社會管理到社會治理：公安機關的認識、不足與改進方向

羅升鴻，秦立強

1. 四川警察學院，四川 瀘州 646000； 2. 中國人民公安大學，北京 100038

從黨的十八屆三中全會提出社會治理一詞，到黨的二十大報告再次強調完善社會治理體系，政府機關、公職人員甚至社會普通人士或許對社會治理不再陌生，然而對其內涵與要求卻難以清晰表達、一一敘述。長期以來，公安機關對社會管理耳熟能詳，能迅速對標對表、明確職責，但在社會治理的“新時代”，如何認識社會治理、如何定位自身角色、如何積極主動作為，成為擺在公安機關面前的一項課題。

一、社會管理與社會治理相關概念辨析

無論是社會管理還是社會治理，要明晰其概念和內涵，必須首先了解社會的含義。那什么是社會呢？在國內的政治話語中，往往有國家安全、社會穩定這樣的表述，其將社會與國家并列，說明社會是一個不同于國家（政府）的詞匯。按照一般的定義：社會是指由許多個體匯集而成的有組織、有規則或紀律的相互合作的生存關系的群體［1］。作為生物體的人具有衣食住行、吃喝拉撒、身體健康等基本需求，在此基礎上產生了安全這一更高一級的需要［2］，并以這些需求衍生出生產、交換和交往等行為，同時在此基礎上形成了各種人際關系和利益關系。隨著時代發展，作為社會基本單元的人及其構成的組織又產生了個人發展、精神文明、民主法治、公平正義等需求。這些所有需求導致的人類行為、人類活動、人際關系和團體組織共同構成了社會的基本內容，同時也影響著社會的運轉、秩序和穩定。所以，現今社會不僅包含作為人的市民、居民，還包括人與人之間組成的組織、交往活動和社會關系。

（一）基本概念與內容

在人類社會形成的基礎上，產生了管理社會的必要。社會管理一詞正式出現在中央文件中，是1993年召開的黨的十四屆三中全會。此后，“我國社會管理的基本任務包括：協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面”［3］。從小的范圍說，社會管理的主體是國家，主要是政府（中央政府、地方政府和基層政府）和政府的各個組成部門，以政治、法治和德治為主要手段。但由于社會管理的基本對象（人）數量龐大，內容和事務紛繁復雜，因此，國家（政府）往往難以實現面面俱到、細致入微。從大的范圍說，除了國家作為社會管理的主體外，社會還需要開展自我管理，即由社會個體、社會團體等主體進行自治，自我教化、自我規范，以更好、更充分、更全面地協調社會關系、化解社會矛盾、解決社會問題等。

鑒于上述情形，2013 年黨的十八屆三中全會提出了“創新社會治理體制”“提高社會治理水平”的要求，社會管理發展為社會治理。我國社會主要矛盾已經演變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。當今社會，人民群眾對收入分配、教育醫療、公平正義的追求，對良好的社會環境和美麗的自然環境的向往［4］，導致需求更為多樣，利益更加多元，促使社會治理的內容和事務數量呈幾何級數增加。這也對原來單一的社會管理主體——國家和政府構成了嚴峻挑戰。以往由政府主導的、以命令規范引導控制為核心的社會管理已經不能滿足時代發展的需求，要求多元主體、各種手段共同參與社會治理，集管理與服務為一體的社會治理時代來臨。

社會治理的主體除了國家（黨委、政府），還包括社會團體和公民個體［5］。2019 年黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，強調了社會協同、公眾參與的作用［6］。2022 年黨的二十大報告提出健全共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體［7］。盡管社會治理的主體多元，但其中最本質的主體始終是構成社會的基本單元——人，治理的目的也是為了人，要以公眾參與、共建共治來確保實現人人享有。

綜上所述，治理與管理雖然只有一字之差，但存在著重大差別。相對于社會管理而言，社會治理強調政府不是單一的管理主體，而是多元主體，強調公民社會對公共事務的自我管理和自治，同時也不排斥政府對公共事務的管理，政府和社會都是一方治理主體，兩者平等合作，強調政府和社會合作共治［8］。

（二）社會治理下的市域社會治理與城鄉基層治理

黨的十九大以后，作為社會治理的衍生詞，市域社會治理和城鄉基層治理見諸于世，但一部分人對二者的概念和內容依然未能辨析清楚。

市域社會治理著眼和面向城市區域，城市以政治經濟集聚、人口大量匯聚為主要特征。市域社會治理是新時代“楓橋經驗”的城市版，即城市社會治理，治理的主體包括前文所述的黨委政府、公司企業、社會組織和居民個人，治理的主要對象在于大矛盾、大問題和大風險。而城鄉基層治理，具有城市和鄉村兩個社會區域，重點在于基層。從國家層級的視角看，基層一般指縣級及以下，而基層治理的重點在鄉鎮（街道）和行政村（社區）［9］，首要工作為健全和完善基層黨組織、辦事機構和群眾自治組織，激發基層活力，發揮基層黨組織的引領作用和社會組織的自我調節效能，即用治理基層來鞏固基層，用基層鞏固、基層完善和基層動員來治理基層社會，包括采用法治、德治和自治等手段實現治理目標。

應如何推進市域社會治理和創新城鄉基層治理呢？從根本上講，就是要實現理念轉變、角色轉換、制度創新和方法更新。市域社會治理要求黨和政府順應時代發展需求，積極轉換角色定位，從社會的管理者變成治理的組織者、發動者和中介人，實現一元主體向多元主體轉變；需積極轉變管理思維，從以往的政治統治、行政管理到依法治國、依法管理，實現政治、法治和德治相統一；需轉變社會管理關注的傳統領域，從物質世界、政民關系到線上線下、社會矛盾；需更新工作模式方式，從依靠人力肉眼到向科技借力，實現科技賦能。而創新城鄉基層治理，首先在于健全基層黨組織（鄉鎮、街道、村兩委、社區），以黨建為引領，建立、完善和發動社會組織（小區業委會、樓棟單元、村居民小組、網格員、志愿者、協會組織等），充分激活各社會主體參與基層治理。

總之，市域社會治理需要以城市基層治理為基礎，基層社會治理是市域社會治理的著力點。但市域社會治理和城鄉基層治理也有一定的區別：市域社會治理的重點和關注點在城市場域，城鄉基層治理的重點在基層，包括基層政府、基層社會和普通群眾等。同時，根據黨委內部的責任分工，前者由黨委政法機關牽頭，公安機關、檢察院、法院、司法部門等單位共同參與；后者則由黨委組織部門牽頭，實現職責分工，內容各有側重。

二、社會治理要求下公安機關面臨的任務與挑戰

公安機關是黨委領導下的政治機關，也是各級人民政府的重要組成部門，是黨和人民手中的“刀把子”。從公安機關民警數量占國家工作人員數量的比重來說，公安機關無疑是國家治理和社會治理的主力軍，公安派出所更是基層治理的關鍵和前沿。分析和明確社會治理視域下公安機關的職能任務，有助于更好地推進社會治理。

（一）社會治理要求下公安機關的職能任務

如前文所述，按照組織分工，黨委政法機關負責牽頭市域社會治理，這離不開公安機關的參與。而城鄉基層治理，也同樣少不了公安派出所的身影?！吨腥A人民共和國人民警察法》規定：人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。結合我國社會管理的基本任務和社會治理的內涵變化，可以界定公安機關在社會治理方面的職能、任務：規范社會行為，打擊違法犯罪，維護國家安全和社會治安；化解矛盾糾紛，防范公共安全風險，協同解決社會問題；提供公共服務。而公安機關應始終堅持的根本宗旨是“全心全意為人民服務”，最核心的職能就是“全面維護社會公眾的生存與發展安全”［2］。因此，可以說公安機關是國家政權的捍衛者，是平安中國的建設者，是公平正義的維護者，也是群眾權益的保障者。

（二）當前公安機關面臨的挑戰

1. 來自國內外的威脅和危險要求公安機關繃緊大腦神經。隨著中國發展成為世界第二大經濟體，世界上最大的發展中國家，發展速度引發一些西方資本主義國家的不安。他們害怕中國的崛起會損害其自身利益和國際地位，因此，頻頻發起涉華議題，指責和攻擊中國的內政外交，企圖分散和轉移中國發展的注意力；暗中進行思想滲透、組織滲透，支持和挑動反華勢力開展顛覆、破壞活動，妄圖阻礙中國的和平發展；暗中傳播極端思想、制造民族分裂，發動暴恐襲擊、制造動亂，惡意制造謠言，組織挑動群體性事件等問題，干擾中國內部穩定。這些無疑增加了公安機關捍衛政治安全和維護社會穩定的壓力，也對公安機關了解和掌握社會形勢、感知社會矛盾風險和捕捉內幕性、行動性情報信息的綜合能力提出了更高要求。

2. 人口自由流動給公安機關治安防控帶來難題。計劃經濟體制下以戶籍管理為主、村社干部為輔的靜態化管理已經不適應當今人口自由流動的大趨勢。隨著經濟活動日益頻繁，城鎮化建設飛速發展，人口的大規模流動遷移方興未艾。與鄉村的空心化、老齡化形成鮮明對比的是，城鎮人口大量聚集，人口數量多、人員密度大、人員結構十分復雜，并形成了一個明顯不同于鄉村熟人社會的“陌生人社會”，產生原戶籍地干部管不了、居住地政府管不好、基層干部無力管的難題，城市社會治安面臨更大挑戰。而隨著鄉村大量人口流出，年輕勞動力不在當地，鄉村往往容易遭受外部非法行為的侵害，基層自治也面臨人力難題。所以，人口的流出和流入都給流出地和流入地的公安機關人口管理、治安防控等帶來了新的問題。

3. 社會主體多元、利益訴求多樣和矛盾糾紛紛繁復雜，嚴峻考驗著公安機關的群眾工作水平。一方面，隨著社會分工進一步細化，收入分配方式更加多元，人們的收入來源和利益增長點更加復雜，利益訴求也更加多樣，社會矛盾糾紛容易呈現點多面廣的態勢。另一方面，疫情下的隔離管控、靜態管理等也容易加劇矛盾的滋生和暴發。在“有困難找警察”的傳統思維指引下，矛盾糾紛的主體往往匯集于公安機關和基層派出所，對公安機關民輔警的調處能力提出了更高要求。維權就是維穩，只有充分協調好矛盾各方的利益訴求，才有可能化解矛盾，避免產生更大的社會問題。

4. 人民群眾民主法治意識的提升要求公安機關執法管理更加公開、公平、公正。當前，社會群體對公安機關的行政管理和公共服務有了更高、更多的期待，對公安機關和人民警察有了更方便、更直接的監督。同時，隨著通信技術的進步，信息傳媒日益發達，社會群體對黨和國家的政策方針、法律法規的了解和熟悉參差不齊，但監督人民政府行政管理的意識日益提升。如果公安機關不嚴格依法辦事，或違法亂紀，可能遭到群眾的質疑甚至控告、投訴。如果公安民警違反法定程序，或者是工作態度惡劣、敷衍了事等，可能被群眾拍照或錄制視頻，上傳到網絡，引起媒體關注和社會輿論?？梢哉f，公安機關和人民警察無論是行政管理、執法辦案還是窗口服務都處于社會群體的關注和監督之下，對其工作作風、工作態度和工作質效等提出了更嚴格、更明確的要求。這要求公安機關必須嚴格依法管理、依法行政、依法執法，認真遵守法定程序，保障群眾合法權利。

三、社會治理要求下公安機關存在的不足

國情、社情和民情的深刻變化，內外部威脅和危險的嚴峻挑戰，都對公安機關人民警察的工作態度、工作能力和工作績效等提出了更高要求。公安機關需要開展自我革命，與時俱進，實現自我提升。目前，與社會要求和群眾期待相比，少數公安機關和人民警察自身還存在一些不足。

（一）觀念轉變不到位，傳統思維難以解決問題

一是長期形成的“重打擊、輕預防”思想，導致公安機關的工作重心、人財物力和考核焦點往往向事后打擊和應對處置傾斜，輕視矛盾糾紛和社會問題排查化解。二是少數公安民警信奉“擺平就是水平、搞定就是穩定”，通過一些非公開、非正規的操作達到息事寧人的目的，卻沒有從根本上研究問題、解決問題，沒能有效維護當事人的合法權益，最終導致問題累積、由小變大。三是習慣于被動應對、被動參與，缺乏系統觀念、主動思維和調查研究能力。出現問題或事件以后，僅僅是被動參與解決，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，對問題的根源、形成和演變研究不深入，對防范類似問題的辦法思考不多，缺乏總結提升的習慣，導致工作效果不佳，問題反復出現。

（二）角色定位不準確，群眾工作能力存在差距

公安機關是管理機關、執法機關，一些公安民輔警習慣于以管理者或執法者自居，與人民群眾在思想上和情感上無意中拉開了距離。一些地方公安民警入職之初就進了機關，未能深入基層，不了解社會百態和群眾心理，不懂得群眾語言、不理解群眾心理，更難以傾聽到群眾心聲，不善于組織群眾和依靠群眾，難以在日常事務中真正做到將心比心，急群眾之所急、想群眾之所想。

（三）管理機制不科學，基層民警疲于應付

社會治理的支撐在基層，矛盾和問題也在基層，這需要社會治理的主力——公安機關把警力同步向基層傾斜，將“好鋼用在刀刃上”。目前，部分公安機關仍然是“大機關、小基層”的狀態，機關內設部門多，領導職數安排較多，甚至有“領導怎么能干具體工作呢”的錯誤認識和“領導不做具體事務”“領導沒有工作可干”等奇怪現象。因此，在部門多、領導多、會議多背景下，導致真正做事的民警相對減少，工作內容、工作事務數量不降反增，容易打擊基層的士氣和斗志。同時，城鄉警力配置還存在不科學的現象，一些鄉鎮派出所民輔警無所事事、城區派出所民輔警日夜不息的現象還一定程度存在；警情分流效果不佳，一些與公安機關無關的報警事項較多，占用了不少時間和警力，“警力跟著警情走”也難以完全實現。此外，公安派出所職能定位不清，“上面千條線、下面一根針”，基層民輔警成為萬金油、消防員，往往“十個手指彈鋼琴”，什么都需要干，卻難以樣樣都干好，被動應付成為常態。最后，由于基層基礎事務量化十分困難、考核辦法不清晰，導致基礎工作、犯罪防范工作往往是“說起來重要、忙起來次要、干起來不要”。

（四）學習不及時，思維能力存在明顯短板

當前，公安機關補充警力的主要來源是公安院校畢業生［10］。近些年，筆者在與公安院校學生接觸、交流過程中發現，學生的學習時間明顯呈碎片化狀態：大一大二階段，公安院校學生的時間和精力大多被警務化管理和一日生活制度（集合點名、整理內務、隊列訓練等）擠占，或是忙于各種學生社團事務、校園活動和節目表演，有時甚至會產生時間沖突，不得不放棄課堂學習。大三階段，教學院系開始講授專業課程，但學生卻要把精力投入到公安聯考（行測、申論和公安基礎知識）的復習中，因為公安聯考成績決定其畢業時的選崗排名和就業去向，課上能認真聽課實屬難得，更難以保證課外自主學習專業知識。大四階段，學生忙于寫畢業論文、答辯、聚餐離別等事務。大學期間，學生學習的方式主要是課堂學習，即聽教師講授，而缺乏課后的自主學習和深入思考。

在校時一部分學生未能養成主動學習的習慣，沒有掌握自主學習的方法，沒有形成嚴密的邏輯思維。參加公安工作以后忙于工作事務，每每被人際交往、家庭事務等占用大量時間精力，更難以集中精力于學習提升和思考研究。據筆者訪談了解，經原單位允許脫崗到校讀研的學生中，個別研究生選擇讀研的動力并非為了充電學習、提升自己，而是為了緩一緩，歇一歇。同時，據筆者在實踐鍛煉中觀察發現，基層民警往往優先忙于緊急而瑣碎的日常事務，卻很難沉下心來、集中精力于事關長遠的事項上，這些工作雖然更為重要，但也往往更為系統、更為復雜。很多公安民警多年在既有經驗、固有思維和傳統方式中往復、循環，系統思維能力存在一定差距，工作較難有新的起色。

四、社會治理要求下公安機關的改進方向

新形勢下明晰改進方向，克服自身不足，以有效推進社會治理，是公安機關必須認真謀劃和貫徹落實的緊要任務，也是公安實踐和政策理論研究人員必須思考的重大課題。公安機關可從以下四個方面改進自身不足。

（一）轉變傳統觀念，治理方式與時俱進

思想是行動的先導。要彌補行動上的不足，必須首先從思想和觀念上予以改進。一是確立公安派出所以防為主的思路。以往被動式處置問題或事件，往往導致疲于應付，而實際治理效果不佳?；鶎优沙鏊诼毮芏ㄎ?、考核方式、崗位設置和警力配置上應明確突出以防為主，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，更加重視問題預防、風險管理和矛盾糾紛排查化解。二是確立管理與服務并重的理念。轉變以往以上對下的管人、治人思維模式，以更加平等、平和的作風對待日常工作和人民群眾，寓管理于服務，突出宣傳教育，在主動作為、高效服務中贏得人民群眾贊譽。三是形成復雜思維和系統觀念。在日常工作中多留心、多總結，在大量工作數據中多梳理、多研判，善于分析問題和發現問題，追根溯源，探求長效長治之道，培養復雜思維能力和系統分析能力，助力從根源上解決問題。四是養成自覺接受外部監督的習慣。隨著時代發展和技術應用，公安機關、公安民警的工作往往處于人民群眾的關注、監督之下，處于攝像機、照相機的鏡頭記錄之中，群眾成為公安工作的評論員、裁判員和播報員，這需要公安民警不斷提升自己的法治思維、法治能力，嚴格依法行政、依法執法，禁得起社會的關注和群眾的評判。

（二）明確職能定位，提升群眾工作能力

公安機關不僅是社會秩序的維護者、社會治安的管理者，也是基層社會治理的參與者、組織者，公安機關和公安民（輔）警需要不斷提升群眾工作能力［11］。一是始終踐行“全心全意為人民服務”的宗旨。在思想上認可人民群眾，在態度上尊重人民群眾，在工作上融入人民群眾，主動了解群眾所思所想、所企所盼，把群眾當成自己的親人，把群眾的事當成自己的家事，多辦好事，多辦實事，多辦群眾急難愁盼的事，用公安機關的真誠指數換取人民群眾的信任指數。二是堅決貫徹“以人為本”的要求。新時代公安機關的職責使命是捍衛政治安全、維護社會安定和保障人民安寧，但歸根結底都是為了保障人民安居樂業和社會安定有序，應把增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為公安機關的工作目標。三是引導群眾參與社會治理。事關民生、民利的改革事項、行政決策，應主動開門納諫、民主決策，傾聽群眾心聲，積極吸納群眾參與，集思廣益，并留足緩沖余地和改革過渡期［12］。要走專群結合、群防群治之路，主動融入群眾，發動企業機構、行會商會、村社干部、積極分子、網格員、志愿者和有威望、善表達的離退休人員參與社會治安防控，協助社會面矛盾糾紛排查、調處和化解，充分發揮群眾微治理作用［13］。

（三）推進制度改革，充實基層治理力量

基層公安機關制度改革的目的，在于激發基層活力，釋放基層戰斗力，提升社會治理效果。一方面，應主動推進“大部門大警種制”改革，在“市縣主戰、派出所主防”改革思路指導下，明確設區的市公安機關與區縣公安分局的關系，明確區縣公安分局與公安派出所的職能。市縣主戰意味著需要做大業務部門，做強實戰力量，因此，必須走精簡部門、整合資源、優化結構和扁平指揮的路子，而職務職級并行已為“大部門大警種制”改革提供了政策保障。公安派出所警力則需要從龐雜事務中解放出來，專注于基層基礎工作，落實問題防范和預防化解矛盾糾紛。另一方面，應繼續優化公安機關機構，精簡分局和科所隊室領導職數，進一步轉變為官或任職思想，發揮職務職級并行制度的穩定閥功能，增加基層警力，讓大多數、更大比例的民（輔）警直接面對一線，直面基層事務，不斷充實基層社會治理力量。

（四）保障學習投入，不斷提升綜合素養

學習是個人能力之源、成長進步之梯。公安民警只有主動加強學習，才能與時俱進、增強本領，提升個人綜合素養。一是向同行同事學。珍惜外出參觀調研、培訓輪訓、跟班學習、上掛下派等機會，用好學習時間，廣交朋友，積極求教，就公安實務政策、基層治理中的問題難題廣泛進行咨詢、討論和分析，集思廣益，形成集體智慧，為我所用。二是向書本網絡學。充分用好個人休閑間隙，切入問題，廣泛閱讀，認真思考，不斷總結，培養自己的理論掌握能力、復雜問題分析能力和系統思維能力，學會用理論指導化解工作難題和解決現實問題。三是向高校教師學。充分運用校局合作、校警互動等平臺，與高校教師廣交朋友，保持聯系，將社會治理中的難題凝練上升為理論研究的問題，讓理論成果來源于實踐又能契合實戰、指導實踐［14］。公安民警還應珍惜脫產深造的機會，用好用足高校圖情資源、師資資源和同學資源，不斷提升自身的問題發現能力、實務研究能力和宏觀把握能力。