable measure to promote the implementation of relevant national strategies and realize the harmonious symbiosis between human and water.We reviewed the background and history process of rigid constraint regime of water resources，analyzed the conceptual connotation and constructed a research framework of rigid constraint regime of water resources，which covered guiding ideology，theoretical basis，technical support，strategic goal，research content and key issues six aspects.The future research would be prospected from theoretical research，technical research and practical research three aspects.The results can provide a theoretical and practical reference for the research of water resources rigid regime.

Key words：?rigid constraint of water resources； water resources management； human-water relationship discipline； water resources carrying capacity